高雄高等行政法院裁定
94年度停字第00010號聲 請 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○相 對 人 國防部總政治作戰局代 表 人 丑○○上列當事人間因聲請停止執行事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，為行政訴訟法第一百零七條第一項第一款所明定。又「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」同法第二條亦定有明文。足認行政訴訟乃國家司法機關為解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，倘非屬公法爭議事件，行政法院自無審判權，應以裁定駁回之。次按於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，此觀行政訴訟法第一百十六條第三項規定甚明。又所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。此所稱回復原狀，非謂應回復原有狀態，在財產權之情形，非指權利形態與內容之完全一致，而著重在經濟上之等價性。財產權之損害，除難以金錢估計者，原則上能以金錢填補，不得據以聲請停止執行。否則，所有物或權利狀態之變動幾可被視為「難以回復之損害」，而聲請停止執行，即與行政訴訟法上「行政處分之執行，原則上不因行政爭訟之提起而停止，僅例外情況下容許停止」之立法原則相違。（最高行政法院九十年度裁字五七八號判決參照。）
二、本件聲請意旨略以：於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，行政訴訟法第一百十六條第三項前段定有明文。相對人於民國（下同）九十四年一月二十八日委託國有財產局標售雲林縣○○鎮○○○段２０２－２、２２１－２、２７５－１、２７５－６、２７５－７、２７５－８、２７５－９、２７６、２７６－１、２７６－２、２７７、２７７－１、２７７－２、２７７－３、２７７－４、２７７－５、２７８、２７８－１、２７８－３、２７８－４、２７８－５、２７８－６、２７８－７、２７８－８、２７８－１２、２７８－１３、２
７９、２８１－１、２８２－１、２８２－６、２８３－１
０、２８３－１５、２８３－１９、２８４－１、２８４－
６、２８４－７、２８４－８、２８４－１７、２８４－１
８、２８４－１９、２８４－２０、２８５－１、２８５－
７、２８７－１、２８７－２３、２８８－１、２８８－４、２８８－５、２８８－１７、２９０－８、２９０－９等地號土地（下稱系爭土地），但未依法通知優先承買人（即聲請人），且於標售後，得標人辦理土地移轉登記前，聲請人向相對人主張優先承買權時，相對人竟不承認雙方有租佃關係，否准所請，其理由謂：聲請人未能提出契約書以及系爭土地非耕地，按「耕地三七五減租條例第六條第一項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」有最高法院五十一年台上字第二六二九號判例可參證。按「耕作地出租人出賣或出典耕作地時，承租人有依同樣條件優先承買或承典之權。」為民法第四百六十條之一第一項明文規定，又按「基地出賣時，地上權人、典權人或承租人有依同樣條件優先購買之權。」、「出租人出賣或出典耕地時，承租人有依同樣條件優先承買或承典之權。」為土地法第一百零四條第一項前段、第一百零七條前段所明定，且按「基地或耕地之優先承買權係以租賃關係存在為前提要件」亦有最高法院四十四年台上字第七○○號判例可參，足證優先承買權之行使不限於耕地，亦非僅符合耕地三七五減租為唯一條件。況聲請人於台灣光復之初開始耕作系爭土地，並於四十六年向相對人接管前之管理機關即空軍農業管理所辦理承租並繳納租金自任耕作種植農作物（水稻、花生等）至今從未間斷。惟聲請人於九十四年三月九日依法提起訴願，至今未獲處理，相對人反而於九十四年四月四日向虎尾稅捐稽徵處申報土地移轉現值，執意繼續辦理土地所有權移轉登記，聲請人現正依有關法令向虎尾鎮公所租佃委員會申請租佃調解，因情況緊急，恐怕即使向相對人或受理訴願機關申請停止執行也會來不及獲得適時的救濟，因系爭土地得標人取得土地所有權之後，為建築使用，必進行整地，將系爭五十一筆土地重新規劃，致地界、地形、地物將難以回復（因耕地租佃之成立，以使用現況為重要依據），況相對人將聲請人所分別承租之五十一筆土地，劃為同一區塊辦理出售，單一金額為新台幣一億餘元，涉有變相抬高售價，排除聲請人優先承買權之嫌，按「如出租人出賣土地時‧‧‧縣（市）政府可暫時停止該項土地之權利變更登記」為內政部三十九年五月二十七日台內地字第一七七號代電明文規定，故依行政訴訟法第一百十六條第三項規定，聲請相對人九十四年二月二十三日勁勢字第○九四○○○二五四一號函所為之處分，在本件行政訴訟確定前，停止執行系爭土地所有權移轉登記云云。
三、按行政機關代表國家出售公產，固係基於法令為國家處理事務，惟其所為拍賣行為，本質上仍屬私法上契約行為，與一般私人間之買賣無異，第三人若對該行為有所爭執，本應依法由普通民事法院裁判，非行政機關所能專斷，改制前行政法院著有五十七年判字第四○五號判例可參。本件聲請人因系爭土地優先承買權爭議於九十四年二月五日向相對人提起陳情書略以：「吾等於三十四年即承租所附九十四年標售第五標土地，依法規定承租人有優先承買權，貴部未通知吾等，竟於九十四年一月二十八日脫標，吾等願依標售價格承受或依法（如投標須知所載）補償」。經相對人於九十四年二月二十三日以勁勢字第○九四○○○二五四一號函略以：「台端‧‧‧並未提出合法有效之耕地租約。又該等土地於總登記後其使用編定即為『特地目的事業用地』，而非編定予農、牧使用，參照最高法院八十八年台上字第一號判例，承租人將非農、漁、牧地供耕作之用，即非『土地法』第一百零六條所稱耕地租約，自無『耕地三七五減租條例』之適用。是以，本局無法依『耕地三七五減租條例』第十五條第一項、第十七條第二項及『平均地權條例』第七十七條等有關規定將案內土地出售予台端或給予補償，敬請諒察」，有上開函文附卷可稽。查本件聲請人對於相對人就系爭土地之標售有所爭執，主張其有優先購買權等情，非屬公法上之爭議，行政法院就此無審判權。其主張停止執行相對人之九十四年二月二十三日勁勢字第○九四○○○二五四一號函及系爭土地所有權移轉登記予得標人，其聲請停止執行之標的，就前揭函文而言，並非相對人就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第九十二條第一項參照），自非行政處分，僅係就兩造間有無合法耕地租約及聲請人有無優先購買權之存在，基於私法關係所為之說明；聲請人另一聲請停止執行之標的，即聲請停止系爭土地所有權移轉登記予得標人，此項私權移轉登記，係雙方基於意思合致，而為不動產物權移轉之行為，亦非相對人就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，以上均不屬於行政法院之權限，揆諸首揭規定，應依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款規定，駁回聲請人之聲請。聲請人如因系爭土地之現狀變更，有日後不能強制執行，或甚難強制執行之虞，而欲保全強制執行者，應依民事訴訟法保全程序中之假處分為之，附此說明。
四、又查，縱認本件爭議涉及三七五減租條例耕地之認定，及租佃調解，非純為私法爭議；聲請人主張系爭土地得標人取得土地所有權之後，為建築使用，必進行整地，將系爭五十一筆土地重新規劃，致地界、地形、地物將難以回復云云，惟依聲請人所主張，其因原處分之執行所受損害，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，難謂將發生難於回復之損害，核與前揭停止執行之要件不符，其聲請停止執行，自不應准許。
五、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 5 月 24 日
第一庭審判長法 官 陳光秀
法 官 楊惠欽法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票6份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 5 月 24 日
書記官 宋鑠瑾