高雄高等行政法院簡易判決
94年度簡字第00101號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○代理市長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因確認公法上債權不存在事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文確認被告對原告就高雄市第十九期市○○○區○○段二三四０地號土地應繳差額地價新台幣一二六、二００元公法債權關係不存在。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、緣被告於民國（下同）七十一年四月二十八日以七一高市府地五字第八七九五號（原、被告均誤載為高市府地劃字第四七四一號）公告高雄市第十九期市地重劃區內重劃土地之分配結果，公告期間自七十一年四月三十日起至七十一年五月二十九日止計三十日，訴外人李桂德（已歿）取得鳳山市○○段○○○○○號土地，應有部分一百分之六，應繳差額地價新台幣（下同）一二六、二００元；嗣原告於八十三年六月三十日繼承取得系爭土地，因差額地價尚未繳納，被告乃以九十三年十月二十八日高市府地五字第０九三００五五四０一號函通知原告限期繳納。原告以本件應繳差額地價之公法上債權債務關係已罹於時效消滅為由提起本訴訟。
二、原告起訴意旨略謂︰㈠本案法律關係之發生，肇因於七十一年四月二十八日七一高市府地五字第八七九五號（誤載為高市府地劃字第四七四一號）公告重劃土地之行政處分。按平均地權條例第六十條之一第三項規定：「實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價。」，則分配土地多餘應分配之面積之土地所有人，固因此負有繳納差額地價之義務，然行政機關因此規定取得公法上債權，亦應有時效制度適用，蓋凡權利行使必有時效，業經司法院釋字第四七四號、第五八三號解釋闡釋甚詳。㈡「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」行政程序法第一百三十一條定有明文。蓋時效制度除為尊重既有秩序之安定性外，亦寓有督促權利人積極行使權利之目的。而公法上請求權消滅時效之起算點，一般皆以請求權人得請求時起算，若逾期仍未請求，即因時效完成而使權利本身消滅，法院並得依職權援引為裁判。對此，實務亦認為公法上請求權得因時效完成而消滅，債權人不得再行主張（參見台中高等行政法院九十一年度簡字第一一一號判決）。經查，本案土地重劃事實及法律關係既發生於000年，且平均地權條例並未規定追繳時效，則差額地價繳納應於七十六年罹於時效消滅，雙方已不存在債權債務關係甚明。㈢退步言之，即使認行政程序法僅自九十年一月一日施行，於本案尚無適用餘地。然參酌前揭司法院釋字第四七四號解釋，已指陳「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之。．．．在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」其意旨即在說明公法之消滅時效應有法律保留適用，在法律未有相關規範時，仍應類推性質較為近似之公法相關規範之規定，而非逕自類推適用民法消滅時效之規定，此乃法律上一般法律原則平等原則適用結果所為當然解釋。因此應類推適用同屬公法法律之公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等公法上債權消滅時效規定殆無疑義，則本件處分時間為七十一年四月二十八日，迄至七十六年四月二十七日既已時效完成，被告自不得再行追繳差額地價。㈣況且，即便不依前揭司法院解釋意旨，而改依民法第一百二十五條規定，本件時效亦早於八十六年四月間即已完成，豈可任由行政機關嗣後任意擇期復行追繳。尤其，行政機關本即應依法行政，藉由完備之行政資源積極行使公法上債權，而非怠於履行職責，任由時間經過使相關證據流失難以查考、破壞法律關係安定，如此紊亂人民之財產規劃與破壞對法律安定性之信賴，顯非法律意旨所在。㈤按確認訴訟之實體要件，須以原告有即受確認判決之法律上利益為前提。所謂即受判決之法律上利益，係指原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求確認判決，將受到不利益效果。經查，本件被告高雄市政府與原告甲○○間，就系爭土地不存在應納差額地價之公法上債權債務關係，已如前述，詎料被告於時過境遷，距土地重劃處分作成已過二十三年之際，仍函知原告繳納差額地價。就此，使原告於法律上地位處於長期不確定法律狀態，而有即受確認判決之法律上利益，自應由法院以判決就原告、被告間關於系爭土地差額地價公法上債權債務關係之不存在加以宣示，以維護原告法律上利益。且本件並無行政訴訟法第六條第三項「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」情形，從而得提起消極確認訴訟。求為判決確認被告對原告就高雄市第十九期市○○○區○○段○○○○○號土地應繳差額地價公法債權關係不存在。
三、被告答辯意旨略謂︰㈠按「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第六條第三項定有明文。查本案系爭土地所應繳納差額地價之處分，業經被告以七十一年四月二十八日高市府地五字第八七九五號（誤載為高市府地劃字第四七四一號）公告期滿而確定。原告不服被告九十三年十月二十八日高市府地五字第０九三００五五四０一號函通知原告限期繳納差額地價事件，業於內政部訴願審理中。詎原告逕對之提起本件確認之訴，顯有未合，合先敘明。㈡次按「依本條例規定實施土地重劃時，重劃區內供公共使用之道路．．．等公共設施所需土地，除以原公有道路．．．等土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費暨貸款利息，由該地區土地所有權人按土地受益比例共同負擔。．．．」為行為時「平均地權條例」第六十條第一項所明定。另按「辦理重劃機關於辦竣重劃分配後，應檢附左列圖冊，辦理公告三十日。．．．土地所有權人對於前項重劃公告有異議時，應於公告期間屆滿前向辦理重劃機關以書面提出。其未提出異議部分，於公告期滿即告確定。」為行為時都市土地重劃實施辦法第二十二條所明定。再按「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行；其於五年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾五年尚未執行終結者，不得再執行。」「本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。前項關於第七條規定之執行期間，自本法修正施行日起算。」行政執行法第七條第一項、第四十二條第二項及第三項分別定有明文。㈢卷查高雄市第十九期市地重劃區業經被告以七十一年四月二十八日高市府地五字第八七九五號（誤載為高市府地劃字第四七四一號）公告期滿確定，而事實欄所述之系爭土地所有權人李桂德（已歿；權利持分100分之6），因重劃土地分配結果，計有差額地價一二六、二００元尚未繳納，被告遂以九十三年十月二十八日高市府地五字第０九三００五五四０一號函通知繼承人（即原告）限期繳納，於法並無不合。㈣原告主張理由略以：系爭土地之差額地價請求權時效已消滅，又系爭土地已於八十五年間出賣，並辦妥所有權移轉登記，而原處分機關當時並未提及該筆費用云云。惟查被告七十一年四月二十八日高市府地五字第八七九五號（誤載為高市府地劃字第四七四一號）公告所為之處分，因原告於公告期限內並未表示異議，則該處分因公告期滿確定即具有執行力，此乃行政處分有別於私權紛爭之處。是以，本案既已進入執行階段，自無請求權罹於時效之問題，被告依首揭行政執行法之規定，自九十年一月一日起，仍有五年之執行期間，故原告以系爭土地之差額地價請求權時效已消滅云云，核為其主觀之法律見解，自不足採。再查原告於八十三年六月三十日辦竣繼承登記時，土地登記簿謄本之其他登記事項欄上載有：「未繳清差額地價，除繼承外不得辦理所有權移轉登記」等語，足證原告應知悉系爭土地存有未繳納之差額地價，惟原告未繳納差額地價逕將系爭土地移轉，徒以被告未提示該筆費用云云置辯，並求為判決原告之訴駁回。
四、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第六條第一項定有明文。又所謂時效者，乃一定事實狀態繼續存在於一定期間之法律事實。因權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度之目的，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，且與公益有關，不因公、私法而有所差別，合先敘明。
五、本件被告於七十一年四月二十八日以七一高市府地五字第八七九五號（原、被告均誤載為高市府地劃字第四七四一號）公告高雄市第十九期市地重劃區內重劃土地之分配結果，公告期間自七十一年四月三十日起至七十一年五月二十九日止計三十日，訴外人李桂德（已歿）取得鳳山市○○段○○○○○號土地，應有部分一百分之六，應繳差額地價一二六、二００元；嗣原告於八十三年六月三十日因繼承而取得系爭土地，因差額地價尚未繳納，被告乃以九十三年十月二十八日高市府地五字第０九三００五五四０一號函通知原告限期繳納等情，有被告七十一年四月二十八日七一高市府地五字第八七九五號公告、高雄市第十九期市地重劃區重劃前後土地分配對照清冊、高雄市第十九期市地重劃區所有權人應繳納差額地價清冊附於本院卷可稽，且為兩造所不爭，足堪信實。
六、至本件兩造所爭執者厥為被告請求原告補繳之差額地價一二
六、二００元，是否已罹於時效消滅之問題而已，經查：㈠按行政訴訟法第六條第三項規定：「確認公法上法律關係成
立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」意旨，係指為求訴訟經濟，若行政法上之法律關係係因行政處分而發生，則當事人應直接針對該行政處分提起撤銷訴訟，如此可收明確、直接之效果，是以限制原告於得提起撤銷訴訟者，不得提起確認訴訟。本件原告主張系爭法律關係之行政處分發生於000年0月000日，早已確定並罹於時效而消滅，而請求確認公法上債權關係不存在；至被告於九十三年十月二十八日高市府地五字第０九三００五五四０一號函通知原告限期繳納差額，僅屬單純之觀念通知，非屬行政處分（改制前行政法院即現之最高行政法院四十四年判字第十八號判例參照）。原告於收受被告前揭繳納差額地價通知後，固提起訴願，尚於內政部訴願審理中，並不影響原告提起本件確認訴訟，被告主張原告不服被告九十三年十月二十八日高市府地五字第０九三００五五四０一號函通知原告限期繳納差額地價事件，業於內政部訴願審理中。詎原告逕對之提起本件確認之訴，顯有未合云云，容有誤解。
㈡次按「行政程序法施行前已發生之公法上之請求權之消滅時
效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍依其期間．．．）。至關於消滅時效期間之起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體個案判斷之。」法務部九十年三月二十二日法九十令字第００八六一七號令在案。又請求權自可行使時起算，所謂「可行使」，係指行使請求權在法律上無障礙時而言，其為債權人一方之事由，致無法行使者，時效之進行不因此而受影響。再以關於「時效中斷及不完成」，於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定，司法院釋字第四七四號解釋有案。查本件被告所為高雄市第十九期土地重劃之公告處分，業於七十一年五月三十日確定（公告期間自七十一年四月三十日起至同年五月二十九日止，計三十日），被告對於原告被繼承人李桂德之公法上之請求權即得行使，且無不能行使之原因，亦無民法所規定「時效中斷及不完成」之情形，被告亦無法舉證於時效期間內有任何時效中斷或不完成事由，揆諸前揭規定意旨，被告對原告差額地價請求權，自已逾十五年之時效而消滅。被告主張其七十一年四月二十八日高市府地五字第八七九五號公告所為之處分，因原告於公告期限內並未表示異議，則該處分因公告期滿確定即具有執行力，既已進入執行階段，自無請求權罹於時效之問題，被告得依行政執行法之規定，自九十年一月一日起，仍有五年之執行期間云云，並不可採。
七、綜上所述，本件被告公法上之差額請求權已罹於時效而消滅，業如前述，則原告請求確認被告對原告就高雄市第十九期市○○○區○○段○○○○○號土地應繳差額地價一二六、二００元公法債權關係不存在，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條笫一項、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 22 日
第三庭法 官 戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 7 月 22 日
書記官 蔡玫芳附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。