高雄高等行政法院簡易判決
九十四年度簡字第四三七號原 告 甲○○被 告 台南縣將軍鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服台南縣政府中華民國九十四年十一月十日府行法字第０九四０一七一一二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告所有坐落於台南縣○○鄉○○○段一小段一二八八地號土地（下稱系爭土地），面積為四九０平方公尺，於土地重劃前為苓子寮段五五０地號土地之一部分，自日據時期即已屬道路，供公眾通行之用，於民國（下同）六十年至七十年間因社區建設，乃將系爭土地施設水溝及鋪設柏油，嗣後於七十一年因農地重劃更改為苓子寮段一小段一二八八地號。原告於八十年間買受苓子寮段一二八八地號及苓子寮段一二八一之七地號至苓子寮段一二八一之十六地號等筆土地，規劃以系爭土地為出入道路，申請建築執照，興建販厝，並自行拓寬道路。又八十七年間，因訴外人苓和村村長黃銀澤建議改善系爭土地破損路面，被告乃向台灣省政府爭取補助款，惟被告未經原告同意，將系爭土地全部四九０平方公尺均鋪設柏油路面，供村民作為道路使用，原告顯有因公益而受特別犧牲，原告乃向被告請求徵收或價購系爭土地，並請求新台幣（下同）九四、０八０元及自九十四年七月一日起每年一八、八一六元之補償金。被告於九十四年七月十二日以所建字第０九四０００五六七八號函通知原告本件業經台灣台南地方法九十三年度訴字第一六六五號民事判決，判決駁回原告請求返還土地為由，乃否准原告之請求，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：按司法院釋字第四四０號解釋：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文，國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」。次按司法院釋字第四００號解釋意旨：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」。經查，本件九十四年十一月十日府行法字第０九四０一七一一二一號訴願決定書，就原告請求補償金部分決定不受理，惟訴願決定書未於理由欄內說明不受理之理由，依法即有未合。而被告則以本件業經台灣台南地方法院九十三年度訴字第一六六五號判決原告之請求為無理由，否准原告請求補償金。然查，前揭台灣台南地方法院九十三年度訴字第一六六五號判決係認為原告所有土地成為既成道路，無從自由使用收益，形成因公益特別犧牲財產上之利益，國家應依法律規定辦理徵收給予補償，其意旨乃在於國家對於因公益形成特別犧牲者應予補償，其性質為行政處分，與民法不當得利不同，而認原告主張司法院釋字第四００及第四四０號解釋之意旨請求給予補償，應循行政救濟程序請求，而駁回原告之訴，是前揭台灣台南地方法院九十三年度訴字第一六六五號判決非謂原告不得依行政救濟程序向被告請求補償，被告以此理由否准原告請求相當之補償金，依法即有未合。另查，被告主張原告所有系爭土地（重劃前為苓子寮五五０地號之一部分），自日據時期即已屬道路，供公眾通行之用，於六十年至七十年間因社區建設，乃將該地施設水溝及鋪設柏油，依實際道路寬度逕分割為苓子寮段五五０之二地號，嗣後七十一年間農地重劃更改為苓子寮段一小段一二八八地號（即系爭土地），又原所有權人於面臨系爭土地路處，另有一建地即苓子寮段一二八一地號土地，再分割出苓子寮段一二八一之一地號至苓子寮段一二八一之十六地號等共十七筆土地，原所有權人於苓子寮段一二八一之一地號至苓子寮段一二八一之六地號等六筆土地上興建以系爭土地為出入道路之販厝六間；被告並主張八十年間原告向原所有權人買受系爭土地及苓子寮段一二八一之七地號至苓子寮段一二八一之十六地號等土地，並規劃以系爭土地為出入道路而申請建築執照，興建販厝，並自行拓寬道路等語，否准原告申請補償。惟查，系爭土地縱自日據時代已屬道路，然究係殖民時代之不當產物，而民國時代，繼續為道路使用，原所有權人不主張權利，並不影響原告行使權利。再者，被告亦承認八十七年間，因訴外人苓和村村長黃銀澤建議改善系爭土地破損路面，而向台灣省政府爭取補助款，其未經原告同意，擅自於系爭土地四九０平方公尺全部鋪設柏油路面，亦自承鋪設柏油行為，係為供村民作為道路使用，復參訴外人苓和村村長黃銀澤於台灣台南地方法院九十三年度訴字第一六六五號判決至現場勘驗時證稱：「（問：系爭土地供何人出入通行使用？）系爭土地是做為連接苓和村、仁和村兩村村民出入道路，且系爭土地之東側即為苓和國小，就讀苓和國小之村民主要為苓和村、仁和村、北埔村村民學生就學出入道路使用。大部分供步行及腳踏車使用。」等語，足資證明系爭土地係供被告所屬村民作為道路通行之用，並非專供購買原告所興建販厝者通行之用。是被告主張原告以系爭道路規劃作為出入道路而申請建築執照等語，否准原告請求系爭土地因公益形成特別犧牲之補償，依法顯有未合。另被告復稱原告自行拓寬道路，亦非事實，按原告興建販厝時，因被告逕認系爭土地為既成道路，故原告為符合建築法規定，於面臨系爭土地自行退縮，並非拓寬道路，併予陳明。另有關補償金之計算：１、按被告既認系爭土地為既成道路，亦不否認於八十七年間，未經原告之同意，擅舖設柏油路面便利村民通行，致形成原告個人之特別犧牲，被告既為主管該既成道路之機關，在未依法徵收或價購以前，依首揭司法院釋字第四四０號及第四００號解釋意旨，自應給付「相當」補償金予請求人民。而所謂相當之補償，應比照相當於租金，依土地法第九十七條第一項及第一百零五條規定，以不超過土地申報總價年息百分之十為限。而系爭土地鄰近苓和國小，交通尚稱便利，是本件系爭土地應按土地申報價額年息百分之八計算應屬適當合理。又查，系爭土地每平方公尺之申報地價為四八０元，故自請求日（九十四年六月三十日）之翌日，即九十四年七月一日為基準日起，每年應補償請求人之金額為一八、八一六元（計算方式：四八０元×四九０平方公尺×年息百分之八＝一
八、八一六元）。２、次按相當於租金之請求權因五年間不行使而消滅，準此，請求人自得另請求以九十四年七月一日之前五年內之相當於租金之補償金，共計九四、０八０元 (即一八、八一六元×五＝九四、０八０元）。本件原處分及訴願決定否准原告因公益形成個人特別之犧牲請求補償，顯不符前揭司法院解釋意旨，乃提起本訴，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於駁回原告請求補償金部分（原處分及訴願決定關於作成徵收及價購部分除外），被告並應給付原告九四、０八０元及自九十四年七月一日起至土地徵收或價購之日止，每年給付一八、八一六元之補償金云云。被告答辯意旨略謂：依最高行政法院四十年判字第三九號判例略謂：「．．．土地如已成為公眾通行之村里道路，自應認為已有公用地役權存在，地方政府為便於公眾通行，而在有公用地役權之道路上施舖瀝青路面，供役土地所有人固不能謂其權益有所損害，就私法上言，該所有權似有容忍之義務．．．」故本件原告不能謂其權益受損。又原告於八十六年六月間向他人買受系爭土地，購買時已明知系爭土地作道路使用，依司法行政部五十八年四月十日台五十八函民泱字第二八四四號函釋：「私有土地為實際供公眾通行數十年之道路者，應認為已有公用地役權之存在，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用．．．」換言之，原告購買系爭土地時已無從自由使用收益之權利，何來有如所訴因公益而犧牲其財產上之利益。且系爭土地於八十七年間，因興建販厝售屋時重設水溝路面施工不良，致柏油路面破損，被告爭取經費辦理道路整修、重舖柏油路面，並未改變道路現況，未涉及須辦理徵收補償之工作。次按補償費之請求權因五年間不行使而消減民法有明定，系爭土地於開闢道路或八十七年間本所重新整修重舖柏油道路均超越五年之請求期間。被告迄未有對原告違法之處分且未有公法上給付之事件，原告之訴為無理由，請予駁回等語。
三、經查，本件原告所有坐落於台南縣○○鄉○○○段一小段一二八八地號土地，面積為四九０平方公尺，為供公眾通行使用多年之既成道路，且系爭土地之土地登記謄本上地目記載為「道」、使用地類別記載為「交通用地」，有系爭土地之土地登記謄本影本附卷可稽。嗣八十七年間，被告於系爭土地上鋪設柏油路面，作為道路使用，原告以其有因公益而受特別犧牲之情形，於九十四年六月三十日請求被告依法徵收或價購系爭土地，並請求被告給付九四、０八０元及自九十四年七月一日起每年一八、八一六元之補償金，嗣被告以九十四年七月十二日所建字第０九四０００五六七八號函駁回等情，為兩造所不爭執，並有被告九十四年七月十二日所建字第０九四０００五六七八號函及台灣台南地方法院九十三年度訴字第一六六五號民事判決書附卷可稽，洵堪認定。原告對於請求被告作成徵收及價購部分不予爭執，惟對於因土地之特別犧牲部分未予補償仍表不服，乃提起本件訴訟，其起訴意旨略以：本件雖經台灣台南地方法院九十三年度訴字第一六六五號判決在案，惟前揭判決係指原告所有之系爭土地為既成道路，原告無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲財產上之利益，國家應依法律規定辦理徵收給予補償，其意旨乃在於國家對於因公益形成特別犧牲者應予補償，其性質為行政處分，與民法不當得利不同，是被告以此為理由否准原告請求相當之補償金，即有未合。而系爭土地於日據時期已屬道路，民國時代亦繼續作為道路使用，原所有權人雖不主張權利，並不影響原告行使權利。又被告亦承認八十七年間，因訴外人苓和村村長黃銀澤建議改善系爭土地破損路面，被告未經原告同意，擅自於系爭土地鋪設柏油路面，供公眾通行之用，被告否准原告請求因公益形成個人特別之犧牲請求補償，顯不符司法院釋字第四００號及第四四０號解釋意旨云云，資為爭執。
四、經查，原告起訴主張其所有坐落台南縣○○鄉○○○段一小段一二八八地號土地，係屬既成道路，故請求被告予以徵收或價購，以保障其憲法上之財產權，並舉司法院釋字第四００號及第四四０號解釋，主張系爭土地因提供公用或其他供公益目的之必要，無從自由使用收益，屬於因公益而特別犧牲其財產上利益，請求被告應依法辦理徵收補償云云。惟按人民之財產權應予保障，固據司法院釋字第四００號、第四０九號、第四二五號、第四四０號解釋及憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地長期保留又未徵收未設補償之規定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照（參閱吳庚先生著「行政法之理論與實用」增訂六版第六
五五、六五六頁）。故原告雖起訴主張其因公益而受有特別犧牲，依憲法保障財產權之意旨，請求被告在尚未徵收補償前，對其損失予以補償云云，惟本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之意旨，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。再者，司法院釋字第四００號解釋雖指明：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。另釋字第四四０號解釋內容雖亦揭示：「．．．至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四００號解釋及都市計畫法第四十八號之規定辦理．．．。」等語。然查，前揭釋字第四００號解釋文尚明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即國家應依「實定法」規定辦理徵收並發放補償費，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，此另由該號解釋同時敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之依據。職故，原告依司法院釋字第四００號及四四０號解釋為依據，以其具有「因公益而特別犧牲財產權」為由，請求被告給付補償金，即無法准許。另按「關於人民權利義務之事項，應以法律定之。」中央法規標準法第五條第二款定有明文，此係法律保留原則之具體表現，而關於土地之徵收及補償事項，既屬於剝奪人民財產權之行政作為，依上開規定意旨，其土地徵收程序自應依土地徵收條例之相關規定辦理，方屬適法。再者，土地徵收核准權限，應由中央主管機關即內政部核准之，則被告並無土地准否徵收之決定權，自無從作成應否徵收之處分，亦無徵收後之補償之問題。而關於協議價購部分，參諸土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前．．．應先與所有權人協議價或以其他方式取得．．。」足認價購為土地徵收前先置程序，本件既無土地徵收問題，即無先行價購之必要，亦不生未將原告土地價購而有所謂補償問題。從而，本件原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分駁回補償部分，並請求被告應給付原告九四、０八０元及自九十四年七月一日起至徵收或價購日止，按每年一八、八一六元計付補償金，於法自有未合。
五、末按在國家財源經費有限之情況下，對於私有既成道路應如何辦理土地徵收事宜，俾符人民財產權應予保障之憲法意旨，業經行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、第一階段：．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者。」顯見中央主管機關已針對各地方政府之土地徵收事項排定先後順序，用以實踐司法院釋字第四００號解釋之精神及貫徹憲法保障人民財產權之意旨，中央政府對相關問題亦已著手陸續解決，併此敘明。
六、綜上所述，不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，原告主張之司法院釋字第四００號及四四０號解釋不得直接作為特別犧牲請求補償之依據。原處分否准原告之請求，理由雖有未盡，另訴願決定為不受理之決定，理由亦有未洽，然駁回之結論尚無二致，仍應維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊及防禦方法，並不影響本件之判決，尚無逐一論述之必要，附此說明。另本件為簡易訴訟案件，爰不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 四 月 二十 日
第一庭 法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 四 月 二十 日
書記官 陳嬿如附註:
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。