高雄高等行政法院判決
94年度訴字第129號原 告 甲○○被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○ 代理縣長上列當事人間因有關衛生事務事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告為雲林縣私立靜萱療養院之負責醫師，於民國（下同）九十三年八月三日經網際網路線上以靜醫支字第九三０八０三０一號函，向被告所屬衛生局申請前往其他醫療機構支援，經線上審核通過，嗣經該局於同年月六日另以函文通知原告，以原告與他人私權問題尚未解決為由，駁回其原已通過審核之支援案，原告不服，提起訴願，訴願決定機關迄未依法決定，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）確認雲林縣衛生局以九十三年八月六日雲衛醫字第０九三三０００八八一號函所為行政處分違法。
（二）被告應連帶賠償捐贈佛教慈濟綜合醫院新台幣（下同）一百萬元，以代賠償原告損失。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、緣原告為雲林縣私立靜萱療養院之負責醫師，於九十三年八月三日經網際網路線上以靜醫支字第九三０八０三０一號函申請前往其他醫療機構支援，並經線上審核通過。不料被告所屬衛生局於八月六日發文，略以原告與他人私權問題尚未解決，駁回原告原已經通過審核之支援案，經原告於同年月三十日發文向被告訴願在案。九十三年八月十二日，原告發文向被告所屬衛生局申請支援雲林縣其他醫療機構，又遭該局於同年月三十一日發函略以為使原告能專心積極解決私權問題為由駁回。原告於九十三年九月三十日再次發文向被告訴願，不料被告不依訴願法規自為決定，竟於同年十月二十四日向行政院衛生署（以下簡稱衛生署）提出訴願答辯書轉請決定，被衛生署於十二月六日發文依法移還，迄今被告仍未依法決定，亦未為延長訴願決定之通知，爰依行政訴訟法第四條第一項規定提起本件行政訴訟。
二、按依醫師法第八條規定，醫師執業應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之，但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或事先核准者不在此限。故原告依照醫療機構支援報備之程序，已於申請當日獲准，不料被告所屬衛生局卻以無關醫療業務之私權糾紛作為藉口，臨時駁回原告之申請。原告於九十三年八月十二日申請應雲林縣其他醫療機構之邀請前往支援，仍遭以同樣藉口駁回。該二項行政處分已經違反醫師法、行政程序法、行政訴訟法有關規定，為違法之行政處分，故而依照訴願法規定向被告提起訴願。不料被告居然不依法行政，先是違法轉請衛生署代為訴願決定，而今距離原告第二件訴願送達已逾四個月，卻遲遲不為訴願決定，致使原告權益嚴重受損，精神損失難以為喻。
三、按行政程序法規定，行政行為採取之方法應有助於目的之達成，且非有正當理由不得為差別待遇，不僅須以誠實信用之方法為之，還需保障人民合理之信賴。被告所屬衛生局以私權糾紛為由，禁止原告應其他醫療機構之邀前往支援其精神醫療業務，早已踰越醫師法授予衛生主管機關考量各該醫療機構醫療人力需求為准駁支援申請之裁量範圍；且以公權力介入人民間之私權糾紛，已屬權力濫用。而以否准原告應邀前往其他醫療機構支援，欲逼迫原告向該局申請歇業，更屬行政行為之不當連結。該局前述二項行政處分依行政訴訟法第四條第二項即屬違法行政處分，聲請行政法院為撤銷之宣告為依法有據。至於被告於訴願答辯書中所陳，係基於考量靜萱療養院醫療品質及病患權益一事，係屬飾辯之辭。
四、被告依照雲林縣政府組織自治條例組織，該條例第七條明定「本府設所屬一級機關：警察局、消防局、衛生局、環境保護局、稅捐稽徵處，分別掌理有關事項，其組織規程另定之。」又按被告於八十八年以八八府秘字第八八０００一三三一號令公布之雲林縣衛生局組織規程第二條明定：「雲林縣衛生局（以下簡稱本局），依法掌理雲林縣衛生管理事宜。」可見被告所屬衛生局為一獨立之行政機關，為被告之下級機關無疑，此亦為被告以九十四年四月二十日府衛醫字第０九四三０００四二三號函向鈞院再次表明者。
五、按行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項，行政程序法第十一條定有明文。雲林縣衛生局組織規程已於八十八年由其上級機關即被告公告，並於組織規程中明定轉移原依醫師法等相關醫事法規由縣政府管轄之衛生管理事宜給被告所屬衛生局管轄，故醫師法相關醫事管理之管轄權已由被告移轉給其所屬衛生局，應無疑義。
六、被告所屬衛生局對於其是否為一行政機關或屬被告之內部單位前後主張不一，被告則主張其為一獨立之行政機關。徵諸前述規定，應以被告主張為是。另被告以其所屬衛生局不具有醫師法事宜管轄權為由，命其撤銷九十三年八月六日雲衛醫字第０九三三０００八八一號函所為行政處分，亦為該局自認並撤銷。因該局所為之處分因撤銷而消滅，原告依行政訴訟法第六條，請鈞院確認其為違法處分。
七、於本件訴訟進行中，被告以其所屬衛生局缺乏醫師法事宜管轄權為由，由該局自行撤銷九十三年八月六日雲衛醫字第０九三三０００八八一號函之處分，再由被告以九十四年四月一日府衛醫字第０九四三０００三五五號函為與前述處分相同之處分，差別只在於做成處分之機關名義不同，自陳其法律依據為訴願法第五十八條第二款。然查，訴願法第五十八條第二款為：「原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。」而原告並未以被告所屬衛生局缺乏醫師法事宜管轄權為訴願理由，實在不明白被告二機關之主張與法律依據為何處處矛盾？爰依行政法原則，追加雲林縣政府為被告，並追加撤銷雲林縣政府轉換後之行政處分。
乙、被告主張之理由：
一、按醫師法第八條之二規定：「醫師執業應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。」其法之精神即指若非緊急情況，或醫業資源不足之照會支援等情況，即限制醫師執行醫療業務，應以所在地主管機關核准登記為主，否則應事先向主管機關報備核准始得離開其經核准執業之處所，是以原告向被告所屬衛生局報備時，該局依其醫院狀況衡量可否准其所請，亦為該法條所賦予之職責。又醫療法第十八條規定：「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。．．．」原告既是靜萱療養院負責醫師，維護該院醫療品質照顧病患亦是其職責所在。
二、另原告稱被告不依訴願法規自為決定，向衛生署提出訴願答辯書轉請決定，被衛生署於九十三年十二月六日發文依法移還乙節。經查，醫師法第七條之三規定：「本法所稱之主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」醫師法僅規定主管機關而未規定其他辦理或執行機關，縣（市）政府為主管機關，即具有具體事項之行政處分權，被告所屬衛生局辦理醫師法業務，未以被告名義作成行政處分，固有瑕疵，參照未具備行政機關之地位，以其上級機關為訴訟當事人之法理（台中高等行政法院九十年度訴字第九三二號判決參照），似應視為被告之行政處分，而依訴願法第四條第三款規定：「不服縣（市）政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」被告於九十四年二月十七日府行法字第０九三０一二九六六九號函將原告之訴願答辯移請衛生署卓處，是以原告將「雲林縣政府衛生局」列為被告向鈞院提起訴訟，似為不妥，在此一併敘明，故原告之辯詞實屬強辯，不足採信，被告所屬衛生局依行政裁量並無違誤。
三、綜上所述，原告既為靜萱療養院負責醫師，自應對其醫院之醫療業務負督導之責任，並維護就醫病患之權益，被告所屬衛生局為恐其支援其他醫療機構無法專心處理醫院業務影響醫療服務品質，造成近兩百位病患權益受損，未予同意實是基於主管機關管理之考量，亦是法所賦予之職責，本件行政訴訟為無理由，請予以裁定駁回。
四、按醫師法第七條之三規定：「本法所稱之主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣（市）政府。」從而，被告所屬衛生局雖為醫政業務之實際原行政機關，亦為被告之附屬機關，具獨立法律地位，然依前揭說明，被告所屬衛生局仍不得以本身名義為就醫師法事件為行政處分。本件係原告申請支援他醫療機構時，被告所屬衛生局為免公文往返之不經濟，乃以自己名義就醫政主管機關立場為函覆，孰料原告竟對該公函提起訴願。按訴願法第四條第二款雖規定：「不服縣（市）政府所屬各級機關之行政處分者，向縣（市）政府提起訴願。」然，礙於前開醫師法之規定，被告所屬衛生局無權以自身名義就醫師法事件為行政處分，故乃將原處分視為係被告之行政處分，再依訴願法第四條規定移送行政院衛生署辦理，此純為訴願管轄爭議之認定問題，實與國家賠償之成立要件無涉，原告之請求容有誤會。
五、又依照醫師法第七條之三及醫療機構設置標準規定，醫師報備支援醫療業務同意與否應是縣市衛生主管機關（即縣市政府）管轄，形式上雖由被告所屬衛生局處分，實質上是由非具管轄權之機關處分，該局不得以本身名義為行政處分，故為不適法之處分，既是不適法之處分，該局為求行政行為適法性之考量，乃依訴願法第五十八條第二項自行撤銷原行政處分，並於九十四年四月一日改以府衛醫字第０九四三０００三五五號函以被告名義為適當之處分，此亦是本於依法行政之原則而任事，與國家賠償成立之要件不該當，原告率爾指摘該局涉及國家賠償責任，顯屬無據。
理 由
一、按「原告訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。查，本件原告於九十三年八月三日經網際網路線上以靜醫支字第九三０八０三０一號函，向被告所屬衛生局申請前往其他醫療機構支援，經線上審核通過，嗣經該局於同年月六日以雲衛醫字第０九三三０００八八一號函通知原告，以原告與他人私權問題尚未解決為由，駁回其原已通過審核之支援案，原告不服，提起訴願，因訴願決定機關迄未依法決定，原告乃提起本件行政訴訟，嗣因被告認其為醫師法之主管機關，其所屬衛生局以該局名義所為之上開處分，仍應視為被告所為，並由該局於九十四年四月一日以雲衛醫字第０九四三０００三五四號函撤銷上開處分，另由被告於同日以府衛醫字第０九四三０００三五五號函為與上開雲衛醫字第０九三三０００八八一號函文內容相同之處分，因作成處分之機關已有變動，故原告追加雲林縣政府為被告，並追加訴訟「確認雲林縣衛生局以九十三年八月六日雲衛醫字第０九三三０００八八一號函所為行政處分違法。」本院認其此部分因情事變更而為訴之追加，並無不當，應予准許。
二、次按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。又「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」固為行政訴訟法第六條第一項所明定。然按機關內部之分支組織即單位，並無作成行政處分之權能，惟實務上基於分層負責及增進效率之原因，授權以單位或單位主管之名義對外發文為意思表示者，如具備行政處分之必要條件，實務上向視為單位之意思表示為其隸屬機關之行政處分，俾相對人有提起行政救濟之機會（吳庚著行政法之理論與實用增訂八版第三一二頁、陳敏著行政法總論九十三年十一月四版第三０二頁參照）。本件被告所屬衛生局並無獨立預算，非屬獨立機關，而為被告之內部單位，業據被告陳明在卷，故該局就原告於九十三年八月三日申請前往其他醫療機構支援，經線上審核通過後，另於同年月六日以雲衛醫字第０九三三０００八八一號函通知原告，駁回其原已通過審核之支援案，揆諸上開說明，該函應認為被告之處分，嗣因該局認其為被告之內部單位，並無作成行政處分之權能，乃自行將上開函撤銷，並由被告另為相同內容之處分，則被告所屬衛生局之原處分既已經撤銷，且就同一事件，已由主管機關被告為相同內容之處分，原告非不得就該處分另為行政爭訟救濟。又行政訴訟法第六條第一項所謂「須有即受確認判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因其所主張無效或違法行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。本件被告所屬衛生局所為之雲衛醫字第０九三三０００八八一號函既經撤銷，且為被告九十四年四月一日府衛醫字第０九四三０００三五五號函所取代，縱使原告主張該局上開處分違法屬實，然該處分侵害之危險，亦無法以確認判決除去，故原告請求確認雲林縣衛生局上開處分違法，即難認有即受確認判決之正當利益，而無保護之必要。
三、再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第七條所明定；然若該提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。查，本件原告請求確認雲林縣衛生局上開處分違法之訴，並合併提起損害賠償之訴，請求被告賠償其因無法支援其他醫療機構，且因問題持續存在，造成其精神不安之損失一百萬元乙節，已經原告陳述甚明；然原告關於請求確認上開行政處分違法部分，因無即受判決之正當利益，而欠缺保護之必要，於法尚有未合，已如前述，是原告併為請求賠償精神損失之請求，即因無請求之依據，而不可採。
四、綜上所述，原告提起本件訴訟，請求確認雲林縣衛生局九十三年八月六日雲衛醫字第０九三三０００八八一號函所為行政處分違法及被告應連帶賠償捐贈佛教慈濟綜合醫院一百萬元，以代賠償原告損失，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
五、原告另對雲林縣衛生局訴請確認該局以九十三年八月六日雲衛醫字第０九三三０００八八一號函所為行政處分違法及請求該局撤銷九十三年八月三十一日雲衛醫字第０九三００一四五八二號函所為行政處分暨連帶賠償其精神損失一百萬元部分；並請求被告雲林縣政府撤銷九十四年四月一日府衛醫字第０九四三０００三五五號函所為行政處分部分，本院另以裁定駁回之，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 6 月 3 日
第一庭審判長法 官 陳光秀
法 官 楊惠欽法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 6 月 3 日
書記官 周良駿