高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第一七四號民國原 告 洪金龍即穗豐土木包工業訴訟代理人 唐淑民律師被 告 嘉義市政府代 表 人 甲○○市長訴訟代理人 丁○○
丙○○乙○○上列當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十四年一月十八日訴字第０九三０四一五號審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要:緣原告參與被告所辦理「鐵路以西七等四號道路工程」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告於民國 (下同)九十三年八月十八日續行開標程序進行中，依政府採購法第四十八條第一項規定不予決標。乃向被告提出異議，經被告於九十三年十一月三日以府工新字第０九三０一０五八二一號函覆仍維持原處理結果。原告不服，提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）審議判斷及原處分均撤銷。
（二）被告應賠償原告新臺幣（下同）壹元。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
(一)系爭採購案之招標文件因被告所屬工務局承辦人員之疏失，仍適用舊式之「廠商投標證件審查表」，該表於備註欄內規定：檢附證件係影本者，應加蓋廠商及負責人印鑑。已符合行政院公共工程委員會九十一年六月二十八日修正函頒之「政府採購錯誤行為態樣」第一項「準備招標文件」第五款「不當增列法規所無之規定」，原告未注意此不當增列之規定，仍依一般投標作業，檢附相關文件參與競標，並以低於底價之最低承包價得標，惟被告所屬工務局卻先以原告未檢附「土木包工業登記證書」為由，宣布原告不符資格，重新核定第二低價之陸福營造有限公司（甲級營造廠，下稱陸福公司）為得標廠商，經原告不服提出異議，被告即於九十三年七月三日以府工新字第０九三００六二三七０號函覆「由於本府無相關案可循，正式行文請示行政院公共工程委員會，俟釋示後再據以辦理」，嗣經行政院公共工程委員會函示原告為合格廠商，被告再於九十三年八月十日通知定於九十三年八月十三日下午二時在市府第三會議室續辦開標程序，惟該時於第三會議室續開標時，陸福公司當場提出原告檢附之證件影本未加蓋廠商及負責人印鑑，而加以異議，被告承辦人員乃以此為由，認原告資格不符，本案須重新招標，原告不得已又於九十三年八月二十六日提出異議，經被告於九十三年十一月三日以府工新字第0000000000函覆：依政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」不予決標。為此，原告爰於法定期限內提出申訴。
(二)本案於九十三年十月五日下午四時，第一次至行政院公共工程委員會第三會議室討論時，原告強烈質疑之爭點即是：按政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」不予決標；該條立法理由所欲規範之情事，應係與工程息息相關之承攬金額、施工項目、完工期限等重要內容之變更，始得以該款宣布不予決標；若係所有招標文件上之任何一點，不管大小事項、重要與否，只要有所變更、補充，均可宣布不予決標，則政府相關承辦人員意欲圖利特定廠商，只要在審查表上動點小手腳，若由內定廠商順利得標，則大家相安無事，不幸由其他不得緣之廠商得標，被告承辦人員即可以上開規定搪塞，隨便扯個小變更、小補充，逕宣布不予決標，令得標廠商啞巴吃黃蓮，委曲肚裡吞，即會嚴重戕害政府採購法立法之美意，另開貪瀆、圖利之大門，當時審議委員亦認同此一說法；不料被告承辦人員再次利用職權，挾怨報復，嚴重戕害原告參與投標之機會。被告承辦人員於本案爭議尚未落幕前，即決意續行招標，且為規避上開爭點，故意將系爭採購案名稱改為「忠孝路三四六巷道路工程」，即原本規劃之施工範圍向四周擴大，增加工程數量，工程底價由原先五百多萬元，增加至六百餘萬元（土木包工業僅能承作工程底價六百萬元以下之工程），即廠商資格由土木包工業以上營造廠改為丙級以上營造廠，故意排除原告進場投標之機會，由此不難看出被告承辦人員挾怨報復，坑殺土木包工業之決心。再次招標之資訊，被告先於九十三年十一月二十二日依法上網公告，定於九十三年十一月二十六日上午開標（第一次），惟旋於九十三年十一月十八日公告更正廠商資格，並將開標時間延長十分鐘，惟被告未先行上網公告停標，即無預警得於當日向前去投標之廠商宣布停標，嗣又未上網公告第二次開標之時間、內容，原告係經由同業告知，始知第二次開標之日期，且改以「嘉俊營造有限公司」 (下稱嘉俊公司）（丙級）之名義參與投標，此次因非最低價廠商而敗北，惟可益見被告承辦人員之濫權、疏失。本案於九十三年十二月十四日下午二點，第二次於行政院公共工程委員會第五會議室討論時，被告代表人員竟以：本府已有多次案例，以政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」不予決標，從未有任何廠商提出異議，僅有原告對此有意見，且被告承辦人員要處理多件招標案，而原告廠商只需注意自己要投標之工程，尚且無法審查出招標文件有本案之文件瑕疵，實在是五十步笑百步云云。殊不知純粹「更正」，並不能適用政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」而不予決標，此有臺北高等行政法院九十一年度訴字第六八七號判決及最高行政法院九十三年度裁字第七三七號裁定可供參考。被告多次以上開規定宣布不予決標，受損害之廠商均係有苦難言，以等待下次機會來安慰自己，否則民與官鬥，受傷的還是自己，而被告承辦人員多是相關科系大學畢業，甚或碩士學位，但中南部營造廠或土木包工業之負責人，不是不識字，就是小學畢業，頂多國中畢業，被告人員不能以參與廠商未發現招標文件之疏失，即將自己多年之錯誤責任，推由廠商承擔，否則政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」不予決標，即會成為政府機關圖利特定廠商或對付小承包商之帝王條款。
(三)被告所屬工務局承辦本標案人員，因自己之疏失，採用過時、非法之「廠商投標證件審查表」，不當增列法規所無之規定，擅自認定原告所投之最低標為廢標，嗣經行政院公共工程痿員會函覆原告為合格廠商，被告承辦人員即應承認並宣布原告為得標廠商，惟其等竟偏袒循私，於通知續辦開辦程序前，故意或過失洩漏國防以外應秘密之文書，即將原告投標檢附之文件，悉數交付有利害關係之陸福公司審閱，致陸福公司於九十三年八月十三日會議中，當場以原告檢附之文件未蓋印鑑章為由，強烈質疑原告之投標資格，原告已於該日以最速件提出種種質疑，惟被告承辦人員仍自認無任何疏失，並以上開招標程序屬政府採購錯誤行為態樣之一為由，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」不予決標，堅持重新招標，將公務人員過錯所致之不利益，推由得標廠商承擔，原告既係合格廠商，亦以最低價得標，為何須因公務人員之疏失，而接受重新招標之結果？承辦人員所為，顯已違反保密之義務，亦涉有圖利他人之嫌？
(四)衡之政府採購法早於八十七年五月二十七日經總統公布施行，嗣於九十一年二月六日修正第四十八條等部分條文，二年多來政府相關單位承辦人員，莫不密集接受訓練，以便熟悉條文規定，俾依法行事排除不必要之紛爭，故行政院公共工程委員會乃九十一年六月二十八日修正函頒「政府採購錯誤行為態樣」，以提醒政府承辦人員改革舊有不當程序，亦讓全省參與投標之廠商明瞭遊戲規則，杜絕貪瀆、圖利之不法情事，其中於第一項 (準備招標文件)第五款即明示 (不當增列法規所無之規定)，無奈被告相關承辦人員，二年多來仍沿用舊有格式開標，原告不察，多次以新版本之廠商投標證件審查表應附之資料文件參與投標並順利得標，本案因陸福公司質疑，始將問題浮出抬面，被告承辦人員不思反省己身未明瞭法規作業程序（難認無過失），致生本案紛爭，卻仍義正嚴詞強辯依法行事，如此公務機關，如何令老百姓信服？
(五)被告回函（九十三年十一月三日府工新字第０九三０一０五八二一號）於說明欄第二項第一點提到：本府至今仍未開啟貴業標封單，更無法知悉貴業標價及決標予貴業云云。惟查，第一次開標時被告承辦人員即以原告未檢附「土木包工業登記證書」為由，否決原告之廠商資格，惟被告當時有將各家廠商之標價公布，故原告知曉自己為最低價廠商，且於當日對資格審查提出異議，嗣被告以事無前例可循，俟請示行政院公共工程委員會後，再行決議；後行政院公共工程委員會答以「尚難謂該異議廠商未檢附土木包工業登記證書影本。」，並肯認原告提出文件之效力；被告再於九十三年八月十日通知定於九十三年八月十三日下午二點在被告第三會議室續辦開標（開價格標）程序，惟該時於第三會議室續開標時，陸福公司當場提出原告檢附之證件影本未加蓋廠商及負責人印鑑，而加以異議，被告承辦人員乃以此為由，認原告資格不符，當場宣布原告為不合格標，本案須重新招標，試問：被告承辦人員於此情形亦無前例可循，為何不依上例詢問行政院公共工程委員會意見後，再作定奪，以彌平雙方爭議；其等斷然扼殺原告得標之機會，遲遲以資格問題拒絕開啟原告之價格標，嗣又依職權大幅變更工程內容，由底價五百多萬元之工程增加至六百餘萬元，令原告連進場投標之資格都被封殺，如此怎能令百姓心服？
(六)原告當初提出申訴時，本係請求被告承認原告係系爭採購案施作之得標廠商，並補償工程延宕期日之物料差價；惟本件爭議尚未解決前，被告即於九十三年十二月間將系爭工程擴大項目，故意將系爭採購案改為「忠孝路三四六巷道路工程」，工程底價由原先五百多萬元，增加至六百餘萬元（土木包工業僅能承作工程底價六百萬元以下之工程），即廠商資格由土木包工業以上營造廠改為丙級以上營造廠，故意排除原告進場投標之機會，致原告本欲請求之標的已不復存在，原告不願放棄任何一絲法律上之救濟程序，即係欲爭取民主法治之正義，並藉此改正市府承辦人員之官僚心態，用保原告合法權益。
(七)政府採購法施行四、五年來，原告多次參與各級政府之工程投標，尤以雲林、嘉義、台南為多，其他機關早已適用新法規定之招標文件，僅有被告嘉義市政府多年來仍沿用舊式招標文件，雖被告以僅有二位承辦人員，且一人重病、一人無經驗，以推諉卸責，試問：政府機關可以上開事由作為一再犯錯、疏失之藉口嗎？能再苛求原告於其他政府機關四、五年來均改用新式招標文件，而獨獨留意、特別配合被告沿用舊式文件之無理規定嗎？為此，狀請鈞院明鑒，賜判如訴之聲明，用保原告合法權益，並改正被告官僚作風，至感德便。
二、被告答辯意旨略謂：
(一)起訴書中指陳原告「以低於底價之最低價得標」，蓋被告至今仍未開啟該業標單封，更無法知悉該業標價及決標予該業，故無從證實其所述是否屬實。
(二)九十三年七月十二日行政院公共工程委員會以工程企字第０九三００二六四九二０號函示：「按來函所載情形，尚難謂該異議廠商未檢附『土木包工業登記證書』影本。」係對該業「土木包工業承攬工程手冊」第四頁影本替代「土木包工業登記證書」影本之效力認定，公共工程委員會並未認定該業是否為本採購案之合格廠商。
(三)被告不可能外洩廠商投標文件之秘密，被告開標、審標過程皆有監辦單位監視，並無廠商參與審標，或將投標文件交付其他廠商之情事。
(四)九十三年八月十三日被告續行開標程序，先宣布以政府採購法第八十四條規定撤銷原決標，後經原得標廠商陸福公司提出異議，要求被告人員檢視原告之資格證明文件是否符合招標文件所附「廠商資格審查表」附註「檢附證件係影本者，應加蓋廠商及負責人印鑑」之規定？由於此規定係屬九十二年六月五日工程企字第０九二００二二九０六０號函修訂發布「政府採購行為錯誤態樣」一、準備招標文件（五）「不當增法規所無之規定，例如：．．．，規定投標文件逐頁蓋章，否則為無效標。」之錯誤態樣，故被告當場並未認定該業之資格問題，乃決定先暫停開標程序，以請示後續處理方式。
(五)前述招標文件之規定雖屬錯誤態樣，然依政府採購法第五十條第一項第一款規定：「未依招標文件之規定投標」者，「經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。」，且招標公告已敘明「廠商對招標文件內容有疑義者，應以書面向招標機關請求釋疑之期限：自公告日或邀標日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。」但廠商並未於上該時間針對招標文件之規定提出異議，因此招標文件既已規定，依政府採購法第五十一條被告自應依規定審查，若逕決標予原告，則其他依規定投標之廠商亦得質疑被告圖利原告，權衡之下，乃於九十三年八月十八日續行開標程序時，依據公共工程委員會八十九年五月二十六日（八九）工程企字第八九０一四七四五號函規定，宣佈因本府招標文件有前述之採購錯誤態樣而需修改招標文件，且依政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」故不予決標。蓋政府採購法第四十八條第一項第一款規定、相關子法及解釋函均未規範招標文件之錯誤或瑕疵須達何種程序始得採行，況前述規定涉及廠商資格之認定，事關廠商權益甚鉅，並非申訴書所指「小變更、小補充」。
(六)原案廢標後退回原業務單位檢討，至於檢討幅度（包含：更改案名、擴大施工範圍、增加工程數量等）皆係原業務單位本於權責，針對原設計未週全之處通盤檢討考量，且檢討後之工程，仍以公開招標辦理，該業亦擁有「嘉俊公司」之營造廠資格，並亦參加工程投標，並無原告所謂「排拒特定廠商．．．」之情事。
(七)原告所謂被告原定九十三年十一月二十六日開標，係屬對招標公告之誤解，本案於九十三年十一月十日上網，十一月十一日公告並開始出售標單，原定於十一月二十五日開標，因發現本案預算金額超過六百萬元，依營造業管理規則第十六條及土木包工業管理辦法第十條規定不得由「土木包工業」承攬，乃將廠商資格更正為「丙級以上營造廠」，依政府採購法第四十一條規定，機關自行變更或補充招標文件內容者，應另行公告，並視需要延長等標期。被告依規定將等標期延長一日至十一月二十六日，但開標時間維持不變仍為上午十時，且本案於第一次開標即順利決標，並無所謂「無預警．．．停標」或「第二次開標」。
(八)前述採購案，原告曾向公共工程委員會提出異議申訴，並經工程會以九十四年一月十九日工程訴字第０九四０００二一六二０號函駁回原告所提之申訴，足以證明原告之主張為無理由，本異議申訴案業已視同訴願決定在案。
理 由
一、按「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外．．．一、變更或補充招標文件內容者。」為政府採購法第四十八條第一項第一款定有明文。次按「主旨：機關辦理採購，於接獲本會通知或自行發現招標文件之規定或作業程序違反政府採購法令規定者，除有為因應緊急情況或公共利益之必要者外，應予改正後再辦，請查照並轉知所轄機關（構）。說明：依政府採購法（以下簡稱本法）第三條規定，機關辦理採購應依本法之規定，另依『採購人員倫理準則』第七條第三款之規定，採購人員不得不依法令規定辦理採購。其於開標、決標前接獲本會通知或自行發現違失，無因應緊急情況或公共利益之必要而可改正者，可依本法第四十八條第一項規定不予開標決標，不得以無廠商提出異議為由或曲解本法第六條第三項規定，續行開標決標。．．．。」為行政院公共工程委員會八十九年五月二十六日（八九）工程企字第八九０一四七四五號函釋明確。又「（五）不當增列法規所無之規定，例如：規定標封封口蓋騎縫章，否則為無效標；規定投標文件逐頁蓋章，否則為無效標。」為行政院公共工程委員會九十二年六月五日工程企字第０九二００二二九０六０號函修訂發布「政府採購行為錯誤態樣」一、準備招標文件（五）所明定。
二、經查，原告參與被告所辦理系爭採購案之採購，因不服被告於九十三年八月十八日續行開標程序進行中，以系爭採購案之招標文件，仍適用舊式之「廠商投標證件審查表」，該表於備註欄內規定：檢附證件係影本者，應加蓋廠商及負責人印鑑。已符合行政院公共工程委員會九十二年六月五日修正函頒之「政府採購錯誤行為態樣」第一項「準備招標文件」第五款「不當增列法規所無之規定」，依政府採購法第四十八條第一項規定不予決標。乃向被告提出異議，經被告於九十三年十一月三日以府工新字第０九三０一０五八二一號函覆仍維持原處理結果等情，此為兩造所不爭執，並有被告前揭函影本附於訴願卷可稽，應堪認定。
三、原告雖主張：按政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」不予決標；該條立法理由所欲規範之情事，應係與工程息息相關之承攬金額、施工項目、完工期限等重要內容之變更，始得以該款宣布不予決標；若係所有招標文件上之任何一點，不管大小事項、重要與否，只要有所變更、補充，均可宣布不予決標，則政府相關承辦人員意欲圖利特定廠商，只要在審查表上動點小手腳，若由內定廠商順利得標，則大家相安無事，不幸由其他不得緣之廠商得標，被告承辦人員即可以上開規定搪塞，隨便扯個小變更、小補充，逕宣布不予決標，令得標廠商啞巴吃黃蓮，委曲肚裡吞，即會嚴重戕害政府採購法立法之美意，殊不知純粹「更正」，並不能適用政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」而不予決標，此有臺北高等行政法院九十一年度訴字第六八七號判決及最高行政法院九十三年度裁字第七三七號裁定可供參考；被告承辦人員於本案爭議尚未落幕前，即決意續行招標，且為規避上開爭點，故意將系爭採購案名稱改為「忠孝路三四六巷道路工程」，增加工程數量，工程底價由原先五百多萬元，增加至六百餘萬元（土木包工業僅能承作工程底價六百萬元以下之工程），即廠商資格由土木包工業以上營造廠改為丙級以上營造廠，故意排除原告進場投標之機會；另被告竟偏袒循私，於通知續辦開辦程序前，故意或過失洩漏國防以外應秘密之文書，即將原告投標檢附之文件，悉數交付有利害關係之陸福公司審閱，致陸福公司於九十三年八月十三日會議中，當場以原告檢附之文件未蓋印鑑章為由，強烈質疑原告之投標資格，原告已於該日以最速件提出種種質疑，惟被告承辦人員仍自認無任何疏失，並以上開招標程序屬政府採購錯誤行為態樣之一為由，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定：「變更或補充招標文件內容者」不予決標，堅持重新招標，將公務人員過錯所致之不利益，推由得標廠商承擔云云。
四、惟查，被告系爭採購案原招標文件「廠商投標證件審查表」其備註欄所載「檢附證件係影本者，應加蓋廠商及負責人印鑑」等事項，係屬行政院公共工程委員會九十二年六月五日工程企字第０九二００二二九０六０號函修訂發布「政府採購行為錯誤態樣」中準備招標文件（五）「不當增列法規所無之規定」之錯誤態樣，且原告並未據政府採購法第四十一條第一項及第七十五條第一項第一款等規定，於規定期限內向招標機關提出異議，又上述政府採購行為錯誤態樣，因涉及投標廠商資格之認定、標單是否有效之重大事項，事關投標廠商權益甚鉅，被告認有修改之必要，乃依政府採購法第四十八條第一項第一款之規定，並參酌行政院公共工程委員會八十九年五月二十六日（八九）工程企字第八九０一四七四五號函釋意旨，不予決標，於法並無不合。且本件事實與臺北高等行政法院九十一年度訴字第六八七號判決及最高行政法院九十三年度裁字第七三七號裁定之案情有異，前揭裁判於本件自不得逕予援用。是原告主張：被告前述招標文件之錯誤屬小變更、小補充，應屬更正之範圍，並不能適用政府採購法第四十八條第一項第一款規定而不予決標，此有臺北高等行政法院九十一年度訴字第六八七號判決及最高行政法院九十三年度裁字第七三七號裁定可供參考云云，尚無足採。次查，被告系爭採購原案廢標後，經退回被告所屬原業務單位檢討，嗣重新招標之採購案其變更幅度雖包含：更改案名、擴大施工範圍、增加工程數量等項，惟此均屬被告業務單位本於權責，得自由裁量之範圍，於法並非有違，且該重新招標之採購案，被告仍以公開招標辦理，原告亦以「嘉俊公司」名義參加工程投標乙節，亦為原告所是認，並有該採購案之決標公告附卷足資佐證，堪認被告並無排拒原告參與該採購案投標之情事。是原告訴稱：被告承辦人員於本案爭議尚未落幕前，即決意續行招標，且為規避上開爭點，故意將系爭採購案名稱改為「忠孝路三四六巷道路工程」，增加工程數量，工程底價由原先五百多萬元，增加至六百餘萬元，即廠商資格由土木包工業以上營造廠改為丙級以上營造廠，故意排除原告進場投標之機會云云，仍非有據。又原告雖復主張：被告於通知續辦開辦程序前，故意或過失洩漏國防以外應秘密之文書，即將原告投標檢附之文件，悉數交付有利害關係之陸福公司審閱，致陸福公司於九十三年八月十三日會議中，當場以原告檢附之文件未蓋印鑑章為由，強烈質疑原告之投標資格云云，惟此為被告所否認，而原告復無法提出證據以實其說，自難僅因陸福公司曾提出前揭異議，遽認被告確於上述開標前有將原告投標檢附之文件，悉數交付有利害關係之陸福公司審閱，是原告前述主張，亦無足採。
五、綜上所述，被告以系爭採購案之招標文件，適用舊式之「廠商投標證件審查表」，該表於備註欄所載：檢附證件係影本者，應加蓋廠商及負責人印鑑等事項。已符合行政院公共工程委員會九十二年六月五日修正函頒之「政府採購錯誤行為態樣」第一項「準備招標文件」第五款「不當增列法規所無之規定」，乃依政府採購法第四十八條第一項規定不予決標，洵非無據，經原告提出異議，被告函覆仍維持原處理結果，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷審議判斷及原處分，並請求被告應賠償原告一元，均無理由，應予駁回。又本件事證已明，原告其餘主張，核與判決結果無何影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 七 月 二十六 日
第二庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 林勇奮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 七 月 二十六 日
法院書記官 黃玉幸