高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00184號原 告 甲○○被 告 內政部營建署墾丁國家公園管理處代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 洪耀臨律師
丙○○上列當事人間因違章建築事件，原告不服內政部中華民國九十四年一月七日台內訴字第○九四○○○八九三一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未經申請許可，擅於坐落墾丁國家公園範圍內之屏東縣○○鎮○○○段一九四之二地號土地上（下稱系爭土地），擺置活動小木屋十八間（下稱系爭小木屋），供其經營休閒渡假村（墾丁原野露營區）作為旅客住宿使用，案經被告所屬警察大隊墾丁警察隊於民國（下同）九十二年十月七日查獲，乃以九十二年十月七日公園警行字第００五九五五號通知單予以舉發，並以原告已違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，乃依同法第二十五條規定，以九十二年十一月四日營墾企字第０九二０００七六一四號處分書裁處原告新台幣（下同）九千元罰鍰。嗣被告以原告前述未經申請許可，擅自於上述坐落屏東縣○○鎮○○○段一九四之二地號土地上，新建系爭木造及鐵皮造，一層高度約三公尺，面積約四五０平方公尺之小木屋十八間及鐵皮屋一間（下稱系爭建物），且係屬不得補照之違章建築，除於九十二年十一月二十六日以營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單通知原告立即停工，並以九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單通知原告應執行拆除，復以九十三年五月二十五日營墾建字第０九三二九０一一六六號函通知原告於九十三年六月八日前自行拆除清理完畢。原告對上述裁處罰鍰處分及認定系爭建物係屬違章建築之處分不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告未於言詞辯論期日到場，據其所具書狀聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：原告未於言詞辯論期日到場，據其所具書狀陳述如下：
（一）關於被告以原告違反國家公園法規定作成罰鍰處分部分：
１、系爭屏東縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地係屬墾丁國家公園管理處一般管制區之農業用地，依國家公園法第八條第四款規定，一般管制區准許為原土地利用型態，系爭土地原作為露營區使用，命名為大尖山原野露營區，原告僅將十九部活動式露營車停放在該露營區內，並未在系爭土地興建建築物，自未違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，被告依國家公園法第二十五條裁罰九千元，乃有違誤。
２、原告於九十一年七月十五日曾委由昕洋股份有限公司函詢內政部營建署有關本案之活動式露營車是否為建築物，經該署於九十一年七月二十四日營建署建管字第０九一００四六二五一號函函復如構造上並無附著於土地或地面下之事實，且客觀上使用時無固定之處所，即難謂為建築物。本案活動式露營車並非長期定著於系爭土地，於九十二年十一月初甫擺置至系爭土地而已；其既非建築物，則被告認原告違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，自有違誤。
３、再者，原告實際在系爭土地上擺置十九部活動式露營車，一部自用，十八部供露營同好使用，如謂原告之擺置活動式露營車即屬違反國家公園法第十四條第一項第一款之「私有建築物之建設」行為，則何以僅認定其中十八部露營車違反該條項規定？原告自用之露營車則未違反該條項規定？又依國家公園法第十四條規定須經許可行為並未及於旅館業之經營，是原告縱將十八部露營車經營旅館業，並未違反該條之任一項，被告為依國家公園法裁罰，強將原告擺置之活動式露營車認定為「私有建築物之建設」，顯有未合。
４、另被告依國家公園法第十三條第八款規定，於九十三年十一月二十三日公告「墾丁國家公園區內之禁止事項」，其第五點規定「禁止違規放置貨櫃、車體活動房屋、攤架等類似構造物，嚴重妨礙園區內景觀」，違者，依「公告調整墾丁國家公園管理處執行違反國家公園法第十三條第八款禁止行為案件裁處罰鍰數額表」第一次裁罰三千元、第二次裁罰九千元、第三次裁罰一萬五千元。是以被告之於九十三年十一月二十三日始將放置車體活動房屋公告納入國家公園法第十三條第八款之禁止行為，足以證明其於九十二年十一月四日作成行政處分，認原告違反國家公園法第十四條第一項第一款之「私有建築物之建設」行為，實有違誤。
（二）關於被告認定系爭建物為違章建築部分：
１、查原告之活動式露營車非屬建築物，如前所述，然被告竟無理由認其為違章建築物；並被告是於九十四年一月七日始行公告自九十四年一月一日起墾丁國家公園區內之違章建築案件正式逕依建築法相關規定辦理，被告提前於九十二年十一月二十六日對原告於系爭土地上擺置活動式露營車逕行依建築法相關規定辦理，對於原告顯有差別待遇存在。
２、復查，該十九部露營車均非在系爭土地現場施作，乃係於南灣路八五０號之工廠施作車屋之木工、鐵工及相關水電設備完畢後，始以附掛拖車方式擺置於系爭土地，惟被告明知此一情形，竟於九十二年十一月二十六日處分勒令原告停工，不得補照，未即停工，將依建築法第九十三條規定強制拆除或勒令回復原狀並移送法辦；進而於九十三年五月十八日處分應執行拆除；再進而於九十三年五月二十五日處分限期原告於九十三年六月八日前自行拆除清理完畢，逾期即由該機關依據建築法執行強制拆除，至九十三年六月十七日更就其中十三部露營車予以拆除。然依行政程序法第七條規定，擺置於系爭土地上之活動式露營車輛縱經被告認定為加裝兩個輪子之小木屋，未經被告許可前，不應擺置於系爭土地上，然以該露營車之確得移動，依行政法之比例原則，被告原應加以拖吊，即足以達成禁止原告繼續使用之目的，不僅執行費用最低，亦對原告損害最少，而非拆除，此觀諸原告伊始即係以附掛拖車方式將十九部露營車擺置於系爭土地，被告於九十三年六月十七日拆除了十三部活動式露營車後，原告隨即於九十三年六月十八日將其餘六部活動式露營車以附掛拖車方式擺置於其他地區等情即明。被告明知拖吊即足以達成禁止原告使用之目的，卻一意孤行引用不相關之建築法及違章建築管理辦法相關規定，明知，無異以大炮打小鳥，除違反比例原則外，其之故意適用錯誤之法律依據，亦屬嚴重疏失。
３、另按行政程序法第九十六條規定，行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。主旨、事實、理由及其法令依據。有附款者，附款之內容。處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。發文字號及年、月、日。表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。然被告於九十二年十一月二十六日作成勒令原告停工，不得補照，未即停工，將依建築法第九十三條規定強制拆除或勒令回復原狀並移送法辦之行政處分時，於九十三年五月十八日作成應執行拆除之行政處分時，於九十三年五月二十五日處分限期原告於九十三年六月八日前自行拆除清理完畢，逾期即由該機關依據建築法規執行強制拆除，均未具備前開法定要式，且至本件訴願程序終結為止，均未見被告補正。被告之違法失當，更屬昭然。
４、尤有進者，系爭土地坐落墾丁國家公園一般管制區之農業用地，依墾丁國家公園計畫各種分區、用地別容許使用項目表，得申請自用農舍之新建、拆除重建、增建、改建、修建，亦得設置無地坪及無固定基礎之農業生產必要設施或興建樓地板面四十五平方公尺以下及建築高度一層以下有固定基礎之農業生產必要設施，亦得申請設置民宿、休閒農場，是縱認原告之擺置活動式露營車並非單純停放車輛，亦非如被告九十二年十一月二十六日及九十三年五月十八日處分書所指不能補正之情事。被告九十二年十一月二十六日及九十三年五月十八日處分書一再強調不能補照，亦屬違法失當。
乙、被告主張之理由：
（一）違反國家公園法部分：
１、按國家公園法第十四條第一項第一款及第十六條規定：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。」「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」「違反．．．．第十四條第一項第一款至第四款、．．．規定之一者，處一千元以下罰鍰；．．．」同法第二十五條定有明文。另依內政部營建署國家公園管理處違反國家公園法案件裁處罰鍰數額表規定，違反國家公園法第十四條第一項第一款至第十款之規定者，第一次罰款金額為九千元。又依八十七年七月十六日台八七規字第三五五八二號函：「依照罰金罰鍰提高標準條例第一條前段及第三條規定，將『國家公園法第二十五條之罰鍰數額』，提高為五倍，並定自中華民國八十七年八月一日施行。」
２、本件原告未經申請許可，擅於屏東縣○○鎮○○○段一九四之二地號土地上（位屬墾丁國家公園範圍內一般管制區農業用地），擺置裝配輪子活動小木屋十八間，作為休閒渡假村（墾丁原野露營區），實際經營旅館業使用，被告所屬警察大隊墾丁警察隊於九十二年十月七日查獲，乃以九十二年十月七日公園警行字第００五九五五號舉發違反國家公園法案件通知單予以舉發，被告認原告已違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，乃依同法第二十五條規定，以九十二年十一月四日營墾企字第０九二０００七六一四號處分書裁定原告九千元，揆諸首揭規定，被告上揭行政處分依法並無不合。
３、按查：被告早於八十一年十月二十日即以（八一）營墾企字第六０八七號「公告」：依國家公園法第十三條第八款規定，禁止「違規放置貨櫃、車體活動房屋、攤架等類似構造物，嚴重妨礙園區內景觀」，原告所指九十三年十一月二十三日之公告，乃再度重申意旨，並非斯時始為第一次公告，併此敘明。
（二）違章建築部分：
１、按依建築法第二條、第三條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。在第三條規定之地區，如以特設之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。第一項第二款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」又內政部九十一年三月二十二日台內營字第０九一００八二四九七號函：「．．．自九十一年七月一日起，有關墾丁國家公園範圍內建管業務改由內政部營建署墾丁國家公園管理處辦理。．．．．」職是之故，有關墾丁國家公園範圍內之主管建築機關為被告機關無誤，合先敘明。
２、次按「本法所稱建築，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。．．．．」「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。．．．．」又「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違章建築人於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市（市）主管建築機關應拆除之。」分別為建築法第九條、第二十五條第一項前段及違章建築處理辦法第二條、第五條所明定。另農業用地興建農舍辦法第三條第一項及第四條第三款規定：「依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、．．．．。二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市，縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。．．．．．五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」「申請興建農舍之土地，有下列之情形之一者，不得依本辦法申請興建農舍：一、．．．．。三、其他違反土地使用管制規定者。」
３、本件原告未經申請許可，擅自於坐落屏東縣○○鎮○○○段一九四之二地號土地上，新建木造、鐵皮造，一層高度約三公尺，面積約四五０平方公尺之小木屋十八間，系爭十八間小木屋坐落墾丁國家公園範圍內一般管制區農業用地，實際作為旅館（渡假村）使用，並非供農業使用，且系爭違建坐落基地之土地所有權人為張昌益，並非原告，自不得申請興建農舍，被告認係屬不得補照之違章建築，於九十二年十一月二十六日以營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單通知原告立即停工，被告並以九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單通知原告應自行拆除，復以九十三年五月二十五日營墾建字第０九三二九０一一六六號函通知原告請於九十三年六月八日前自行拆除清理完畢。揆諸首揭法令規定，被告上揭行政處分認事用法，均無不合。
４、至原告所稱系爭十八部活動式休閒渡假車輛，係活動之車體並非固定物，非違章建築乙節，查依內政部六十七年九月十九日台內營字第八一八一一六號函釋，「．．．．活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物，依同法第二十五條規定，非經申請．．．．．主管建築機關之審查許可，并發給執照，不得擅自建造或使用或拆除．．．．。」原告於起訴狀第三頁第二行援引內政部營建署九十一年七月二十四日營署建管字第０九一００四六二五一號復訴外人昕洋股份有限公司書函作為系爭小木屋非可認定為「建築物」之依據；惟查，上揭復函於說明二末明確表示：「惟使用人如確有將該『休閒渡假車』作為建築使用之意思，則應依建築法規申請建築執照或臨時建築物許可。」系爭十八間小木屋於基地上埋設供應浴廁使用之污水管路及空調之安裝配電，且小木屋內有電視、冷氣機，床鋪等供遊客住宿之設備，其構造及使用與一般固定式房屋並無差異，依內政部前揭函釋意旨，系爭十八間小木屋自應依建築法第二十五條第一項前段規定，申請主管建築機關之審查許可並發給執照後，始得建造或使用，原告所辯，委無足採。
理 由
一、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、本件原告因未經申請許可，擅於系爭坐落墾丁國家公園範圍內之屏東縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地上，擺置系爭小木屋十八間，供所經營休閒渡假村（墾丁原野露營區）之旅客住宿使用，案經被告所屬警察大隊墾丁警察隊於九十二年十月七日查獲，乃以九十二年十月七日公園警行字第００五九五五號通知單予以舉發，並以原告違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，而依同法第二十五條規定，以九十二年十一月四日營墾企字第０九二０００七六一四號處分書裁處原告九千元罰鍰。嗣被告又以原告上述未經申請許可，擅自於系爭土地上設置系爭建物，且係屬不得補照之違章建築，而於九十二年十一月二十六日以營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單通知原告立即停工，並以九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單通知原告應執行拆除，復以九十三年五月二十五日營墾建字第０九三二九０一一六六號函通知原告於九十三年六月八日前自行拆除清理完畢等情，有被告所屬警察大隊九十二年十月七日公園警行字第００五九五五號通知單、被告九十二年十一月四日營墾企字第０九二０００七六一四號處分書、被告九十二年十一月二十六日營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單、九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單、九十三年五月二十五日營墾建字第０九三二九０一一六六號函及訴願決定書影本附卷可稽，足堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以原告僅是將系爭活動式露營車停放在該露營區內，並未在系爭土地興建建築物，自未違反國家公園法第十四條第一項第一款規定。另被告是於九十四年一月七日始行公告自九十四年一月一日起墾丁國家公園區內之違章建築案件正式逕依建築法相關規定辦理，惟被告就原告於九十二年十一月二十六日在系爭土地上所擺置活動式露營車逕依建築法相關規定辦理，顯有違法；再原告在系爭土地設置之活動式露營車若經申請亦得受許可，故被告以原告本件情形未得受許可，不予原告補照機會，亦有違法；且被告所為違建部分之處分，並未具備行政程序法第九十六條規定之法定要式，且至本件訴願程序終結為止，均未見被告補正，亦有違法；另系爭露營車均非在系爭土地現場施作，乃係完成車屋之木工、鐵工及相關水電設備完畢後，始以附掛拖車方式擺置於系爭土地上，然被告竟於九十三年六月十七日將其中十三部露營車為強制拆除，而有違建築法規定及比例原則云云，資為爭執。
三、關於原告違反國家公園法部分：
（一）按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第九十八條第三項定有明文。查，被告所屬警察大隊墾丁警察隊於九十二年十月七日查獲原告有未經申請許可，擅於坐落墾丁國家公園範圍內之系爭土地上，擺置系爭活動小木屋十八間，供所經營休閒渡假村之旅客住宿使用，被告乃以原告違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，依同法第二十五條規定，以九十二年十一月四日營墾企字第０九二０００七六一四號處分書裁處原告九千元罰鍰；惟觀此處分書並無關於救濟期間之教示，故依上述行政程序法第九十八條第三項規定，原告對此處分若於處分書送達後一年內聲明不服，即視為於法定期間內為之；而原告是於九十二年十一月五日收受被告九十二年十一月四日營墾企字第０九二０００七六一四號處分書，有送達證書影本在卷可按，故雖原告至九十三年九月二十七日始就此處分提起訴願，有訴願書附訴願卷可按，然依前揭所述，亦應認原告對之提起訴願並未逾期，合先敘明。
（二）又按「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一、公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除。二、水面、水道之填塞、改道或擴展。三、礦物或土石之勘採。四、土地之開墾或變更使用。五、垂釣魚類或放牧牲畜。六、纜車等機械化運輸設備之興建。七、溫泉水源之利用。八、廣告、招牌或其他類似物之設置。九、原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。一○、其他須經主管機關許可事項。前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。」「違反第十三條第二款、第三款、第十四條第一項第一款至第四款、第六款、第九款、第十六條、第十七條或第十八條規定之一者，處一千元以下罰鍰；其情節重大，致引起嚴重損害者，處一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金。」國家公園法第十四條及第二十五條分別定有明文。
又「依法律應處罰金、罰鍰者，就其原定數額得提高為二倍至十倍。但法律已依一定比率規定罰金或罰鍰之數額或倍數者，依其規定。」「依本條例規定提高罰金罰鍰之法律及其倍數，由主管院定之。」則分別為罰金罰鍰提高標準條例第一條及第三條所明定。而「依照罰金罰鍰提高標準條例第一條前段及第三條規定，將『國家公園法第二十五條之罰鍰數額』，提高為五倍，並定自中華民國八十七年八月一日施行。」復經行政院八十七年七月十六日台八七規字第三五五八二號函公告在案。
（三）再按「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」為建築法第四條所明定。而「輕便軌道除係臨時敷設者外，凡繼續附著於土地而達其一定經濟上之目的者，應認為不動產。」則經司法院釋字第九三號解釋在案；而其解釋理由書則謂：「查民法第六十六條第一項所謂定著物指非土地之構成分，繼續附著於土地而達一定經濟上目的不易移動其所在之物而言，．．．。」另「要旨：為進口活動式房屋有無法令限制。主旨：為進口活動式房屋有無法令限制乙案，復請查照。說明：．．．關於進口活動房屋如係作為研究或加工外銷者在本部主管法令範圍內尚無限制，但如進口作為供個人或公眾使用之構造物者，依建築法第四條規定：本法所稱建築物為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物，依同法第二十五條規定，非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可，併發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，其設計、施工、構造、設備除特別用途之建築物其專業法規另有規定外，均應依建築技術規則之規定辦理。」復經內政部六十七年九月十九日台內營字第八一八一一六號函釋示在案；查此函釋乃內政部本於中央主管關地位所為闡明法規原意之行政規則，核其內容與前述建築法第四條規定及司法院釋字第九三號解釋意旨相符，爰予援用。
（四）經查：
１、查，系爭土地為坐落墾丁國家公園範圍內之一般管制區農業用地，而原告未經申請許可，在系爭土地上設置活動小木屋十八間，供作休閒渡假村之旅客住宿使用一節，業經被告訴訟代理人陳述在卷，並有稽查當時之照片影本一張附原處分卷及執行拆除時之照片十六張附本院卷可稽；觀系爭小木屋除已將其基座部分埋於地面下而予以固定外，復設有供浴廁使用之污水管路及水電管線，且系爭小木屋間之管線是設於地面上並相連接；再系爭小木屋內亦設置有電視、冷氣機、床鋪等供遊客住宿使用之設備，故系爭小木屋不論其構造、設置目的及用途核與一般建築物無異；故系爭小木屋乃原告為供該露營區之遊客住宿使用而設置，則依其設置方式及設置目的，參諸前開所述，系爭小木屋實乃屬繼續附著於土地而達一定經濟上目的之不易移動其所在之建築物甚明。至於內政部營建署九十一年七月二十四日營建署建管字第０九一００四六二五一號書函係謂：「主旨：有關函為休閒渡假車是否為建築物乙案，復如說明，請查照。說明：一、復貴公司九十一年七月十五日（九一）昕洋管字第九一０七０一號函。二、按建築物為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之無構造物或雜項工作物，為建築法第四條所明定。本案『休閒渡假車』如其構造並無『定著於』土地或地面下之事實，且客觀上於使用時無固定之處所，即難謂屬前揭規定之構造物。惟使用人如確有將該『休閒渡假車』作為建築物使用之意思，則應依建築法規定申請建築執照或臨時建築物許可。」有該函附卷可稽；故此函亦表明「休閒渡假車，使用人如確有將該休閒渡假車作為建築物使用之意思，即應依建築法規定申請建築執照或臨時建築物許可。」之意旨，亦即休閒渡假車若已作為建築物使用，並其使用客觀上並非無固定處所時，即屬應依建築法申請建築執照或臨時建築物許可之建物，而非謂休閒渡假車為當然無庸申請建築執照或臨時建築物許可之建築物；故原告據此函文爭執系爭小木屋既屬可活動，性質上即非建築物云云，自有誤會。另系爭土地上共有活動小木屋十八間，並非十九間，至於另間房屋則為鐵皮屋，而非小木屋一節，則據被告訴訟代理人陳述在卷，並有被告九十二年十一月二十六日以營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單及被告九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單在原處分卷可按，故原告以在系爭土地上之活動小木屋共有十九間，被告卻認定為十八間，爭執系爭小木屋並非建築物云云，更屬誤解，而無可採。
２、又查：內政部九十三年十一月二十三日台內營字第０九三００八七五八五號公告「墾丁國家公園區內之禁止事項」第六點固規定：「違規放置貨櫃、車體活動房屋、攤架等類似構造物。」惟內政部營建署業於八十一年十月十二日台（八一）內營字第八一八九０八三號函示：「依國家公園法第十三條第八款，禁止『違規放置貨櫃、車體活動房屋、攤架等類似構造物，嚴重妨礙園區內景觀』」並經被告以八十一年十月二十日（八一）營墾企字第六０八七號公告在案；故原告以內政部是至九十三年十一月二十三日始以台內營字第０九三００八七五八五號公告，禁止在墾丁國家公園區內違規放置貨櫃、車體活動房屋、攤架等類似構造物，爭執其於此公告前設置系爭小木屋是屬適法云云，實有誤會。況上述公告均是依據國家公園法第十三條第八款規定由主管機關所為禁止行為之公告，核與同法第十四條第一項第一款之規定無涉；易言之，縱該行為非屬主管機關依國家公園法第十三條第八款規定之禁止行為，然該行為若屬同法第十四條第一項第一款規定應經許可之行為，則行為人未經申請許可即逕行為之，亦屬違反國家公園法第十四條第一項第一款規定。故關於本件原告之行為是否違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，原告執上述爭議為爭執，更屬誤解，而無可採。
（五）另按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。
．．．。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告設置系爭小木屋之系爭土地是坐落墾丁國家公園區內之一般管制區內，並依原告自陳其委由訴外人昕洋股份有限公司函詢內政部營建署有關活動式露營車是否為建築物一節，亦經該署以九十一年七月二十四日營建署建管字第０九一００四六二五一號函復：「使用人如有確有將該『休閒渡假車』作為建築物使用之意思，則應依建築法規定申請建築執照或臨時建築物許可。」等語甚明，詳如前述，則原告對於其在墾丁國家公園區內之一般管制區設置系爭小木屋之建築物，應經許可一節，當屬應注意、並能注意，故原告對上述未經許可，而在墾丁國家公園區內之一般管制區建築系爭小木屋之建築物，違反國家公園法第十四條第一項第一款之行為，縱非明知其不可為而為之，亦有疏未注意之過失甚明。
（六）綜上，本件原告有未經申請許可，在坐落墾丁國家公園範圍內之系爭一般管制區土地上，設置系爭小木屋十八間之建物，供所經營休閒渡假村之旅客住宿使用，而有違反國家公園法第十四條第一項第一款規定之行為，並原告就此行為亦有過失，故被告以原告違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，而依同法第二十五條規定，並參諸內政部營建署國家公園管理處違反國家公園法案件裁處罰鍰數額表規定，以原告是第一次違反國家公園法第十四條第一項第一款至第十款之規定，而裁處九千元罰鍰，即屬有據。
四、關於違章建築部分：
（一）按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，．．．．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第一項定有明文。故提起撤銷訴訟以有違法之行政處分存在為前提，若行政處分業已執行完畢或因其他事由而消滅，且當事人亦不因該行政處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，即應認原告之提起撤銷訴訟係欠缺保護必要（司法院釋字第二一三號解釋、改制前行政法院二十七年判字第二十八號判例及三十年判字第十六號判例暨行政訴訟法第一百九十六條參照）。
又行政處分已執行完畢者，若該處分執行所直接造成的不利事實狀態已因執行完畢而結束，且行政處分內涵的法律上負擔效果亦隨之消失者，即生行政處分之解決情形，行政處分既已解決而失其效力，行政處分之相對人自無對該處分有撤銷之實益。查本件原告所爭執之違章建築已經全部執行拆除（包括部分由原告自行拆除）完畢一節，業經被告訴訟代理人陳述在卷，即認定系爭建物係屬違章建築之處分業已執行完畢，並此已執行完畢之行政處分，縱經撤銷，原告亦無可回復之法律上利益，故依上開所述，本件性質上應提起行政訴訟法第六條確認行政處分違法之訴訟救濟之；而關於此訴訟種類之變更，因原告於本院審理中始終未到庭，故本院亦無從行使闡明權，曉諭其將此部分訴訟之訴訟種類變更為確認行政處分違法訴訟，先予敘明。
（二）又按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。在第三條規定之地區，如以特設之管理機關為主管建築機關者，應經內政部之核定。」「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地區。三、經內政部指定地區。前項地區外供公眾使用及公有建築物，本法亦適用之。第一項第二款之適用範圍、申請建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第二條、第三條分別定有明文。又「要旨：公告指定墾丁國家公園區域為建築法適用地區。主旨：公告指定墾丁國家公園區域為建築法適用地區。說明：一、指定墾丁國家公園區域為實施建築管理地區，並依已發布實施之墾丁國家公園計畫實施管理。二、實施日期：自000年00月00日生效。．．．。」則經內政部七十三年十二月十三日台內營字第二六七六八二號公告在案；另內政部九十一年三月二十二日台內營字第０九一００八二四九七號函則謂：「．．．自九十一年七月一日起，有關墾丁國家公園範圍內建管業務改由內政部營建署墾丁國家公園管理處辦理。．．．．。」可知，墾丁國家公園區域是經內政部依建築法第三條第一項第三款指定實施建築法之地區，並其主管建築機關為被告甚明。
（三）再按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定自明。
而行政處分以其內容作為分類標準，可分為下命、形成及確認三種。其中確認處分包括對法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項之認定。所謂在法律上具有重要意義事項的認定，係指此種認定直接影響行政法上法律效果者而言。查本件原告起訴狀雖記載其不服之原處分關於違章建築部分，包括被告九十二年十一月二十六日營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單、九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單及九十三年五月二十五日營墾建字第０九三二九０一一六六號函；然因其中被告九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單，其上明白記載：「右列違章建築，經查依法不得補辦建造執照手續，應執行拆除。」有該拆除通知單在原處分卷可按，故此通知單方為就系爭建物是否為違章建築在法律上具有重要意義之物之性質為確認之行政處分；至於被告九十二年十一月二十六日營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單，其性質僅是在使違建戶對勘查結果有陳述意見機會之事實通知；另被告九十三年五月二十五日營墾建字第０九三二九０一一六六號函則為對認定系爭建物為違章建築處分，有拆除作為義務之原告所為行政執行前之告戒，其等均非行政處分，且原告提起本件訴訟亦是就系爭建物是否為違章建築一節為爭執，故原告起訴狀記載求為撤銷之原處分包含被告九十二年十一月二十六日營墾建字第０九二二九０三０三０號違章建築（查報）勒令停工通知單及被告九十三年五月二十五日營墾建字第０九三二九０一一六六號函部分，應屬有所誤解之贅列，先此敘明。
（四）本件原處分性質上既為認定系爭建物為違章建築，故本件之爭點乃在於系爭建物被告認屬違章建築之認定是否適法。爰就此爭點分述如下：
１、按「主旨：關於『程序違建』與『實質違建』之認定，請依會商結論辦理。說明：為加速違章建築之處理，本部於本年十月一日邀請省、市政府等有關機關研商『程序違建與實質違建之劃分範圍』，以利執行。其會商結論如下：一、所謂『實質違建』乃指未依『建築法』及『實施都市計畫以外地區建築物管理辦法』之規定，申領建築執照，擅自建造，且其建築行為有左列情事之一者：(1)未經許可擅自於保護區內建築者。(2)未經許可擅自於都市計畫公共設施保留地建築者。(3)佔用既成巷道或堵塞防火巷者。(4)於合法房屋頂上增建房屋，或設置簷高超過二公尺之棚架者。(5)於合法房屋法定空地上增建房屋，或設置寬度大於二公尺，簷高超過三公尺之棚架者。(6)建築物建蔽率或其高度不符規定者。(7)建築物附設防空避難地下室面積不足，無法補足者。
(8)基地面積狹小或地界曲折不符合省、市畸零使用規則之規定者。(9)基地面臨既成巷道不符合『面臨既成巷道建築基地申請建築原則』之規定者。(10)違反其他有關建築法令規定，無法於規定期限內申請補照者。二、所謂『程序違建』乃指其建築物之位置、高度、結構、與建蔽率等均不違反當地都市計畫建築法令規定，且獲得土地使用權，僅於程序上疏失，未領建築執照，擅自興工者而言。」則經內政部六十四年十月十七日台內營字第六五六九四三號函釋示在案；查此函釋乃內政部本於主管機關之地位，所為闡明法規原意及為簡化執行機關之個案行政裁量，所為釋示性及作為裁量準則之行政規則，核與建築法規定之意旨無違，爰予援用。另農業用地興建農舍辦法第三條第一項規定：「依本條例第十八條第一項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者。二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。但參加集村興建農舍者，不在此限。三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於零點二五公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。四、申請人無自用農舍者。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」可知，在建築法施行地區，於農業用地為建築物之興建，僅得依據農業用地興建農舍辦法規定為農舍之興建，否則該農舍即因未申請核發建造執照，而屬違章建築。
２、經查，原告未經申請建造執照，即在已實施建築法之坐落墾丁國家公園區域內之系爭一般管制區農業用地上，新建木造小木屋十八間、鐵皮造房屋一間之系爭建物，供渡假村之經營使用；並系爭建物所坐落之系爭土地所有權人為張昌益，並非原告等情，業經被告訴訟代理人陳述甚明，並有土地登記資料在訴願卷可按；另系爭小木屋十八間型態上雖屬活動露營車，但依其使用目的、功能及設置情形，應認其屬建築物一節，已如前述，至於另間鐵皮屋乃一般鐵皮造之建物，亦有照片可按，故本件設置於一般管制區農業用地上之系爭建物，除其符合前述農業用地興建農舍辦法相關規定，而得為農舍建造執照之申請外，其未申請建造執照即擅為建築，即應屬違章建築；而系爭建物所坐落之系爭土地因非屬原告所有，故依前述農業用地興建農舍辦法第三條第一項第五款規定，系爭建物並無從取得農舍建造執照之核發，故其乃屬違反其他建築法令規定無法於規定期限補照，參諸前述內政部函釋，被告認系爭建物係屬不得補照之實質違建，自屬有據。另系爭建物是供渡假村之經營使用，自不屬原告所稱「無地坪及無固定基礎之農業生產必要設施」或「樓地板面積四十五平方公尺以下及建築高度一層以下有固定基礎之農業生產必要設施」；另是否屬於民宿，乃屬建築物之用途，核與是否違建之認定無涉，故原告據以爭執系爭建物非屬實質違建云云，自無可採。
（五）又查：
１、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。前項規定於依前條第二項作成之書面，準用之。」行政程序法第九十六條定有明文。
２、原告雖執本件關於違章建築部分之處分未具備行政程序法第九十六條規定之法定要式，指摘原處分係屬違法；惟其並未具體指摘原處分究未具備行政程序法第九十六條規定之何種要式；而經本院就此部分審究結果，本件原處分雖未依行政程序法第九十六條第一項第一款規定記載處分相對人之出生年月日、性別及身分證統一號碼，有該通知單可按，然此「記載」規範之目的，乃在為「處分相對人之確定」，而本件原處分除已記載處分相對人之姓名外，並又記載其住址，而得確定本件處分相對人，且原告對其應為本件之處分相對人（即系爭房屋所有人）亦未爭執，故自不得因此而謂原處分是屬違法。另原處分雖未為不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關之教示，然此未記載之法律效果，依前述行政程序法第九十八條第三項規定，亦只是延長原告請求行政救濟期間，尚非因此而認原處分是屬違法；故原告執此爭執原處分違法，自無可採。
３、另系爭建物之拆除乃屬原處分執行之範疇，故其執行方法是否妥適，核與原處分是否適法無涉，故原告以被告執行系爭建物之拆除違反比例原則即建築法規定，爭執原處分違法云云，更屬誤解，而無可採。
（六）綜上，系爭建物確為未申請建造執照之建築物，並因系爭建物坐落之系爭土地是屬一般管制區之農業用地，而系爭建物又與農業用地興建農舍辦法所規定得申請建造農舍之要件不合，是被告以系爭建物為不得補辦建造執照之實質違建，即屬有據。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。被告以原告未經申請許可，擅於國家公園區內之一般管制區土地上，設置活動小木屋之建築物十八間，供所經營休閒渡假村之旅客住宿使用，違反國家公園法第十四條第一項第一款規定，依同法第二十五條規定，以九十二年十一月四日營墾企字第０九二０００七六一四號處分書裁處原告九千元罰鍰；暨以系爭建物（小木屋十八間及鐵皮屋一間）係屬不得補照之違章建築，以九十三年五月十八日營墾建字第０九三二九０一一三一號違章建築拆除通知單通知原告，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，均應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第一庭審判長法 官 陳 光 秀
法 官 李 協 明法 官 楊 惠 欽以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
書記官 李 建 霆