高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00256號95年5月17日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 何永福律師被 告 嘉義市地政事務所代 表 人 乙○○ 主任訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因變更登記事件，原告不服嘉義市政府中華民國九十四年二月四日府法字第○九三○一一○七八六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣嘉義市○○段六七五、六七六、六七七、六七八、六七九地號五筆土地原為嘉義市劉厝地區都市計畫「農業區」土地，其中六七五地號土地之地目為「建」，其餘六七六、六七
七、六七八、六七九地號等四筆土地之地目為「田」（下稱系爭四筆土地），惟嘉義市政府於民國（下同）八十六年六月十一日以八六府工都字第四一七八號簡便行文表核發予訴外人李永森之使用分區證明書，竟將上開五筆土地之使用分區誤載為「住宅區」，而原土地所有權人吳文玉、吳登山二人遂持上開使用分區證明書於八十六年九月十五日向被告申請將系爭四筆土地與同段六七五地號土地合併，並將地目變更為「建」。被告疏未查明，乃依前開錯誤之使用分區證明書除於同年月十八日准將上開五筆土地合併成為育人段六七五地號一筆土地，並將系爭四筆土地地目變更為「建」，且登錄於土地登記簿上。嗣訴外人吳文玉、吳登山二人因積欠債務末償，經債權人中興商業銀行股份有限公司向法院聲請查封拍賣上開經合併之育人段六七五地號土地，台灣嘉義地方法院遂依土地登記簿所載資料（即育人段六七五地號土地，面積為一一二三．四九平方公尺，地目為建），對外公告進行拍賣，並由原告標得上開土地，且於九十二年六月二十七日向被告辨畢所有權登記在案。惟被告事後於九十二年九月間發現上揭八十六年九月十八日所為准予原土地所有權人之土地合併與變更地目登記有誤，茲為維護地籍資料之正確與完整，乃報請嘉義市政府核准辦理撤銷合併及地目變更登記，並經嘉義市政府九十三年七月二十六日府工都字第○九三○○七六三○六號函暨九十三年十月八日府地籍字第○九三○○九二○五八號函准予撤銷登記，被告旋依其九十三年八月三日收件之嘉地字第一一九三四○號及同年十月二十日收件之嘉地字第一六四一九○號登記申請書，將原來之土地合併登記撤銷回復為五筆土地，並將系爭育人段六七六、六
七七、六七八、六七九地號等四筆土地回復地目為「田」，並於同年十月二十一日辦理登記完竣。原告對被告前開處分不服，認其權益受損，經提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⑴原告之訴駁回。
⑵訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈被告作成系爭處分前，並未依行政程序法第一百零二條之
規定，通知原告，讓原告有陳述意見之機會，又本件並無急迫性，足見系爭處分在程序上有瑕疵。
⒉原告向嘉義地方法院標買系爭土地時，信賴土地登記簿所
載系爭土地之地目為「建」地，認為有開發及交易之價值，始參與標買；而依土地法第四十三條規定，原告既善意信賴土地登記簿所載之登記事項，被告自不得撤銷原先之合併及地目變更登記。
⒊法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法
秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。受規範對象如已因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。被告據訴外人吳登山及吳文玉之申請，將系爭四筆土地合併為育人段六七五地號土地，並將地目變更為建地，乃係基於管理國家土地之需要及提供正確之地籍資料給大眾，俾讓人民從事土地交易時，能在土地法、都市計畫法及建築法等相關法令規範下使用、收益系爭土地，以實現國家之土地政策，故人民信賴被告上開合併及變更地目之處分，且登記於土地登記簿，確信系爭土地為建地，不受農業區田地建築限制，以致購買系爭土地，顯有信賴之表現，而購買後，竟遭撤銷合併及變更地目為田地，兩者間土地之用益及市場價值，有天壤之別。
⒋前土地所有人係在嘉義市政府核發之土地使用分區證明書
八個月有效期內，持該證明書向被告辦理土地合併及地目變更登記；復依最高行政法院七十四年度判字第一九六七號判決，該證明書為行政處分，具備構成要件效力與確認效力，對其他行政機關、法院或第三人有一定之拘束效果。
⒌被告於訴願中所援用內政部八十八年三月三日台（八八）
內地字第八八八六四四號函釋，與本件毫無關連性，自無法作為被告合法性之依據；復以該函釋乃未經法律授權且影響人民權利之職權命令，有違司法院釋字第四四三號、第四五四號及第四五五號解釋所揭示之法律保留之原則，從而被告就系爭土地所為撤銷合併及變更地目之處分自屬無效，亦有違依法行政及行政程序法第四條、第五條、第八條之規定。再土地登記簿謄本亦未載「有關地目登記，僅供參考」，是被告就前揭處分作成之基礎事實，顯有誤認。縱令土地登記簿謄本載「有關地目登記，僅供參考」，然地目登記亦為土地登記之一種，依土地法第四十三條之規定，人民因信賴被告所為合併及地目變更，而為標買、投資等生活秩序之安排，權益發生劇烈變動，如謂該地目登記僅供參考，有違憲法保障人民財產權之意旨。
⒍被告雖經嘉義市政府核示，始為撤銷合併及地目變更登記
，然嘉義市政府核示，亦有違土地法第四十三條及行政程序法第八條之規定，被告依據違法之上級機關命令所為之處分，自屬非法。
⒎原告於九十二年間購買系爭土地時，面積為一一二三．四
九平方公尺，其上尚有一棟都市計畫發布實施前之合法建物（建號為五九）。依都市計劃法台灣省施行細則第三十二條規定，住宅區之建蔽率為百分之六十，農業區之建蔽率為百分之十，今被告將系爭四筆土地地目回復為「田」，將造成系爭土地之建蔽率由百分之六十縮小為百分之十，致原告之權益受有相當損害，至為灼然。退一步言，假設系爭土地均認定為農業區，然依都市計畫法台灣省施行細則第三十條規定，在都市計畫發布前已編定為可供興建住宅使用之建築用地或已建築供居住使用之合法建物基地者，其建蔽率亦有百分之六十。本件系爭土地在都市計晝發布實施前已編定為「建」地，且基地上亦有合法之建築物，故若被告未將系爭土地之合併及地目變更撤銷，則原告就系爭土地之建蔽率仍擁有百分之六十，今被告將系爭四筆土地地目回復為「田」，將使系爭土地之建蔽率減為百分之十，足見之權益確已遭嚴重剝奪或限制。
⒏嘉義市政府於九十五年二月三日府工建字第○九五○○○
三一五二號函，係指「核發建造執照」之依據，此件函文與被告「撤銷合併及地目變更登記」案，完全無關。又台灣高等法院台南分院九十三年國上字第七號判決，尚未確定，況與本件被告撤銷原先之合併登記是否合法，亦屬毫無關連。
⒐被告所援用內政部九十三年三月三日台內地字第0000
000000函，反而係對原告有利之証據。蓋上述函文既係內政部早於九十三年三月三日發布實施，其意旨謂「都市計畫同一使用分區不同地目土地申請合併後，不予銓定地目而將其地目欄以空白方式處理」，是以在九十三年三月三日以前，對同一使用分區不同地目之申請合併而予以准許合併登記，自因上述解釋令之頒布而合法化（若犯罪行為解釋上即係除罪化），姑不論本件原告是否有信賴利益保護原則之適用，即就上述內政部解釋令，讓本件原告就前手合併登記之行為合法化，故被告嗣後自無權力違反內政部上述解釋，撤銷以前合併登記之行為，為何被告於九十三年十月二十一日不顧上述內政部函令，仍執意撤銷原先之合併登記？被告復主張「為維護地籍資料之正確與完整，而奉准回復之登記」，然依被告所言，既有上開內政部函釋，同一使用分區不同地目已可申請合併，且地目等則之記載與土地現況已有失實，地目等則制度已逐步廢除之今日，所謂「為維護地籍資料之正確與完整」還有何權利保護利益？為何可淩駕土地法第四十三條善意信賴登記保護及行政程序法第八條誠信原則之適用？⒑若依被告所言，「地目等則之記載與土地現況已有失實，
地目等則制度已逐步漸進廢除」，則被告為何要堅除撤銷原先之合併登記，讓「地目等則之記載」回復八十六年以前之狀態？被告之主張豈非自打嘴巴？
乙、被告答辯之理由：⒈查本件系爭標的係屬都市計畫區土地，其使用分區應為「
農業區」，因嘉義市政府核發都市計畫土地使用分區誤列為「住宅區」，被告據以准辦合併登記（合併後地目為建），致生登記錯誤不實，惟為維護地籍資料之正確與完整，被告經奉嘉義市政府九十三年七月二十六日府工都字第○九三○○七六三○六號函暨九十三年十月八日府地籍字第○九三○○九二○五八號函示辦理撤銷系爭六七五地號土地之合併登記，並將系爭六七五地號土地更正回復為合併前原來之標示，被告依法處分，並無違誤。又本件事實，原告先前已提起國家賠償請求，經嘉義市政府拒絕賠償及台灣嘉義地方法院九十二國賠字第一號判決敗訴在案，是以撤銷合併及地目變更之行政處分所根據之事實，符合行政程序法第一百零三條第五款之規定，原告請求之事由客觀上已足以確認，自無須相對人參與意見之陳述，先予敘明。
⒉次查本件系爭四筆土地之使用分區證明書係於八十六年核
發錯誤，按都市計畫法第二十六條之規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。故都市計畫非一成不變，而應以目前之使用現況為主，故原告於九十二年拍賣取得系爭土地時，應按當時之土地使用分區（即農業區）為準，是以都市土地之使用管制並非按土地之地目，而應依相關都市計畫法之規定，即應以實地勘查及就其土地編定之使用分區為管制標準。另按內政部九十一年九月九日台內地字第九一○六一六一一號函釋：都市土地之地目與使用分區不符者，准予民眾申請塗銷該土地之地目，並將地目欄以空格方式處理，亦可知都市土地之使用係依都市計畫及相關法令規定其管制，而非按土地之地目，故本件土地雖經回復為合併前之地目，惟從未改變其使用分區，並不影響其使用現況，該土地使用管制仍應按其從來之使用分區為準，亦併予敘明。
⒊再查本件台灣嘉義地方法院拍賣公告、法院拍賣不動產權
利移轉證書目錄及原告與該土地占用人郭坤福土地搬遷協議書中，均載明不動產標的除本件系爭六七五地號土地外，尚含其上坐落之農舍五九建號，按諸一般常理推斷，住宅區之建物應無以供農業使用之「農舍」登記；另依都市計畫法台灣省施行細則第二十九條規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農舍．．．。」亦可推斷本件農舍之基地屬農業區；又原告評估拍賣標的物價格時，本應充分調查標的物所處一切狀況，包括現地位置、現物利用、周遭環境、查估價值等，再決定是否承購，而非單一信賴法院拍賣公告或土地登記簿上所載情事，就本件土地上建築有農舍，原告即應合理懷疑其為農地，並進一步探究其登記事宜是否有誤，綜上，應可推定原告於承買該筆土地時即已知或重大過失不知系爭六七五地號為農業區土地，使用分區為「農業區」。
⒋本件回復合併登記前之土地地目雖有變更，但其土地使用
管制從未改變，仍為「農業區」，並未影響系爭土地從來之管制使用，自無損及原告權益之情形可言。本件係為維護地籍資料之正確與完整，而奉准回復之登記，依法並無不當。況本處分並無剝奪原告之權利，並未妨害原登記之同一性，亦無土地法第四十三條規定善意第三人應受信賴保護之情形。至原告主張回復合併登記前之地目，系爭四筆土地之建蔽率將因而縮減致損及其權益乙節，經查，因系爭四筆土地之地目登記並未影響土地之管制使用，自無建蔽率縮減而損及權益之虞，況建蔽率非屬被告轄管業務，是否有上開疑義應非地政單位之權責。
⒌本件經嘉義市政府於九十五年二月三日府工建字第○九五
○○○三一五二號函復略以：有關農業區建地目土地申請建造案除依建築法相關規定檢附之書圖文件外，並應依都市計畫發布前已為建地目之土地登記證明文件，又土地於都市計畫發布實施後有合併情形者，仍應提出都市計畫發布前各地號已為建地目之土地登記證明文件，作為核發建造執照之依據；其使用項目應依都市計畫土地使用分區規定使用。
⒍又依內政部九十三年三月三日台內地字第○九三○○六三
○九○號函釋略以：都市計畫同一使用分區不同地目土地申請合併後，不予銓定地目而將其地目欄以空白方式處理。按「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用分區及使用性質均相同之土地為限。．．．」、「．．．第二百二十四條．．．所稱之使用性質，於都市土地係指使用分區，於非都市土地係編定之使用類別。」分別為地籍測量實施規則第二百二十四條、第二百二十五條之一所明定。又由於都市土地之使用管制係依都市計畫及相關法令辦理而非以地目實施管制，其情形與非都市土地類似，又依九十二年二月七日修正公布之農業發展條例第三條第十一款規定，都市計畫之農業區及保護區已非屬「耕地」之範圍，不以地目為耕地之認定依據，且政府逐漸廢除以地目作為土地管制之手段，是以，都市計畫同一使用分區不同地目土地申請合併後，參照內政部九十二年五月二日台內地字第○九二○○○六六五三號函釋不予銓定地目，而將其地目欄亦以空白方式處理。如有都市計畫法臺灣省施行細則第三十條有關農業區土地在都市計畫發布計畫前已為建地目者，其為建築物及使用時，得向登記機關申請該土地標示之舊登記簿及異動索引資料，作為上開條文之執行。
⒎查系爭四筆土地係於八十六年九月十八日變更地目為「建
」，系爭四筆土地與原系爭六七五地號土地於同日合併為一筆土地，均在七十一年六月五日嘉義市劉厝地區都市計畫發布後，揆諸臺灣高等法院臺南分院九十三年度上國字第七號判決理由，對系爭四筆土地之建蔽率當無何影響。縱嘉義市政府工務局都市計畫課之承辦員未誤發分區使用證明，土地所有權人吳文玉、吳登山合法申請被告將系爭四筆土地變更為「建」地，並將系爭四筆土地與系爭六七五地號土地合併為系爭土地，惟系爭四筆土地因經都市計畫分區使用編定為農業區，未符八十五年九月十三日修訂都市計畫法臺灣省施行細則第二十八條（現為第三十條）之規定，土地所有人亦不得僅據地目為建，即主張系爭四筆土地之建蔽率為百分之六十。
⒏本件回復合併登記前後之土地地目雖有變更，但其土地使
用管制從未改變，仍為「農業區」，並未影響系爭土地從來之管制使用，自無損及原告權益之情形可言。本件係為維護地籍資料之正確與完整，而奉准回復之登記，依法並無不當，況系爭處分並無剝奪原告之權利，並未妨害原登記之同一性，且因農業區建地之建蔽率，無法僅由土地登記簿謄本、地籍圖謄本等加以辦認，蓋有關土地是否於都市計畫發布前已編定為建地目及基地上是否已建築供居住使用之合法建築物，均無法僅據土地登記簿謄本，即率予判斷其可作建築基地之建蔽率究為百分之六十或百分之十。台灣省建築師公會亦採相同之見解，有該公會九十三年十一月四日台建師法字第二八七七號函可稽，故亦無土地法第四十三條規定善意第三人應受信賴保護之情形。
⒐原告就本件撤銷合併及地目變更登記事件，認系爭四筆土
地將因此而造成建蔽率縮減致損及其權益乙節，前經被告函詢嘉義市政府工務局，並經該局就前開疑義函復被告略以：有關農業區建地目土地申請建造案除依建築法相關規定檢附之書圖文件外，並應依該地區都市計畫【七十一年六月五日】發布前已為建地目之土地登記證明文件，又土地於都市計畫發布實施後有合併情形者，仍應提出都市計畫發布前各地號已為建地目之土地登記證明文件，作為核發建造執照之依據；其使用項目應依都市計畫土地使用分區規定使用，地目田或建仍應以使用分區為參考依據申請建蔽率多寡，是以撤銷合併及地目變更登記並未造成原告就系爭土地之建蔽率縮減致損及其權益。
⒑至原告質疑被告既認可以申請合併為何撤銷原先合併登記
案乙節。經查，依現行法令規定都市計畫同一使用分區不同地目土地申請合併後，不予銓定地目而將其地目欄以空白方式處理（見內政部九十三年三月三日台內地字第○九三○○六三○九○號函），查本件申請合併登記係於八十六年九月十八日，依八十六年當時地籍測量實施規則第二百四十一條：土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用分區、使用性質及地目均相同之土地為限按：第二百四十一條八十七年修正後為第二百二十四條）。又都市計畫農業區田地目屬「耕地」之範圍，與都市計畫農業區建地目非屬「耕地」之範圍，依八十六年當時法令規定，理應不可辦理合併（九十二年二月七日修正公布之農業發展條例第三條第十一款規定，都市計畫之農業區及保護區已非屬「耕地」之範圍），茲因嘉義市政府工務局核發分區證明書錯誤，以致產生不實登記資料，理應回復原合併前事實狀態，登記之內容自須正確真實，以確保地籍資料正確完整性，並以書面報經上級機關核准後更正之，並無違法。
⒒查地目等則係日據時期為課徵土地稅賦依土地使用現況所
銓定，沿襲至今，地目等則之記載與土地現況已有失實，地目等則制度已逐步漸進廢除。又都市土地之使用管制係依都市計畫及相關法令辦理並非以地目實施管制，即地目並非作為法定用途之依據，是以地目變更與否並未影響其權利。按內政部營建署九十二年五月二十八日營署都字第○九二○○二九九二三號函釋：「按都市計畫法臺灣省施行細則第三十條有關農業區土地在都市計畫發布前已為建地目建築使用規定，係基於保障在都市計畫發布前已為建地目土地所有權人既有權益之考量，得依上開條文規定，申請建造執照；至都市計畫發布後，始將農業區田、旱地目變更為建地目者，並不適用上開規定，應依同細則第二十九條規定申請農舍建造執照。」準此，農業區建地目申請建築執照，係以該地區都市計畫發布之時間點為執行依據，與嗣後是否地目變更無關；況土地有其不可移動之自然特性，辦理分割合併登記係方便各宗土地之利用與按宗編號以利地籍管理，此乃土地人文特性，合併登記並未影響其原來固定位置。
⒓綜上所述，系爭四筆土地於撤銷合併及回復登記後之地目
雖有變更，但其土地使用管制從未改變，仍為「農業區」，並未影響系爭四筆土地從來之管制使用，自無損及原告權益之情形可言。被告係為維護地籍資料之正確與完整，而奉准回復之登記，依法並無不當。況本處分並無剝奪原告之權利，並未妨害原登記之同一性，且因農業區建地之建蔽率無法僅由土地登記簿謄本、地籍圖謄本等辦認，有關土地是否於都市計畫發布前已編定為建地目及基地上是否已建築供居住使用之合法建築物，均無法僅據土地登記簿謄本，即率予判斷其可作建築基地之建蔽率，故亦無土地法第四十三條規定善意第三人應受信賴保護之情形。
理 由
一、本件被告代表人原為蔡幸娟主任，於本院審理中變更為乙○○主任，並由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰．．．受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第一百十七條定有明文。又行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。
但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，亦有最高行政法院八十三年判字第一五一號判例可資參照。
三、查嘉義市○○段六七五、六七六、六七七、六七八、六七九地號五筆土地原為嘉義市劉厝地區都市計畫「農業區」土地，其中六七五地號土地之地目為「建」，其餘六七六、六七
七、六七八、六七九地號等四筆土地之地目為「田」，惟嘉義市政府於八十六年六月十一日以八六府工都字第四一七八號簡便行文表核發予訴外人李永森之使用分區證明書，竟將上開五筆土地之使用分區誤載為「住宅區」，而原土地所有權人吳文玉、吳登山二人遂持上開使用分區證明書於八十六年九月十五日向被告申請將系爭四筆土地與同段六七五地號土地合併，並將地目變更為「建」。被告疏未查明，乃依前開錯誤之使用分區證明書除於同年月十八日准將上開五筆土地合併成為育人段六七五地號一筆土地，並將系爭四筆土地地目變更為「建」，且登錄於土地登記簿上。嗣訴外人吳文玉、吳登山二人因積欠債務末償，經債權人中興商業銀行股份有限公司向法院聲請查封拍賣上開經合併之育人段六七五地號土地，台灣嘉義地方法院遂依土地登記簿所載資料（即育人段六七五地號土地，面積為一一二三．四九平方公尺，地目為建），對外公告進行拍賣，並由原告標得上開土地，且於九十二年六月二十七日向被告辨畢所有權登記在案。惟被告事後於九十二年九月間發現上揭八十六年九月十八日所為准予原土地所有權人之土地合併與變更地目登記有誤，茲為維護地籍資料之正確與完整，乃報請嘉義市政府核准辦理撤銷合併及地目變更登記，並經嘉義市政府九十三年七月二十六日府工都字第○九三○○七六三○六號函暨九十三年十月八日府地籍字第○九三○○九二○五八號函准予撤銷登記，被告旋依其九十三年八月三日收件之嘉地字第一一九三四○號及同年十月二十日收件之嘉地字第一六四一九○號登記申請書，將原來之土地合併登記撤銷回復為五筆土地，並將系爭育人段六七六、六七七、六七八、六七九地號等四筆土地回復地目為「田」，並於同年十月二十一日辦理登記完竣等情，業經兩造分別陳述在卷，並有嘉義市政府八十六年六月十一日八六府工都字第四一七八號簡便行文表所附使用分區證明書、八十六年九月十五日及九月十八日系爭土地合併及變更登記申請書、被告九十三年八月三日嘉地字第一一九三四○號及十月二十日收件之嘉地字第一六四一九○號撤銷登記申請書、土地登記清冊、嘉義市政府上揭函文、被告地目變更核定結果通知、台灣嘉義地方法院不動產權利移轉證書、土地所有權狀等附於原處分卷可稽，自堪認定。
四、原告雖主張系爭四筆土地前經嘉義市政府核發使用分區證明書將其誤載為「住宅區」，而被告亦准許原土地所有權人將該等土地與同段六七五地號土地合併，並將地目變更為「建」。嗣原告相信土地謄本之登記，向台灣嘉義地方法院標買系爭土地後，被告卻以系爭土地原標示登記有誤，而自行撤銷系爭土地合併及地目變更之登記，顯有違信賴保護原則云云。惟查，系爭四筆土地之原所有權人吳文玉、吳登山二人係於八十六年九月十五日持嘉義市政府核發錯誤之使用分區證明書向被告申請將系爭四筆土地與同段六七五地號土地合併，然依行為時地籍測量實施規則第二百四十一條規定：「土地因合併申請複丈者，應以同一地段、地界相連、使用分區、使用性質及地目均相同之土地為限。」而系爭四筆土地之原地目為「田」，另原育人段六七五地號土地地目為「建」，前者屬「耕地」之範圍，後者則非屬「耕地」之範圍，故依當時法令規定，系爭土地理應不可辦理合併，然被告之承辦人員疏未查明，乃依行為時地籍測量實施規則第二四一條規定，將原來育人段六七六號、六七七、六七八及六七九地號土地（以上各筆土地之地目均為「田」）與原來同段六七五地號（地目為「建」）等五筆土地合併為六七五地號、地目「建」、面積一一二三．四九平方公尺之一筆土地，並辦理登記完畢。是被告所為前開系爭土地之合併及變更地目之登記，顯有法律上之瑕疵。則被告於嗣後發現上開登記錯誤之情形，為確保地籍資料之正確性及完整性，基於依法行政原則之旨趣，理應依職權將該錯誤之土地登記撤銷，回復原合併前之標示狀態，始為正當。然原告向法院標得系爭土地，乃係基於信賴被告所為之土地登記及法院拍賣公告之內容，而是項信賴又無行政程序法第一百十九條各款不值得保護之情形，則此項信賴利益本不應由行政機關任意予以剝奪，於此涉及依法行政原則之貫徹與人民信賴保護原則之調和問題。準此，本院認為地籍資料之正確性攸關土地管制及利用，並影響都市整體土地之規畫，所涉層面甚廣，故撤銷原來錯誤合併及變更地目登記之原處分，其所欲維護之公益，核與原告因信賴被告就系爭土地登記所生之信賴利益相較，前者之利益顯然大於後者之利益，從而被告基於維護地籍資料正確性之公益目的考量，於報請嘉義市政府核准後，本於職權而撤銷先前之錯誤登記，依法尚無不合。
五、又原告另主張其向法院標得系爭土地時，地目登記為「建」，依土地法第四十三條規定，該登記有絕對效力。原告既善意信賴土地登記簿所載之登記事項，被告自不得撤銷原先之合併及地目變更登記。因此，被告依上級機關嘉義市政府之核示，而撤銷系爭土地之合併及地目變更登記，自屬違反土地法第四十三條及行政程序法第八條之規定，所為處分自屬違法云云。惟查依土地法第四十三條規定土地登記有絕對之效力乙節，係指登記事項並無錯誤情形而言（最高行政法院八十一年度判字第八三九號判決參照）。本件系爭土地既有登記錯誤之情形，詳如上述，則被告基於維護地籍資料正確性之公益目的考量，於報請嘉義市政府核准後，依職權撤銷其違法之登記處分，自無土地法第四十三條之適用，且亦無違反行政程序法第八條之規定。其次，原告因信賴土地登記簿所載之登記事項而取得系爭土地，倘該系爭土地嗣後因被告發現登記錯誤，而依職權撤銷其違法登記後，原告縱因此受有財產上損失者，亦屬行政程序法第一百二十條第一項為撤銷之機關應否給予合理補償之問題，究不得主張其依土地法第四十三條規定而取得系爭土地，被告即不能依得職權撤銷原來錯誤之合併及變更地目登記。原告上開主張，並不足採。
六、再原告又主張被告將系爭四筆土地之地目回復為「田」，依都市計畫法台灣省施行細則第三十二條或第三十條規定，系爭土地之建蔽率將由百分之六十，縮小為百分之十，則原告之權益受有相當損害，至為灼然云云。惟查：
⒈本件系爭四筆土地係嘉義市政府於八十六年間核發使用分
區證明書時，將原為「農業區」誤列為「住宅區」，致被告據以准辦合併登記（合併後地目為建）。茲依行為時都市計畫法第二十六條之規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。故都市計畫非一成不變，而應以目前之使用現況為主，故原告於九十二年拍賣取得系爭土地時，應按當時之土地使用分區（即農業區）為準，是以都市土地之使用管制並非按土地之地目，而應依相關都市計畫法之規定，即應以實地勘查及就其土地編定之使用分區為管制標準。另按內政部九十一年九月九日台內地字第九一○六一六一一號函釋：都市土地之地目與使用分區不符者，准予民眾申請塗銷該土地之地目，並將地目欄以空格方式處理，亦可知都市土地之使用係依都市計畫及相關法令規定其管制，而非按土地之地目為之，故本件系爭四筆土地雖經回復為合併前之地目，惟從未改變其使用分區，並不影響其使用現況，該土地使用管制仍應按其從來之使用分區「農業區」為準，自無損及原告權益之情形可言。
⒉其次，依八十五年九月十三日修訂都市計畫法臺灣省施行
細則第二十七條（現行細則第二十九條）第一項規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農舍，並依下列規定辦理。．．．農舍之高度不得超過四層（或十四公尺），建築面積不得超過申請人所有耕地或農場及已有建築用地合計總面積十分之一（百分之十），建築總樓地板面積不得超過申請人所有耕地或農場及已有建築用地合計總面積百分之十，．．．。」同細則第二十八條（現行第三十條）第一款規定：「農業區土地在都市計畫發布前已編定為建地目（編定為可供興建住宅使用之建築用地）或已供建築居住使用之合法建築物基地於都市計畫發布後經變更為建地目者，其建築物及使用，應依左列規定辦理：建築物簷高不得超過十四公尺，建蔽率不得大於百分之六十，容積率不得大於百分之一百八十。土地及建築物除作居住使用及建築物底層得作小型商店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。原有建築物之建蔽率已超過第一款規定者，准就地修建，但改建、增建或拆除後新建，不得違反第一款規定。」同細則第三十條（現行細則第三十二條）規定：「各使用分區之建蔽率不得超過下列規定。但當地都市計畫書或土地使用分區管制規則另有較嚴格之規定者，從其規定：一住宅區：十分之六（百分之六十）．．．八農業區：十分之一（百分之十）。．．．。」依此規定，僅農業區土地在都市計畫發布前已編定為建地目，或編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已供建築居住使用之合法建築物基地，於都市計畫發布後經變更為「建」地目者，建蔽率方可達百分之六十；其餘位處都市計畫之農業區土地，雖地目為「建」，依前揭施行細則第二十七條規定，均應受到農業區之限制，興建農舍建築面積不得超過用地之十分之一，即其建蔽率仍不得超過百分之十。
⒊又查系爭土地（包括原系爭六七五地號土地及系爭四筆土
地），係坐落嘉義市劉厝地區都市計畫之農業區，該都市計畫係七十一年六月五日公告實施（嗣先後於七十八年九月二十七日，八十八年一月十五日通盤檢討，參見臺灣高等法院臺南分院九十三年度上國字第七號民事判決第十一頁）。其中原嘉義市○○段○○○○號土地於重測前為港子坪段二七六之二地號土地，前於六十年六月二日即變更地目為「建」，是農業區土地在都市計畫發布實施前已為建地目，依都市計劃法台灣省施行細則第二十八條（現行第三十條）規定，為可供興建住宅使用之建築用地，其建蔽率以不得大於百分之六十為限。另嘉義市○○段六七六至六七九地號等系爭四筆土地之地目則為「田」。此外，原系爭六七五地號土地上尚有建號五九號之農舍乙棟，經查閱建物登記謄本，該農舍係於七十二年一月二十九日完成建築（71嘉建檢局管使用第五○二號），七十二年三月二十六日完成建物保存登記，至系爭六七六至六七九地號等四筆土地於都市計畫發布前，地上尚無已建築供居住使用之合法建築物，亦經本院調閱台灣嘉義地方法院九十一年度執字第三七八五號債務執行之強制執行卷宗核對屬實，從而揆諸上揭說明，系爭四筆土地於七十一年六月五日嘉義市劉厝地區都市計畫公告實施時，地目「田」，編定為農業區，非在都市計畫發布前已為「建」地目，復未經編定為可供興建住宅使用之建築用地，其建蔽率自以百分之十為限。準此，系爭四筆土地縱未經被告撤銷其合併及地目變更登記，土地所有人亦不得僅據地目為「建」，即主張系爭四筆土地之建蔽率為百分之六十。則原告主張因被告將系爭育人段六七五至六七九地號土地撤銷合併，回復育人段六七六至六七九地號土地原地目登記為田，致系爭四筆土地建蔽率由百分之六十減縮變為百分之十，其權利明顯受有損害，亦不足採。
七、末查，「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第一百零二條固定有明文，惟同法第一百零三條第五款則規定：「有下列情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：．．．
行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確定者。」茲查，本件被告先前根據嘉義市政府核發錯誤之使用分區證明書而將系爭土地為合併及變更地目之登記，迨嗣後其發現錯誤登記之情形，則被告基於維護地籍資料正確性之公益目的考量，於報請嘉義市政府核准後，依職權撤銷其違法之登記處分，是被告撤銷系爭土地之合併及地目變更之行政處分所根據之事實，甚為明確，符合行政程序法第一百零三條第五款之規定，從而被告於前開撤銷之處分時，雖未給予原告陳述意見之機會，亦難指其為違法。原告指被告作成系爭處分前，並未依行政程序法第一百零二條之規定，通知原告，讓原告有陳述意見之機會，且本件並無急迫性，足見系爭處分在程序上有瑕疵云云，亦不足採，附此敘明。
八、綜上所述，原告之主張，均不足採。被告基於維護地籍資料正確性之公益目的，逕依職權撤銷其違法之登記處分，依法洵無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
書記官 藍慶道