高雄高等行政法院裁定
九十四年度訴字二五二號原 告 甲○○送達代收人 乙○○訴訟代理人 黃進祥 律師
江順雄 律師黃進雄 律師被 告 屏東縣內埔鄉公所代 表 人 丙○○ ○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因終止耕地租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十四年一月二十七日九十三年屏府訴字第七０號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第二條及第一百零七條第一項第一款規定甚明。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」最高行政法院著有五十八年判字第二七０號及五十九年判字第一九六號判例可資參照。上開判例旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，亦經司法院釋字第四四八號解釋：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前揭最高行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租及人民主張優先承購公有財產，因此發生爭執，屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇，合先敘明。
二、經查，本件被告所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地），原出租予訴外人李友育耕作，李友育死亡後，由訴外人李鳳喜、李炳傳及李炳榮繼承為承租人。嗣李炳傳死亡後，由原告繼承李炳傳之承租人地位，與訴外人李鳳喜及李炳榮共同承租系爭土地耕作，嗣系爭土地於民國（下同）六十九年間編為都市計畫區之建築用地，而訴外人李炳榮於九十二年一月十日放棄承租系爭土地，被告先於九十二年三月十四日准予訴外人鍾貫進承租系爭土地，鍾進貫於九十三年一月二十七日向被告申請購買系爭土地，經被告以九十三年四月一日屏內鄉財字第０九三０００一００六號函准予訴外人鍾貫進承購系爭土地。而原告主張其為系爭土地之承租人，依土地法第一百零七條規定，有優先承購系爭土地之權利，於九十三年五月四日向被告申請承購系爭土地，經被告以九十三年五月七日屏內鄉財字第０九三０００六０一一號函復原告略謂：「．．本筆土地於九十二年二月二十一日由鍾貫進申請基地承租，鍾員所附資料係重測後之新地號（和興段四三號）本所一時不察，未與舊地號（忠心崙段一六七之七三號）核對承租土地面積，致影響其他承租戶權益，故本讓售案俟爭議釐清無誤後，本所再另行通知該土地之處分。」嗣被告以九十三年五月二十八日屏內鄉財字第０九三０００七一四六號函通知原告，將於九十三年六月十日協商讓售系爭土地爭議案，因無法達成協議，被告乃以九十三年七月十四日屏內鄉財字第０九三０００九三八八號函，通知原告將依平均地權條例第七十六條及第七十七條規定終止租賃契約並予以補償。原告於九十三年七月二十三日及同年七月三十日向被告聲明異議，被告乃於九十三年八月十八日再召開協調會。嗣後被告以九十三年九月一日屏內鄉財字第０九三０００九八九四號函通知原告依內政部六十七年十一月二十七日台內地第八一九六四四號函駁回原告優先承購申請，並依平均地權條例第七十六條及第七十七條規定終止租約收回土地，予以補償。原告對之不服，提起訴願，經遭決定不受理等情，有被告九十三年四月一日屏內鄉財字第０九三０００一００六號函、九十三年五月七日屏內鄉財字第０九三０００六０一一號函、九十三年五月二十八日屏內鄉財字第０九三０００七一四六號函、九十三年九月一日屏內鄉財字第０九三０００九八九四號函等附於原處分卷可稽，洵堪認定。
三、本件原告起訴意旨略謂：（一）關於優先承購部分：本件係原告向被告「申請」優先承購公有土地，遭被告「駁回」，並非原告與訴外人鍾貫進間之法律爭執，依司法院釋字第一二八號及第一一五號解釋意旨，應屬公法爭訟。又依最高行政法院四十九年判字第一０七號判例，係指原告與行政機關均對於第三人主張優先承購權，原告要求行政機關放棄此項權利，行政機關表示不願放棄，行政機關之表示，係為觀念通知，並非行政處分。惟本件事實則為原告向被告「申請」優先承購，被告「拒絕」，與上開判例之事實不同，自不得援引。另司法院釋字第八九號解釋係就行政機關已為意思表示後，撤銷或解除其意思表示，而認係屬私權糾紛，與本件情形係行政機關對於原告之申請為駁回，並不相同，亦不得援引。是本件關於原告依土地法第一百零七條規定向被告申請優先承購系爭土地，應屬公法爭議。（二）關於終止租約部分：按平均地權條例第七十八條規定，依同法第七十六條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人協議成立者，應准終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達成協議者，應即邀集雙方協調。亦即出租人不得逕行終止耕地租約，其僅能向直轄市或縣（市）政府提出申請，經直轄市或縣（市）政府之審核及核准，而直轄市或縣（市）政府審核之標的係就承租人與出租人間是否已達成終止租約之協議為審核，若已達成協議即核准，若尚未達成協議即不予准許而進入協調之程序。依前揭司法院釋字第一二八號解釋意旨，若出租人為行政機關，而與承租人發生是否終止租約之爭執，應屬行政處分。本件被告係出租人，未經與原告協調即逕行終止租約，依上揭說明，應屬行政處分，原告對之不服，自應循行政爭訟程序救濟云云。
四、惟查，關於原告爭執被告終止租賃契約部分：按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」業經首揭司法院釋字第四四八號解釋在案。準此，本件原告與訴外人李鳳喜承租系爭耕地之行為，係被告將公有財產出租與人民，惟被告就系爭土地出租與否，並無達成任何公共目標之任務，僅單純就公有財產為有效管理與運用，係行政機關代表國庫出租公有財產，與承租人間僅成立私法上之租賃關係。是被告以九十三年九月一日屏內鄉財字第０九三０００九八九四號函，通知原告略以：「．．三、台端以耕地名○○○鄉○○○○段○○號，該筆耕地已於民國六十九年依法編為建築用地，本件將依平均地權條例第七十六、七十七條之規定終止收回土地并予以補償。」而終止租賃契約，乃就私法租賃關係所為意思表示，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為。從而原告就關於終止租賃契約所為之爭執，自應循民事訴訟程序解決，原告主張為公法事件，係屬誤解，尚不足採。至被告前揭九十三年九月一日屏內鄉財字第０九三０００九八九四號函另謂：「．．二、關於台端申明依據土地法第一０七條規定承租人具有土地優先承購權，本所依內政部六十七年十一月二十七日台內地第八一九六四四號函予以駁回。」而拒絕原告依土地法第一百零七條規定優先承購申請。此部分原告主張其係向被告「申請」優先承購公有土地，遭被告「駁回」，並非原告與鍾貫進間有何法律上之爭執，依司法院釋字第一一五號及第一二八號解釋意旨，應屬公法爭訟云云。然按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟，亦有最高行政法院五十八年判字第二七０號判例及首揭司法院釋字第四四八號解釋，可資參照。則本件本於耕地租用關係而生之優先承買權，自仍屬私法關係，委無疑義。又司法院釋字第一一五號及第一二八號解釋意旨，係就政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領公法行政行為，所生人民得否以權利受有損害為理由，提起民事訴訟，請求返還土地爭議事件，作成人民僅得依行政救濟程序請求救濟，不得以其權利受有損害為理由，提起民事訴訟，請求返還土地之解釋，尚與本件情形不同，自無從比附援引。從而，被告九十三年九月一日屏內鄉財字第０九三０００九八九四號函，終止與原告之耕地租用關係並拒絕原告申請優先承購系爭土地，即非基於公法關係，自非行政處分，原告對之有所爭議，無論其所持理由是否正確，尚屬私法上之權利爭執，依上開說明，應即向該管司法機關提起民事訴訟，以求解決，不容以行政爭訟程序提起訴願。訴願決定本此理由，從程序上予以駁回原告之訴願，於法尚無不合。
五、綜上所述，訴願機關從程序上予以駁回，為訴願不受理之決定，尚無不合，原告提起行政訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，難謂合法，應予駁回。至原告其餘實體上理由之爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
據上論結，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十五 年 四 月 六 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 四 月 六 日
書記官 陳嬿如