高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第二七一號原 告 甲○○訴訟代理人 宇○○○
鍾夢賢律師林岡輝律師上 一 人複代 理 人 邱基峻律師原 告 申○○訴訟代理人 地○○
鍾夢賢律師林岡輝律師上 一 人複代 理 人 邱基峻律師原 告 酉○○
辰○○共 同訴訟代理人 鍾夢賢律師
林岡輝律師上 一 人複代 理 人 邱基峻律師原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○○庚○○○辛○○壬○○癸○子○○丑○○寅○○○卯○○巳○○午○○未○○共 同訴訟代理人 鍾夢賢律師被 告 高雄市政府代 表 人 戌○市長訴訟代理人 天○○
亥○○宙○○上列當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十四年二月四日台內訴字第０九三０００八０四二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣高雄市第五十六期市地重劃區，原經高雄市都市計畫編定為高雄市苓雅區二０號公園預定地，經被告所屬地政處於民國（下同）七十八年五月十一日以高市地政四字第九三七六號公告徵收。
嗣被告擬依變更都市計畫程序將上開用地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之三十後，被告乃將全案報經內政部以九十一年七月二日台內中地字第０九一００八四六三四號函核准撤銷徵收，嗣被告以九十一年七月十八日高市府地四字第０九一００三四０二０號公告撤銷徵收。其後，被告並擬具第五十六期市地重劃計畫書報經內政部以九十一年十一月二十一日台內中地字第０九一００一八三二一號函核准，被告乃以九十一年十二月十日高市地發府字第０九一００五九０二一號公告第五十六期市地重劃區範圍重劃計畫書圖。嗣原告酉○○、甲○○、乙○○等三人於公告期間提出反對意見狀，經被告以九十二年三月七日高市府地四字第0000000000號函復駁回。原告不服，於九十三年二月二十日提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（即被告九十一年十二月十日高市地發府字第０九一００五九０二一號公告）均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、被告所屬地政處於九十一年十二月十日以高市府地發字第０九一００六一七五三號函公告高雄市第五十六期市地重劃區範圍及重劃計畫書，公告期間自九十一年十二月十一日至九十二年一月十日止。本件原告中之酉○○、甲○○、乙○○等三人，前於九十二年一月九日向被告陳述反對意見。其餘原告雖未於公告期間陳述反對意見，惟亦係本件行政處分之相對人，已於訴願程序追加為訴願人提起訴願，自得為本件原告。又本件陳述反對意見後，經被告所屬地政處於九十二年三月七日高市府地四字第0000000000號函處分駁回原告之反對意見，該號函即係行政處分。再者，「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」行政程序法第九十八條第三項規定甚明。從而，原告對該公告處分提起訴願，並於訴願決定後得提起撤銷之訴，併此敘明。
二、又原告酉○○於公告期間依市地重劃辦法第十六條第二項規定，對上開重劃計畫書提出反對意見，並經被告所屬地政處九十二年三月七日高市府地四字0000000000號函復其重劃計畫於法並無不合。上開辦法第十六條既規定有異議之土地所有權人應於公告期間內提出反對意見，即為訴願先行程序，原告自應俟被告為駁回之函復，始能提起訴願。本件行政處分雖為重劃公告，惟依上開重劃辦法規定，應先經提出反對意見程序，則提起訴願之期間自應由被告駁回之復函起算。
三、經查，被告九十一年十二月十日函附高雄市第五十六期市地重劃區有關重劃事項說明第三項辦理重劃原因及預期效益項陳明重劃原因略以：「其中八十五人持有土地面積約一．三八六九七三公頃申請優先實施市地重劃，並同意負擔比率為百分之七十，符合平均地權條例第五十七條、第六十條規定」云云。惟被告於八十五年六月二十四日雖舉辦「變更高雄市都市計畫（苓雅都市計畫公二十用地減額使用並實施市地重劃開發）案說明會」，原告酉○○於八十五年七月四日已填載異議書，表明土地所有權人之同意係以被告所屬地政處處長林中森及副處長分別於七十七年十月十二日及七十八年二月二十日之土地所有權人會議，允諾於三個月內使各土地所有權人取得坐落高雄市○○區○○段四六六、四六七及六九九地號土地為成就條件，於取得另筆土地之所有權時，原告等始同意僅取得百分之三十土地。惟當時重劃計畫既經內政部附有條件核示（內政部七十八年六月二六日台七八內地字第七０九五一四號），被告因高雄市第一期公共設施保留地取得期限在即，遂先行以徵收方式辦理。然該徵收處分，既經被告之上級機關內政部否准而撤銷，則原土地所有權人之同意亦隨同消滅。則本件重劃計畫是否係修訂計畫？原土地所有權人之同意是否能適用於本件重劃案？當時各土地所有權之同意之前提如何？是否附有條件？且本件被告規劃之土地減額使用計畫，係被告所主動提出，反對人即各土地所有權人並未提出市地重劃之申請，何以被告竟認係原告等及各土地所有權人提出市地重劃之申請？未見被告敘明其始末，即任意引用附有停止條件超逾法定百分之四十五上限之同意，據為本件重劃之原因與依據，置人民財產權重大犧牲於不顧，該重劃計畫顯非適法。
四、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第八條定有明文。又行政程序法第三十六條亦明定：行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。被告就原告所主張之事實，即被告所屬前地政處處長林中森於七十七年十月十二日及七十八年二月二十日舉行兩次協調會以：「原地主以百分之三十比○○○區○○段四六六、四六
七、六九九地號土地辦理跨區重劃，只要填妥同意書即可在三個月內領到重劃區內之所有權狀」因而取得原告分別於八十一年六、七月間出具之同意書，惟該同意書既係附有條件，則被告就本件重劃案前於上開兩期日召開之協調會，其內容如何？原告之同意是否附有條件？該同意書是否已因被告撤銷徵收而失效？未見被告及訴願機關依職權調查事實，徒以原行政處分所附同意書執為駁回反對意見之依據，亦嫌率斷。
五、被告未於徵收公告期滿十五日內給付原告補償款，被告所屬地政處七十八年五月十一日高市地政四字第九三七六號公告之徵收法律關係不存在：
（一）按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」土地法第二百三十三條定有明文。
另按「需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七０四號解釋起徵收土地核准案固應從此失其效力」經司法院釋字第一一０號、第四二五號及第五一六號著有解釋。再者「以未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而提起確認之訴，應依行政訴訟法第六條第一項規定，確認兩造間之徵收法律關係不存在，而非請求確認原徵收處分無效」亦經九十四年各級行政法院行政訴訟法律座談會提案及研討結果著有明文。是以需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收法律關係不存在。
（二）被告係於七十八年五月十一日高市地政四字第九三七六號公告徵收，公告期間為七十八年五月十二日至六月十日，然經公告期滿十五日後，被告始於七十八年十月四日始將應給與陳瑞南等十二人土地補償金予以提存；又遲至八十一年七月二十八日方將郭曾顧等九十七人及承租人一人計九十八人，提存金計新台幣（下同）二八五、三三五、五三六元提存於台灣高雄地方法院提存所。是以被告未於徵收公告期滿十五日內給付陳瑞南等人補償金，揆諸前揭規定意旨，被告七十八年五月十一日高市地政四字第九三七六號公告之徵收法律關係不存在。
六、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效．．．三、內容對任何人均屬不能實現者．．．七其他具有重大明顯之瑕疵者」行政程序法第一百十一條著有明文。被告所為徵收處分之徵收法律關係並不存在，則被告於九十一年七月十八日高市府地四字第０九一００三四０二０號公告撤銷徵收，該撤銷徵收處分之內容對任何人自均屬不能實現，且有明顯重大之瑕疵，揆諸前揭規定，該撤銷徵收處分為無效之行政處分。另按市地重劃辦法第十六條規定：「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人．．．土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關。」係指土地所有權人得提出相關行政救濟程序。本件被告所為之徵收處分及撤銷徵收處分既不能對原告發生任何法律關係或法律效力，原告人於被告公告重劃計畫書時，系爭土地仍為其所有，原告自得適法提起本件行政救濟程序。
七、本件市地重劃並不合法：
（一）本件市地重劃在被告撤銷徵收程序未完成前即逕予公告，顯有違誤。被告依行政院七十八年三月六日台（七八）內地字第六八一０二九號函核准，辦理被告興辦苓雅區二０號公園工程，申請徵收土地。被告並於七十八年五月十一日以高市地政四字第九三七六號公告：高雄市政府徵收高市○○區○○段○○○○號等七十一筆土地，私有土地所有權人一百十七人，面積約一．四二一二公頃；公有土地所有權人二人，面積０．六四一九公頃；土地所有權人共一百十九人，合計總面積：約二．０六一九公頃。公告期間：自七十八年五月十二日至六月十日共三十日。嗣被告於七十八年六月二十二日發放土地補償金與周黃月櫻等十人。被告另於七十八年十月四日將應給與陳瑞南等十二人之土地補償金予以提存，且遲至八十一年七月二十八日方將郭曾顧等九十七人及承租人一人計九十八人之土地補償金予以提存。徵諸土地法第二百三十三條規定及司法院釋字第一一０號、第四二五號、第五一六號等解釋，被告因未於徵收公告期滿十五日內給付補償款，其徵收土地核准案從此失其效力，故需用土地人與原土地所有權人間之徵收法律關係即不存在，應無疑義，此有台北高等行政法院九十一年度訴字第二一八九號判決及最高行政法院九十四年度判字第一四０三號判決可參。嗣被告竟稱係因系爭土地都市計畫變更減額使用，改以重劃方式開發云云。而向內政部函請撤銷原土地徵收案，經內政部於九十一年七月二日台內中地字第０九一００八四六三四號函核可，惟未經行政院核准撤銷徵收。另內政部亦下命要求，擬撤銷徵收之苓中段四三七之一、四五四、四五五、四五六及五０八地號土地，因所轄地政事務所疏忽，於公告徵收後仍受理其繼承登記，於撤銷徵收後，究應通知何人繳回原領徵收補償價額及應將土地回復何人名義所有，請被告於不損及繼承人之權益原則下，本於權責依法處理；並請被告務必依內政部八十六年五月二十三日台（八六）內地字第八六０四八七三號函說明二（二）之規定，於撤銷徵收後立即就原出具之同意書予以確認，於確認之人數及其所有土地面積，符合平均地權條例第六十條第三項但書規定後，始得實施市地重劃。此亦為最高行政法院八十八年度判字第三九五九號判決及鈞院九十年度訴字第一六三八號判決所肯認，即「至於被告原已辦理土地徵收，並已通知土地所有權人領取土地徵收補償費，嗣又撤銷土地徵收，改以土地重劃方式辦理，於計算重劃地區私有土地所有權人之人數，自應以徵收前土地登記簿所載之土地所有權人為準，否則土地如因徵收而全部歸屬被告所有，被告再行重劃，即無徵得他人同意之必要，亦非事理之平。」
（二）又被告明知撤銷徵收案定於九十一年七月十八日公告三十日，並通知土地所有權人於九十二年二月二十八日前繳清應繳回之徵收價額。然被告於九十一年十二月十日違法進行市地重劃公告，故此公告顯有重大瑕疵，即未確認土地所有權人及土地面積，復又濫權以尚未生效之同意書為據，以本件重劃係經人民申請，並獲多數人之同意，抵費地之面積得超過重劃區總面積之百分之四十五，符合平均地權條例第五十七條、第六十條云云，均非屬實。
八、本件市地重劃之辦理依據即系爭八十一年六月二十九日書立之同意書，在未經全體私有土地所有權人同意之條件成就前，系爭同意書尚未發生效力：
（一）高雄市苓雅區二０號公園用地辦理都市計畫變更減額使用，並以市地重劃方式開發同意書第四點載明：「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意且依法定程序辦理都市畫變更後，再據以辦理撤銷徵收市地重劃作業。．．．」申言之，在未經全體私有土地所有權人之同意下，系爭同意書自尚未產生任何效力，況同意書係依被告所制定，並要求土地所有權人簽立，被告非不知有此條件，然被告只取對其有利之部分，對原告有利之部分則予忽略，自非適法。
（二）參酌被告九十一年二月十五日高市府地五字第０六七七一號函，函請內政部土地開發總隊核可辦理撤銷徵收及核定市地重劃區重劃計畫書之公函說明第二點，「．．．同一用地既須經撤銷徵收與市地重劃二項程序，為縮短作業流程及避免撤銷徵收核准，市地重劃未核准時，重辦徵收之補償費將較原發放金額增加數倍，增加市庫支出，爰將撤銷徵收與市地重劃併案報核。」由此可證，被告並非不知該條件之存在，只不過認為倘重辦徵收，徵收補償費將較原發放金額增加數倍，而以此考量，全然漠視人民權益。
（三）因系爭同意書既未經全體土地所有權人之同意，該同意書之效力尚未發生，即等同被告在未經人民之同意下，假實施市地重劃之名，實違法侵害人民之財產權，此等違反程序及實體正義之作為，倘予維持，自非適法。
九、被告執以抗辯之原告甲○○、酉○○、乙○○等三人於八十一年六月二十九日開發同意書，原告同意之條件，依被告提供上開予原告簽署之制式同意書第四條之約定，內容係「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意」，係附有全體土地所有權人之同意之停止條件，被告即應受該同意書之拘束，而應取得全體土地所有權人同意始得據以進行都市計畫變更與市地重劃作業，乃被告既未取得全體土地所有權人之同意，其所為變更都市計畫進而市地重劃作業，即屬無據。被告嗣又主張已取得過半數地主同意以總面積百分之七十土地抵價共同負擔之土地，強令原告為不利益之負擔，自難認原處分及訴願決定適法等語。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、按「有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。」為土地徵收條例第四十九條第一項第三款所明定。次按「適當地區內之私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准後優先實施市地重劃。」「依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」「依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。」分別為平均地權條例第五十七條、第六十條第三項及第五十六條第二項所定明。又按「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。」市地重劃實施辦法第十六條第一項定有明文。另按「該用地土地所有權人陳情被告履行原市地重劃開發之承諾，並提出減額使用之同意文件」為被告八十四年六月五日高市府工都字第一七八六六號公告發布實施「變更高雄市都市計畫（凹子底都市計畫文小一五、文中一七、體一、文中一六、文小六用地及苓雅都市計畫公二０用地減額使用並實施市地重劃開發）案」都市計畫說明書（變更緣由）所明載。再者「土地所有權人所有土地總面積參與減額使用實施市地重劃開發後，其平均分配比率為重劃前總面積之百分之三十。」「本案變更都市計畫實施整體開發，應依法定程序辦理都市計畫變更後，再據以辦理撤銷徵收及市地重劃作業」為苓雅區二０號公園原土地所有權人八十一年同意書所具結。
二、系爭二０號公園用地於七十八年已辦竣土地徵收，原擬與五權段公有土地辦理跨區重劃，因無法成就內政部七十八年六月二十六日台七八內地字第七０九五一四號函示之附帶條件而取消後，原土地所有權人於八十一年出具同意書，向被告申請將該公園用地辦理都市計畫變更減額使用，並以市地重劃方式開發，是以被告於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號公告發布實施之都市計畫說明書，載明「該用地土地所有權人陳情本府履行原市地重劃開發之承諾，並提出減額使用之同意文件」，故本件市地重劃案係原告及其他土地所有權人申請辦理者，殆無疑義。原告爭執重劃後僅取得百分之三十土地之承諾，係以三個月內取得五權段四六
六、四六七及六九九地號土地所有權為前提乙節，即與其八十一年間所出具之同意書不符。又公園用地原私有土地所有權人共一百十七人，超過半數八十五人出具同意書，其應有面積一．三八六九公頃超過私有土地總面積一．四二０九公頃半數，同意重劃後平均分配比率為重劃前總面積之百分之三十，係緣於其重劃負擔超過百分之四十五所致，徵之平均地權條例第六十條第三項規定，並無不合。另參照最高行政法院九十三年度判字第一三九四號判決，原告出具市地重劃方式開發同意書時，即已明知其所有土地如經撤銷徵收而恢復為土地所有權人時，應受其所簽具之同意書拘束，原告所稱苓雅區二０號公園用地既經撤銷徵收，原土地所有權人之同意亦隨之消滅，顯乏所據。此外，高雄市苓雅區二０號公園用地跨區重劃取消後，係以原地重劃方式辦理開發，核與原告酉○○於八十五年七月四日異議訴求「本案原地重劃既經主管機關核定開發，就應依規定辦理以取信於民」並無不合。從而，被告所為九十一年十二月十日公告被告第五十六期市地重劃計畫書，並通知原告及其他土地所有權人，均依法定程序辦理，重劃計畫書公告期間，原告酉○○、甲○○於九十二年一月九日曾提出異議，理由與本件行政訴訟類同，業經被告以九十二年三月七日高市府地四字第０九二００一二九０二號函復在案。
三、又按「直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第九條規定申請收回該土地。」土地徵收條例第五十一條第二項規定亦有明文，有關回復原所有權之登記作業，係依內政部八十八年六月四日台內地字第八八０七０八九號函規定辦理，其中登記原因發生日期為撤銷徵收公告之日，非個別繳回徵收價額之時間，故本件苓雅區二０號公園預地定需地機關被告所屬工務局養護工程處於撤銷徵收公告及通知函所載之繳回期限屆滿後，函送繳回名冊予被告所屬地政處據以囑託登記機關辦理回復原所有權作業。從而，高雄市苓雅區二０號公園用地辦理土地徵收、都市計畫變更、撤銷徵收及市地重劃，於法均屬有據。原告所訴為無理由等語。
理 由
甲、程序部分：
一、被告之代表人原為葉菊蘭代理市長，於本院審理中改由新任市長戌○接任，茲戌○以代表人之身分聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．二、提起訴願逾法定期間或未於第五十七條但書所定期間內補送訴願書者。」分別為訴願法第十四條第一項、第二項及第七十七條第二款所明定。另按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。本件原告所爭執之處分為被告九十一年十二月十日高市地發府字第０九一００五九０二一號公告，此迭經原告於九十五年一月二十五日準備程序期日及九十五年十二月十四日、九十六年五月八日言詞辯論期日陳述在卷，且經訴願決定審認原告所提行政救濟係對該公告為之，自堪認定。而該公告之公告期間自九十一年十二月十一日起至九十二年一月十日止計三十日，公告期滿日期為九十二年一月十一日，依此計算原告之訴願期間，至九十二年二月十日（九十二年二月九日為星期日順延至翌日），即已屆滿。本件原告遲至九十三年二月二十日始提起訴願，已逾三十日之法定不變期間。原告雖另主張，訴願期間應自被告所屬地政處九十二年三月七日高市府地四字0000000000號駁回之函復起算，惟該函僅對於原告酉○○、甲○○及乙○○為之，與其餘原告並不相關，是其餘原告之訴願顯已逾期。另原告酉○○、甲○○及乙○○等人委由鍾夢賢律師為代理人，遲至九十三年二月二十日始提起訴願，且本件原告係對被告九十一年十二月十日高市地發府字第０九一００五九０二一號公告提起行政救濟，是其訴願程序亦非適法。本件既未經合法訴願前置程序，原告提起本件訴訟已難認合法，先予敘明。
乙、實體部分：
一、按「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。．．。」「依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。」「市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」「適當地區內之私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准後優先實施市地重劃。」「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠，河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。．．．。」「依第一項規定折價抵付共同負擔之土地，其合計面積以不超過各該重劃區總面積百分之四十五為限。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。」分別為行為時（下同）平均地權條例第五十六條第一項、第二項、第四項、第五十七條、第六十條第一項、第三項所明定。另按「重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。」「前項重劃計畫書應記載左列事項：一、重劃地區及其範圍。．．。三、辦理重劃原因及預期效益。四、重劃地區公、私有土地總面積及其土地所有權人總數。五、○○○區○○○道路、溝渠、河川及未登記地土地面積。
六、土地總面積：指計畫範圍內之公、私有土地面積及未登記地之計算面積。七、預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。．．．。」「依本條例辦理重劃，如為申請優先實施重劃或有超額負擔者，重劃計畫書應記載土地所有權人同意辦理情形及處理方法。」為市地重劃實施辦法第十四條第一項、第二項、第四項所規定。而前揭市地重劃實施辦法係依平均地權條例第五十六條第四項授權所訂定，其內容係就市地重劃分配設計所為細部性、技術性之規定，並未逾越母法授權，本院自得予以援用。
三、經查，本件苓雅區二０號公園預定地，原經被告所屬地政處於七十八年五月十一日高市地政四字第九三七六號公告徵收，被告嗣依變更都市計畫程序將上開用地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並出具市地重劃方式開發同意書，同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之三十，被告乃報請內政部以九十一年七月二日台內中地字第０九一００八四六三四號函核准撤銷徵收，並經被告以九十一年七月十八日高市府地四字第０九一００三四０二０號公告撤銷徵收。其後，被告並擬具第五十六期市地重劃計畫書報請內政部核准，經內政部以九十一年十一月二十一日台內中地字第０九一００一八三二一號函核准，被告即以九十一年十二月十日高市地發府字第０九一００五九０二一號公告市地重劃區範圍及重劃計畫書圖，並於九十一年七月十八日高市府地四字第０九一００三四０三七號函通知原土地所有權人繳回徵收價額，俾辦理所有權回復事宜。嗣原告酉○○、甲○○、乙○○等三人於公告期間提出反對意見狀，經被告以九十二年三月七日高市府地四字第0000000000號函復駁回等情，有被告七十八年五月十一日高市地政四字第九三七六號公告、內政部九十一年七月二日台內中地字第０九一００八四六三四號函、被告九十一年七月十八日高市府地四字第０九一００三四０二０號公告、內政部九十一年十一月二十一日台內中地字第０九一００一八三二一號函、被告九十一年七月十八日高市府地四字第０九一００三四０三七號函、被告九十一年十二月十日高市地發府字第０九一００五九０二一號公告、被告第五十六期市地重劃計畫書及九十二年三月七日高市府地四字第0000000000號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。
四、原告提起本件行政訴訟，無非以：被告雖於八十五年六月二十四日舉辦「變更高雄市都市計畫（苓雅都市計畫公二十用地減額使用並實施市地重劃開發）案說明會」，原告酉○○於八十五年七月四日填載異議書，表明土地所有權人之同意係以被告所屬地政處處長林中森及副處長分別於七十七年十月十二日及七十八年二月二十日之土地所有權人會議上允諾於三個月內使各土地所有權人取得坐落高雄市○○區○○段
四六六、四六七及六九九地號土地為成就條件，於取得另筆土地之所有權時，原告始同意僅取得百分之三十土地。然該徵收處分，既經被告之上級機關內政部否准而撤銷，則原土地所有權人之同意亦隨同消滅。又被告於七十八年五月十一日高市地政四字第九三七六號公告徵收，公告期間為七十八年五月十二日至六月十日，然經公告期滿十五日後，被告始於七十八年十月四日始將應給與陳瑞南等十二人土地補償金予以提存；又遲至八十一年七月二十八日方將郭曾顧等九十七人及承租人一人計九十八人，提存金計二八五、三三五、五三六元提存於台灣高雄地方法院提存所。是被告未於徵收公告期滿十五日內給付陳瑞南等人補償金，被告七十八年五月十一日高市地政四字第九三七六號公告之徵收法律關係不存在。被告徵收處分之徵收法律關係並不存在，則被告撤銷徵收處分內容對任何人自均屬不能實現，並有重大明顯之瑕疵，是被告所為之撤銷處分無效，原告於重劃計畫書公告時仍擁有渠等於徵收前之土地，原告自得適法提起本件訴訟。再者，依八十一年六月二十九日高雄市苓雅二０號公園用地辦理都市計畫變更減額使用並以市地重劃方式開發同意書第四項載明：「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意且依法定程序辦理都市畫變更後，再據以辦理撤銷徵收市地重劃作業。」可見被告未經全體私有土地所有權人之同意，系爭同意書未有任何效力。又被告以原告於八十一年六月二十九日簽具同意書，原告同意之條件，依被告提供上開予原告簽署之制式同意書第四條之約定，內容係「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意」，原告既係附有全體土地所有權人同意之停止條件，被告即應受該同意書之拘束，而應取得全體土地所有權人同意始得據以進行都市計畫變更與市地重劃作業，乃被告既未取得全體土地所有權人之同意，其所為變更都市計畫進而市地重劃作業，即屬無據。被告又主張已取得過半數地主同意以總面積百分之七十土地抵價共同負擔之土地，令原告為不利益負擔云云，資為爭議。惟查，本件原告之訴未經合法訴願前置程序，業如前述，而縱依原告之主張認其訴願合法，原告之訴亦屬無據，理由如下：
（一）按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」為土地法第二百三十三條所明定。
揆諸該條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。惟關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關及主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷，此參最高行政法院九十二年度判字第四七八號判決同認斯旨。又按「內政部訂頒之徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項四、雖有關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存待領之規定。惟此項提存期間之規定，係屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政遲延責任之問題，對土地徵收之效力不生影響。
」業經最高行政法院八十四年度判字第二七六九號、八十六年度判字第二四０七號判決在案，同可採參。本件高雄市第五十六期市地重劃區，原經高雄市都市計畫編定為苓雅區二０號公園預定地，被告所屬地政處於七十八年五月十一日以高市地政四字第九三七六號公告徵收在案，公告期間七十八年五月十二日至七十八年六月十日止三十日，經被告於七十八年六月十六日高市地政四字第一二三六七號函通知土地所有權人於同年六月二十二日領取補償費，惟因部分土地所有權人逾期未領，被告於七十八年十月間及八十一年七月二十八日向台灣高雄地方法院提存所辦理提存待領，此為兩造所不爭執。是被告已於公告期滿十五日內（即同年六月二十二日）通知領款人領款，領款人處於隨時可領款之狀態，則被告已完成徵收補償之法定土地程序。至被告實際提存日期如有超越徵收公告期滿後十六日起一個月內辦理提存之期限，依前揭說明，僅屬行政遲延責任之問題，對土地徵收之效力亦不生影響。本件需用土地人被告既已於公告期滿十五日內辦理補償費發放事宜，則其法定要件即已具備，本件徵收案自不失其效力。抑且，前揭徵收公告曾經最高行政法院以八十九年度裁字第二九八號裁定駁回原告酉○○等人之訴，已為確定之行政處分，原告再執被告未於公告期滿十五日後提存補償費，而予爭執，自無可採。
（二）次按司法院釋字第二三二號解釋理由書謂：「依平均地權條例第五十六條至第五十八條規定，都市土地重劃，有由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理者，有由土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施者。後一情形之重劃，乃國家為促進土地利用，擴大市地重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費，兩者均有公有土地夾雜在內之可能，其在手續上固有所不同，但在實質意義上則均為主管機關准否重劃之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地。在後一情形之重劃，祇須重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准即可；在前一情形之重劃，須有重劃地區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者表示反對時，主管機關始應予調處，並參酌反對理由修訂重劃計畫書重行報請核定，公告實施，土地所有權人不得再提異議。其中所謂『同意』或『反對』，僅係私有土地所有權人，促使主管機關行使職權或重新斟酌之手段，而與公有土地無涉。」闡述市地重劃僅以私有土地之所有權人作為同意或反對人數計算之依據，而與公有土地無關。經查，本件重劃區內全部土地於七十八年間因徵收而成為被告所有，均為公有土地，故在未繳回徵收地價補償費前，重劃區內均屬公有地，則計算平均地權條例第六十條第三項但書規定所稱之同意人數及其所有土地面積，自應以「徵收前原私有土地所有權人」為準，否則本件重劃區內土地既經公告徵收而全為「公有土地」，若其後因改辦市地重劃，徵收前原私有土地所有權人不得再視為市地重劃區之私有土地所有權人，且不能以之計算同意辦理市地重劃及折價抵付共同負擔公共設施比率，上開條例所定應取得私有土地所有權人同意之規範即形同具文。此經最高行政法院八十八年度判字第三九五九號判決亦認：「至於被告原已辦理土地徵收，並已通知土地所有權人領取土地徵收補償費，嗣又撤銷土地徵收，改以土地重劃方式辦理，於計算重劃地區私有土地所有權人之人數，『自應以徵收前土地登記簿所載之土地所有權人』為準，否則土地如因徵收而全部歸屬被告所有，被告再行重劃，即無徵得他人同意之必要，亦非事理之平。」亦採相同見解。是縱有土地所有權人因故無法返還徵收補償費，致未能回復土地所有權，亦不因此動搖市地重劃案之適法性。本件被告原已辦理土地徵收，並通知土地所有權人領取土地徵收補償費，嗣又撤銷土地徵收，改以土地重劃方式辦理，則被告辦理本件第五十六期市地重劃案，於計算重劃地區私有土地所有權人之人數，以徵收前土地登記簿所載之土地所有權人為準，自無違誤。則本件市地重劃自無須待撤銷徵收之私有土地所有權人繳回地價，仍可辦理。從而，原告主張私有土地所有權人及其所有土地面積，應至九十二年二月二十八日土地所有權人繳清應繳回之徵收價額並辦理產權回復登記後，始能確定土地所有權人及其土地面積，爭執被告於土地所有權人及土地面積均未確定即辦理市地重劃，實有違誤云云，尚難採據。
（三）本件重劃區土地，原為被告苓雅區二０號公園預定地，係屬高雄市都市計畫第一期公共設施保留地，為減輕徵收第一期公共設施保留地之財政壓力，被告所屬地政處在徵收前於七十七年十二月十日邀集被告相關單位會商，研擬苓雅區公園用地與五權段公有土地辦理跨區重劃事宜，並於七十八年二月二十日邀請土地所有權人舉辦座談會，多數土地所有權人於七十八年三月出具跨區重劃同意書，被告擬具重劃計畫書圖報請內政部核定。然因無法成就內政部七十八年六月二十六日台七八內地字第七０九五一四號函核示：「一、徵得跨區重劃地區全體土地所有權人之同意。二、貴市其他地區公共設施保留地所有權人如要求比照，當無足夠公有建地辦理跨區重劃時，其可能引發之問題，應由貴府被告自行負責妥善處理。」之要件而無法實施該跨區重劃。惟原徵收前私有土地所有權人一百十七人中，超過私有土地所有權人半數之八十五人，於八十一年六月二十九日出具同意書，其應有土地面積為一．三八六九七三公頃，超過私有土地總面積一．四二０九公頃之半數，同意將該公園用地改以辦理都市計畫變更減額使用並以市地重劃方式辦理整體開發，並同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之三十，符合平均地權條例第五十七條優先實施市地重劃之規定，被告先依都市計畫變更法定程序，於八十四年六月五日以高市府工都字第一七八六六號公告發布實施「變更高雄市都市計畫（凹子底都市計畫文小一五、文中一七、體一、文中一六、文小六用地及苓雅都市計畫公二０用地減額使用並實施市地重劃開發）案」計畫圖說，將０．四四四五公頃原公園用地變更為住宅區，供土地所有權人重劃分配之用。又因苓中段四三三地號土地，面積０．六二五０公頃，土地所有權由國有變更為訴外人台灣土地銀行股份有限公司私人所有，按私有土地面積規劃之住宅區面積，不足以辦理土地分配，被告乃於八十五年六月六日以高市府工都字第一七二四三號公告公開展覽「變更高雄市都市計畫（苓雅都市計畫公二０用地減額使用並實施市地重劃開發）案」計畫圖說，擬變更增加住宅區面積。嗣該都市計畫變更案未獲內政部核定，被告乃徵得訴外人台灣土地銀行同意由被告所屬工務局養護工程處辦理協議價購，分十期逐年編列預算發給補償地價，被告解決苓中段四三三號土地分配問題後，並依平均地權條例第五十七條優先實施市地重劃及同條例第六十條第三項項重劃負擔不受重劃區總面積百分之四十五為限之規定，擬具第五十六期市地重劃範圍及計畫書圖，載明土地所有權人重劃負擔比例為百分之七十，報經內政部以九十一年七月二日台內中地字第０九一００八四六三號函同意撤銷徵收，並經內政部以九十一年十一月二十一日台內中地字第０九一００一八三二一號函核准辦理市地重劃等情，有七十八年三月跨區重劃同意書、八十一年六月二十九日市地重劃同意書、各該公告及被告第五十六期市地重劃計畫書等附原處分卷可憑。綜上過程，倘非因徵收區內私有土地過半數所有權人及其土地面積過半數出具同意書，表示同意改以市地重劃辦理整體開發，並同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之三十，被告實無須就已辦理徵收取得之土地，改以都市計畫變更減額使用再辦理撤銷徵收以市地重劃方式開發，而徒增困擾。而內政部核准撤銷徵收及准許以前開負擔方式辦理市地重劃，亦同斯旨。復參原處分卷所附系爭地區內原有私有土地一百十七人，經其中八十五人及土地面積一．三八六九七三公頃土地所有權人出具之同意書，載明渠等同意平均分配比例為重劃前總面積之百分之三十，並表明如都市計畫變更、撤銷徵收及重劃計畫未獲核准時，則同意按原奉核定之用地計畫執行等語，對照上述被告報請內政部核准之市地重劃計畫書第三項，其記載之辦理重劃原因，同基於此。準此，本件市地重劃係經徵收前原私有土地所有權人八十五人（面積已過半數）之同意，則同意人數及面積已符合平均地權條例第五十七條實施市地重劃之規定，及符合同法第六十條第一項、第三項相關土地所有權人負擔公共設施之比例及超額負擔之規定。申言之，本件倘無上開私有所有權人之同意，被告對於已徵收取得之土地，自無須變更都市計畫進而以撤銷徵收之方式回復原私有土地所有權而改以市地重劃開發。原告指摘被告以欺罔之手段騙取其出具同意書，與事實不符，尚難採取。另原告爭執八十一年六月二十九日之同意書第四項附有「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意」之停止條件，被告應受該同意書之拘束，應取得全體土地所有權人同意，始得據以進行都市計畫變更與市地重劃作業，主張被告既未取得全體土地所有權人之同意，所為變更都市計畫進而市地重劃作業，即屬無據云云。然查，原告出具該同意書之目的，在申請將苓雅區二０號公園用地辦理都市計畫變更減額使用並以市地重劃方式開發，且同意重劃後土地發還比例為重劃前總面積百分之三十，此已符合平均地權條例第五十七條、第六十條第一項、第三項規定之要件，原告出具之同意書第四項內容尚無從變更應同意之法定人數，被告自不受原告該項記載之拘束。原告此部分主張，亦無可採。
（四）另按土地法第二百三十五條前段規定：「被徵收之土地所有權人，對於其土地有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。」故被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止；易言之，關於土地徵收，需用土地人於支付補償費後，即取得該土地之所有權，且其性質屬原始取得，故被徵收土地人於受領補償費後，即喪失其土地所有權，此際該土地之所有權，均屬需用土地機關之所有。而土地撤銷徵收後，原土地所有權人固可繳回徵收補償費而取回被徵收土地之所有權，然此相當於土地法第二百十九條所規定買回權之性質，即重新取得被徵收土地所有權，尚非一撤銷徵收，即使原遭徵收之土地當然回復為原所有權人所有。是若原所有權人逾期不繳回原受領之價款，視為放棄取回，自無從對已喪失所有權之土地行使權利。本件被告撤銷徵收改辦市地重劃，報經內政部同意辦理撤銷徵收，並經被告於九十一年七月十八日以高市府地四字第０九一００三四０三七號函通知原土地所有權人繳回徵收價額，繳回期限自九十一年七月十八日起至九十二年二月二十八日止。
然查，原土地所有權人中僅酉○○、陳劉秀珠、己○○○、戊○○、丁○○、李錫鏗、郭曾顧、癸○、朱火重（由原告之辰○○、巳○○、午○○及未○○繼承）繳回徵收價款，此有被告九十一年七月十八日高市府地四字第０九一００三四０三七號函、被告所屬工務局養護工程處九十二年三月六日高市工養處五字第０九二０００三０一五號函暨其檢送之苓雅區二０號公園開闢工程徵收土地補償費繳回需辦理恢復產權名冊附於原處分卷及本院卷可稽。足見本件原告中僅酉○○、己○○○、戊○○、丁○○、癸○、辰○○、巳○○、午○○及未○○等九人繳回原徵收補償費俾辦理回復所有權，其餘原告於撤銷徵收後，未於期限內返還徵收補償費之事實，應堪認定。另原告丙○○本非徵收前土地所有權人，是原告甲○○、乙○○、丙○○、庚○○○、辛○○、壬○○、子○○、丑○○、寅○○○、卯○○、申○○等十一人已確定非土地所有權人，則市地重劃土地分配結果，與原告甲○○等十一人之權利並無關涉，是原告甲○○、乙○○、丙○○、庚○○○、辛○○、壬○○、子○○、丑○○、寅○○○、卯○○、申○○之訴顯欠缺應受保護之權利或法律上利益，其提起本件訴訟，洵屬無據。
五、綜上所述，本件原告之起訴已難認適法，且縱認原告起訴合法，原告之主張亦不足取。從而，原告請求撤銷被告九十一年十二月十日高市地發府字第０九一００五九０二一號公告第五十六期市地重劃之行政處分，為無理由；訴願決定由程序上決定不受理，理由雖有未洽，惟本件行政處分為羈束處分，因羈束處分僅生適法與否之問題，本院仍應自行審查，尚無須將訴願決定撤銷發回，因訴願決定駁回之結論並無不同，仍應予維持。原告起訴論旨求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十六 年 六 月 五 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十六 年 六 月 五 日
書記官 陳嬿如