高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第三四八號原 告 甲○○○被 告 國立臺南高級海事水產職業學校代 表 人 乙○○校長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因眷舍事件，原告不服教育部中華民國九十四年五月五日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告係民國（下同）七十二年五月一日前配住眷舍人之眷屬，原配住被告經管位於台南市○○路九十三之五號國有眷舍。嗣原告向被告請領國有眷舍騰空標售一次補助費，經被告審查原告入出國日期證明書，發現原告非合法現住人，乃於九十四年一月二十七日以南水總字第０九四０二九五號函知原告返還眷舍，其後原告委任代理人陳永昌律師於九十四年二月四日函請被告將具領清冊轉送並給付補助款，經被告以九十四年二月二十二日南水總字第０九四００００五三五號函復陳永昌律師並副知原告略以：「．．．三、依內政部入出境管理局九十四年一月十九日境信證字第０九三０一一００００００號甲○○○女士入出國日期證明書，查甲○○○女士於民國八十二、八十三、八十五、八十六、八十九、九十一等年其入出境期間於一年內居住日數累計與『中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則』第一點規定：（三）對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前二款之限制，惟於一年內居住日數累計仍未達一百八十三日者。．．．之規定不符。四、準此，眷舍配住人依使用借貸關係借用眷舍，自應符合『中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則』之實際居住規定，本校於九十四年一月二十七日南水總字第０九四０二九五號函知陳女士返還眷舍辦理在案，如拒不返還，應依法訴追。」等語，否准原告所請。原告不服，提起訴願，經訴願決定以，被告該函非屬行政處分，及原告請求給付補助費部分，應屬私權爭執之範圍，因認原告提起訴願，程序未合，而不予受理，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告未於言詞辯論期日到場，據其起訴狀聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應給付原告新台幣（下同）二百二十萬元。
二、被告聲明求為判決:
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由:
一、原告未於言詞辯論期日到場，據其起訴狀及言詞辯論狀意旨略謂:
（一）按所謂行政處分係指中央或地方政府就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，又各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分認為違法或不當，致損害權利或利益者亦同，在此訴願法第三條、第一條第二項分別定有明文。
本件被告係公立學校，受教育部之監督，其拒付二百二十萬元，係根據中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，而對原告受損，依上開規定，自為行政處分。
（二）被告於九十四年六月十三日所提出之答辯狀均未就補助款二百二十萬元金額有所爭執，即被告制作之補助費具領清冊編號四，其金額亦為二百二十萬元；足證被告於準備程序中所稱原告僅能請求一百八十萬元，不能請求二百二十萬元有所爭執之陳述不足採信。
（三）被告所引用之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」，不問內容如何？乃屬行政命令，而房屋之居住，「對於物有事實上管領力之力為占有人」，又「依一定事實足認以久住之意思，住於一定之地域者即為設定其住所於該地」民法第九百四十條、第二十條分別定有明文，再者，原處分所謂「如拒不返還，應依法訴追」，即為合法占有事實之認定，從而合法占有焉能又予否定？按法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律（中央法規標準法第十一條），上開規定與占有保護之法律牴觸，自為無效。
（四）綜上，請求判決如聲明。
二、被告答辯意旨略謂:
（一）按原告之配偶（具公教人員身份）因任職關係獲准配住宿舍，係屬使用借貸契約之性質，而原告於九十三年八月至十一月份用電度數及同年四月至十一月份用水度數均相同，均足證明原告並無居住之事實。則其使用借貸物業完畢，被告可於使用目的完畢時請求返還借用物應即收回。且該眷舍早已老舊不堪、無人居住、任其荒廢，依據行為時事務管理規則第二百五十六條規定：「宿舍借用人應實際居住．．．。」及第二百五十九條規定：「宿舍借用人違反本編有關規定者，應即終止借用契約，並責令搬遷」。
（二）原告不符行政院九十二年十二月十日院授人住字第０九二０三一０五四四號函核定「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第三點第一項第三款「有居住之事實」之規定，因為原告在國內居住日數未達一百八十三日，依據內政部警政署入出境管理局九十四年一月十九日境信證字第０九三０一一００００００號入出國日期證明書，原告於八十四年在台日數為八十四天、八十五年七十六天、八十六年一百四十八天、八十七年一百六十七天、八十九年一百五十八天、九十年三十三天、九十一年二十二天、九十二年０天，所以原告並非合法現住人，無實際居住事實，故不符請領眷舍房地處理騰空標售一次補助費資格。被告依職責自不予以請領一次補助費，並無違法。
（三）本件係奉行政院九十三年十一月二日院授人住字第０九三０三０九六六一號函辦理騰空標售，原告係依據「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」請領國有眷舍一次補助費，因不符本要點第三點及「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第一點第三款而不符發給一次補助費。據行政院於七十四年五月十八日台七十四人政肆字第一四九二七號函規定：於「事務管理規則」修正前退休，而現仍續住修正前規則所定「眷屬宿舍」之退休人員，准以續住至宿舍處理時為止。原告遽以占用宿舍不還且委請律師反要求被告付給一次補助費，殊有可議。
（四）原告配偶為被告退休人員，其於六十三年退休時之職等相當於薦任，而非簡任，若原告為合法現住人，亦僅能請求補助費一百八十萬元，而非二百二十萬元。至原告言詞辯論狀檢附之補助費具領清冊並非正確，亦非完整，完整印領清冊須有機關首長核章、關防、日期，原告提出之具領清冊僅是初稿，被告尚未核章。
（五）原告之主張並無理由，請求判決如聲明。理 由
壹、程序部分：原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情事，爰依被告之聲請，而為一造辯論判決。
貳、實體部分：
一、按所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。查本件原告之配偶為被告退休人員，原配住被告經管之國有眷舍。嗣原告向被告請領國有眷舍騰空標售一次補助費，經被告審查原告入出國日期證明書，發現原告非合法現住人，因而以九十四年二月二十二日南水總字第０九四００００五三五號函否准原告補助費之申請，並請求原告返還眷舍。經核被告上開函文，其中請求返還眷舍部分，固係基於該眷舍之使用借貸關係所為之意思表示，惟關於補助費部分，則係被告居於高權之地位，審究原告所居住之公有眷舍，是否符合「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」所定發給一次補助費之規定，而就公法上具體事件所為之決定，並已對外發生法律效果，應屬行政處分（參見九十一年各級行政法院行政訴訟法律座談會法律問題五之研討結論及最高行政法院九十四年度裁字第三二三號裁定），是原告對之不服，自得提起行政爭訟，合先敘明。
二、次按「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：（一）於七十二年五月一日以前依法配（借）住眷舍。（二）為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。（三）有居住之事實。．．．。」「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領。」分別為行政院九十二年十二月十日院授人住字第０九二０三一０五四四號函核定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第三點第一項第一、二、三款及第七點第一項所明定。又按「．．．有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：．．．（三）對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前二款之限制，惟於一年內居住日數累計仍未達一百八十三日者。」行政院九十二年五月七日院授人住字第０九二０三０四四０八號函發布之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第一點第三款亦有明文。
三、本件原告就其配偶所配住之眷舍，向被告請領國有眷舍騰空標售一次補助費，經被告審查結果，發現原告非合法現住人，不符上開「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」之規定，因而以九十四年二月二十二日南水總字第０九四００００五三五號函否准原告之申請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張略以：被告所引用之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」乃屬行政命令，與民法第九百四十條、第二十條保護占有之法律規定牴觸，自為無效。又依被告制作之補助費具領清冊編號四所載，其金額為二百二十萬元，足證被告於準備程序中所稱原告僅能請求一百八十萬元，不能請求二百二十萬元，不足採信云云。經查，原告之配偶陳鵬（已殁）雖為被告之退休人員，並於七十二年五月一日前配住被告經管位於台南市○○路九十三之五號國有眷舍，惟原告自八十四年起即經常居住國外，其於八十四年在台日數為八十四天、八十五年七十六天、八十六年一百四十八天、八十七年一百六十七天、八十九年一百五十八天、九十年三十三天、九十一年二十二天、九十二年０天，此有內政部警政署入出境管理局九十四年一月十九日境信證字第０九三０一一００００００號入出國日期證明書附於原處分卷可稽，是原告自八十四年至九十二年間有八年居住之日數累計未達一百八十三日，不符上開「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」第一點第三款所規定實際居住之認定標準，即無上開「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第三點第一項第三款規定居住之事實，並非合法現住人，是被告依上開處理要點，否准原告所請，並無不合。原告雖訴稱：「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」係屬行政命令，牴觸民法第九百四十條、第二十條占有保護之法律，自為無效云云。惟查，依司法院釋字第五五七號解釋意旨，行政院基於全國最高行政機關之職責，對國有眷舍房地之管理，得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院訂頒「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」，自屬有權行為。又該認定標準及查考作業原則係針對借用人有無實際居住之事實規定明確之認定依據，與民法第九百四十條及第二十條係分別就何謂占有人以及住所之設定所為之規定無涉，原告所訴，顯係對相關法律規定之誤解，自不足採。又查，被告訴訟代理人於本院行準備程序時，係就原告訴之聲明第二項請求被告給付補助費二百二十萬元部分，答稱：原告配偶為被告退休人員，其於六十三年退休時之職等相當於薦任，而非簡任，若原告為合法現住人，亦僅能請求補助費一百八十萬元，而非二百二十萬元等語，即表示原告縱係合法之現住人，亦僅能請求補助費一百八十萬元，並非肯認原告可得領取補助費二百二十萬元。惟本件原告並非合法現住人，已如前述，自不得向被告請求給付補助費二百二十萬元。至原告言詞辯論狀所檢附之補助費具領清冊並非正確，亦非完整，完整印領清冊須有機關首長核章、關防、日期，該具領清冊僅是初稿，被告尚未核章等情，業據被告陳明在卷，並有該補助費具領清冊初稿附於本院卷可稽，是該補助費具領清冊初稿亦不得作為原告有利之證據，原告上開主張，委無可取。
四、綜上所述，本件原處分並無違誤，訴願決定以程序上之理由予以駁回，雖有未洽，惟其結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應給付原告補助費二百二十萬元，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 九 月 十三 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 戴見草法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 九 月 十三 日
書記官 涂瓔純