高雄高等行政法院裁定
九十四年度訴字第三八六號原 告 甲○○送達代收人 乙○○被 告 財政部國有財產局台灣南區辦事處代 表 人 丙○○ 處長上列當事人間因申租公有土地事件，原告不服財政部中華民國九十四年三月二十三日台財訴字第０九四０００四一五三０號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第二條及第一百零七條第一項第一款規定甚明。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」改制前行政法院著有五十八年判字第二七０號及五十九年判字第一九六號判例可資參照。上開判例旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸，亦經司法院釋字第四四八號解釋「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前引改制前行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇，合先敘明。
二、本件原告起訴意旨略以：（一）本件係屬公法上之爭議，被告對原告依法提出之承租高雄縣○○鄉○○○○段○○○○○號國有耕地（下稱系爭國有耕地）之申請，怠於作成核定放租之行政處分，原告自得依法提起行政訴訟以求救濟：１、改制前行政法院六十一年裁字第一五九號判例內容，僅認行政官署之撤租係屬解約性質，並未論及核定申租與否階段之屬性問題。可知司法院釋字第四四八號解釋僅係針對租賃關係之「履行問題」而解釋，而非針對是否「准予承租」之行政決定而論，改制前行政法院六十一年裁字第一五九號判例開宗明義指出「查行政官署依台灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務」，可見公地放租係屬行政機關依據公法行使公權力之公法上行為。最高行政法院九十二年度裁字第一四一號裁定將申請承租階段之爭議亦定性為私法性質，有不當擴張司法院釋字第四四八號解釋範圍，不應援用為本件認定之依據。２、司法院釋字第五四０號解釋理由申述：「．．．至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟」，及改制前行政法院四十六年判字第九十五號判例之意旨，顯然對國庫行政中之行政私法行為，採所謂「雙階理論」。關於行政私法行為，以人民已否與行政機關進入訂約程序，分別適用行政爭訟與民事訴訟程序作為解決雙方爭議之救濟途徑。而查：（１）國有耕地之申租案，係符合國有耕地放租實施辦法所定一定資格之申請人，請求財政部國有財產局（下稱國有財產局）依法核准申請人承租國有耕地之申請，並與之訂立放租契約；國有財產局關於申請人資格之審查認定，暨申租之准駁與否，均有國有耕地放租實施辦法、國有耕地放租實施事項等相關法令為其依據，故國有財產局就國有耕地申租案之資格審查及是否核定放租，顯係基於職權，就國有耕地放租之特定具體事件，對外所為發生公法上效果之單方行政行為，則申請人與國有財產局就申租案之准駁與否發生爭執，自屬公法上之爭議。(２)依國有耕地放租實施辦法第三條及第六條規定，國有耕地放租之標的，限於該辦法第三條所定各款以外之土地，而放租之對象，則限於該辦法第六條所列六款放租對象，可見國有耕地之放領標的及對象，係基於特別法令限定，受到嚴格、特定條件之限制，而非如一般私法上之租賃關係，為一般人所得任意承租；準此，國有耕地之放租既係基於國有耕地放租辦法之公法法規賦予符合一定之資格人民得申請承租國有耕地之權利，核其性質上應屬公法上權利，則就此等公法上權利之侵害所生之公法上爭議，自應許人民循公法上行政爭訟途徑尋求救濟。(３)在「訂立租約」之前，有關國有耕地放租之前置作業程序，均係依據公法法規處理之公法上事務，核定放租與否既在尚未進入訂約程序之前，自亦屬在國有耕地放租之前置作業階段，此際申請人如對國有財產局核定放租與否有所不服，揆諸司法院釋字第五四０號解釋理由及最高行政法院判例之意旨，自應許申請人循行政爭訟程序解決。否則將使國有財產局在無法可管之下流於恣意，與平等原則有違，對人民之權利保護不周。（４）我國法制及實務上近年來有引進雙階理論之趨勢，如司法院釋字第五四０號解釋理由、本院九十年度訴字第一九三二號裁定、九十一年度訴字第四六五號判決、九十一年度訴字第四八三號判決、九十一年度訴字第五九七號判決、九十二年度訴字第五六九號裁定、九十三年度全字第四號裁定；台北高等行政法院九十一年度訴字第九七一號裁定、九十一年度訴字第二六一八號裁定、台中高等行政法院九十三年度訴字第三０四號裁定及最高行政法院九十三年度判字第六二九號判決等。（５）國有耕地之出租既亦屬私經濟行政（行政私法行為）之一環，自無排除雙階理論適用之理由。國有財產局就國有耕地申租案之資格審查及是否核定放租，係基於職權，就國有耕地放租之特定具體事件，對外所為發生公法上效果之單方行政行為，核與雙階理論所闡釋在決定與否之前階段，屬行政處分。本件爭議係發生在租約訂立前之核定放租與否階段，斯時原告與被告國有財產局間既尚未成立任何私法上之契約關係，原告如對被告核定放租與否有所不服，揆諸前揭解釋理由及判例之意旨，自屬公法爭議。訴願決定機關未查，遽以本件為私法上爭執，而為訴願不受理之決定，自有違誤。（二）原告前以書面向被告申請承租系爭國有耕地，且其符合國有耕地放租辦法所定之資格及要件，被告竟以：該地已放租予他人使用，所請承租乙節無法辦理云云，註銷原告之申租案，不為核定放租之行政處分，顯已侵害原告受憲法所保障之財產權，且具有重大明顯之瑕疵：１、按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。行政程序法第四條、第八條、第九條分別定有明文。２、查系爭國有耕地尚未放租予他人使用，被告所謂「該地已放租他人使用」云云，認定事實顯然錯誤。蓋：（１）系爭國有耕地原來係由第三人月榮泉承租，又被告雖以民國（下同）九十二年十一月十九日台財產南管字第０九二００四０一四０號函通知月榮泉耕地租約無效，惟系爭國有耕地至今除原告有以書面申請承租外，並無任何其他人申請承租。（２）被告固於九十三年十一月二十二日以臺財產南管字第０九三００四四一四三號函表示：通知蘇君（指蘇太川）租賃標示應予更正為一二五三地號，且經甲仙鄉大田村長證明該土地確由蘇君使用無誤等語。惟查，蘇太川向被告所承租者，係「國有林地」，並非「國有耕地」，且租賃林地標示為：東大邱園段一一九九、一二五四、一二九一之一及公館段六七０地號等四筆林地，並未承租系爭國有耕地；又原告所呈之國有林地租賃契約書影本，「東大邱園段一二五四地號、租用面積
０．一一九五公頃」固遭不明人士以手寫之方式，恣意改成「東大邱園段一二五三地、租用面積０．０八四五公頃」，惟蘇太川向被告承租國有林地，係始於八十七年間至今，而「東大邱園段一二五三地號、租用面積０．０八四五公頃」及「東大邱園段一二五四地、租用面積０．一一九五公頃」二筆國有土地，經六十六年七月二十二日總登記（第一次登記）完成一直使用至今，並無再改地號記事；另互核比對六十六年七月二十二日所登記之台灣省高雄縣土地登記簿及九十三年間之土地登記謄本可知：「東大邱園段一二五三地號」國有耕地之面積均為「０．０八四五公頃」，從六十六年七月二十二日至今，均未改變，而「東大邱園段一二五四地」國有耕地之面積均為「０．一一九五公頃」，從六十六年七月二十二日至今，均未改變；經由上開證據比對即可明白，事實上「東大邱園段一二五三地號」、「東大邱園段一二五四地號」二筆土地，不論係「地號」或「面積」，數十年來從無變更，被告竟陳謂系爭二筆國有土地有更正地號之情云云，顯與真實情況齟齪矛盾，且蘇太川與被告之國有林地租賃契約書上，「東大邱園段一二五四地號、租用面積０．一一九五公頃」竟遭不明人士以手寫之方式，恣意改成「東大邱園段一二五三地號、租用面積０．０八四五公頃」，因此損害原告之財產權及被告對於國有土地管理之正確性，涉有偽造文書之犯行。
３、被告答辯稱：原告陳稱一二五三、一二五四地號二筆自始未有更改地號、面積情事，與本處所稱更正地號緣由不符，係訴願人將地籍圖上更正地號誤解為土地登記謄本更正地號所致。原告、月榮泉對一二五三地號（地籍更正後）之使用人尚有爭議，經本處於九十二年十二月二十二日再請當事人會勘併同提出使用權屬證明，蘇君則提出土地所在地之大田村村長林有道君所出具證明書云云，惟：（１）事實上，系爭國有耕地先前之承租人為月榮泉，而月榮泉承租當時契約書書面所記載，以及月榮泉實際上現場所使用之土地，均為目前「一二五三地號土地（面積０．０八四五公頃）」，根本未曾改變；至於蘇太川原來所承租之土地，確實就是「一二五四地號土地（面積０．一一九五公頃）」。前開二筆土地之地號因新錄測量時發現編號錯誤，遂早於六十六年七月二十二日總登記（第一次登記）前即更正完畢，於總登記完成至今，並無再有任何更改地號之情事，即於本件系爭國有耕地放租前，地號早就更正完畢無誤。（２）被告根本未曾聯絡原告甲○○本人至系爭國有耕地現場會勘，其竟謂有於九十二年十二月二十二日再請當事人會勘云云，顯與事實不符。
（３）被告既認為原告所提出之現耕證明公文尚無法確認實際使用人為何，惟其為何不進一步函詢甲仙鄉公所加以查明？衡情度理，若該現耕證明公文之申請人甲○○與系爭國有耕地完全無關，甲仙鄉公所豈會願意受理甲○○之申請並進一步出具正式之公文？而且「鄉公所」出具之公文書，其位階及證明力竟然不如「村長」出具之證明書？其理何在？被告竟完全漠視甲仙鄉公所出具之公文書，不願進一步查明真相已屬行政怠惰；且其僅憑一紙村長證明書即全盤採信蘇太川所言，卻未詢問系爭國有耕地周圍其他土地使用人，實際使用之情形為何？若謂其未偏頗蘇太川，孰人能信？４、被告復辯稱：惟原告仍主張實際使用同段一二五三地號（地籍更正後）土地，卻無法提出足資採認之事證，故被告仍以一二五三地號出租予蘇君使用，又原告先於九十三年八月十八日送件申租同段一二五三地號（地籍更正後）土地，被告經查已出租蘇君使用，租賃關係存續中，顯原告切結實際耕作與實際不符，致無法受理申租云云。惟查：（１）系爭國有耕地目前實際耕作人確屬原告甲○○本人無訛，原告切結實際耕作與實際並無任何不符；（２）系爭國有耕地南邊之一二五０地號土地實際為原告占有使用中，為被告所不爭執之事實，而西北邊之七十之一地號土地所有權人亦為原告本人，則原告向被告申請承租系爭國有耕地，則土地之利用可從七十之一地號土地，延伸至一二五三地號土地，再延伸至一二五０地號土地，如此耕作利用顯然更具整體性及經濟性，被告先是昧於事實，擅自將第三人蘇太川之國有林地租賃契約書影本「一二五四地號、租用面積０．一一九五公頃」改成「一二五三地號、租用面積０．０八四五公頃」，又不考量原土地耕作利用之整體性及經濟性，貿然註銷原告承租之申請，顯然不符比原則及誠信原則，被告怠於作成核定放租之行政處分，自有違法不當之瑕疵云云，資為爭議。
三、本件原告係因申請承租系爭國有耕地，經被告以該地已放租他人使用，所請承租乙節無法辦理為由，予以拒絕所生之爭執，提起訴願及本件行政訴訟。惟行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第四四八號解釋在案，詳如前述；故本件因被告拒絕原告承租系爭耕地所生爭議，揆諸首揭說明，為行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權。又原告所爭執之系爭被告所為九十三年十二月十四日台財產南管字第０九三００四七八三四號函，並未就申租案之資格作審查或核定，不生雙階理論適用之問題。是原告訴稱：關於本件爭執應認係公法事件，行政法院有審判權云云，係屬誤解，尚不足採。
四、綜上所述，訴願機關從程序上予以駁回，為訴願不受理之決定，尚無不合，原告提起行政訴訟，難謂合法，應予駁回。至原告其餘實體上理由的爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第四庭審判長法 官 高秀真
法 官 邱政強法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票6份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
書記官 藍亮仁