高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00414號原 告 甲○○被 告 臺南市東南地政事務所代 表 人 乙○○主任訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺南市政府中華民國九十四年四月四日南市法濟字第０九四０九五０二０六０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣臺南市○區○○○段○○○○○號（下稱系爭土地）係屬「臺南市六十四期仁和（一）自辦市地重劃重劃會」（下稱臺南仁和重劃會）之抵費地，原告因與債務人臺南仁和重劃會間之返還借款事件，向臺灣臺南地方法院聲請強制執行，臺灣臺南地方法院於九十三年四月二日以南院慶九三執助廉字第一二五號函囑託被告就上開土地辦理查封登記，經被告核對簿冊發現查封標的係屬自辦市地重劃抵費地，登記後所有權人為「空白」，權利範圍零分之零，管理機關為「臺南市政府」，則該土地得否辦理限制豋記認為尚有疑義，故先行註記「限制登記補正中」，並函復臺灣臺南地方法院謂「依土地登記規則第十一條規定，未經登記所有權之土地，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記。」另函請示上級主管機關釋疑，經內政部九十三年五月五日台內中地字第０九三０００六一五七號及臺南市政府九十三年七月九日南市地劃字第０九三一四０二○五二０號函復略以該抵費地在未出售前，土地登記簿土地所有權人尚保留空白時，依土地登記規則第十一條規定，不得為他項權利登記或限制登記，嗣被告除將原「限制登記補正中」之註記予以塗銷外，另函知臺灣臺南地方法院，並檢送上開主管機關之函釋內容。原告嗣再請求被告應辦理系爭土地之限制登記，經被告以九十三年九月二十四日東南地所登字第０九三０００八七四二０號函復否准其所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成將○○○區○○○段○○○○○號土地予以查封限制登記之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）依強制執行法第一百十三條規定「不動產之強制執行，除本節有規定外，準用關於動產執行之規定。」而強制執行法對於不得查封之動產，只在強制執行法第五十三條有禁止之規定，同法第七十五條至第一百十三條並無禁止強制執行不動產之規定。因此可證被告引用土地登記規則第十一條所謂「未登記所有權之土地，不得為限制登記」，顯然已有「命令（土地登記規則）牴觸法律（強制執行法）」之無效事實。
（二）土地登記規則第十一條：「未經登記所有權之土地，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記。」係屬登記機關發布之「命令」，而臺灣臺南地方法院依法律位階之強制執行法要求被告就系爭土地予以限制登記，被告竟然以土地登記規則第十一條予以對抗而否准之，進而塗銷「囑託限制登記補正中」之註記，顯見被告之行政處分，已有命令牴觸法律無效之違法違憲錯誤。
（三）由強制執行法第一百二十二條之四規定：「債務人管有之非公用財產及不屬於前條第一項之公用財產，仍得為強制執行，不受國有財產法、土地法及其他法令有關處分規定之限制。」可見強制執行法為強制執行之進行，亦准許排除其他法令規定之限制，就公用財產予以查封拍賣，故依舉重明輕之原理，本件經法院判決確定之民事債權，債權人當然可以查封拍賣債務人已完成重劃業務之重劃抵費地。
（四）就中華民國政府之組織體制而論，行政、立法、司法、考試、監察五院係各自獨立，原告向臺灣臺南地方法院聲請就系爭土地強制執行之拍賣，係依司法最終確定判決而執行之有法定抵押權性質之重劃工程債權，經由司法部門依職權請行政部門配合執行限制登記之行政工作，行政部門之被告豈有抗拒之權，難道行政部門之權力凌駕司法部門？難道行政部門就法律之認知強過司法部門？因憲法之特色為標榜五權分立，又依改制前行政法院三十二年判字第十八號判例要旨「司法機關所為之確定判決中已定事項若在行政上發生問題時，則行政官署不可不以之為既判事項而從其判決處理，此為行政權與司法權分立之國家一般通例」，可知被告應准予就系爭抵費地予以查封登記。
（五）台南市政府既然核准臺南仁和重劃會辦理市地重劃，又准予發包工程予承攬人施工，就應該負起督促與管理之責。目前臺南市政府身為管理機關，在顯已知悉該重劃會積欠業經法院九十二年六月十一日判決確定之工程款，且故意拖延不還，臺南市政府仍任由該重劃會不召開重劃之會員大會會議，以決議處分抵費地來清償債務，顯有縱容之疏失。換言之，該重劃會已有「廢弛重劃業務」之事實下，管理機關竟然仍視而不管，顯有未盡善良管理人之責。而被告又僅依其上級機關（臺南市政府、內政部）轉交之未列入法令彙編之九十年十二月二十八日台（九十）內中地字第九０一八八九六號「各縣市抵費地登記模式不一致及重劃會要以抵費地向他人借款而設定抵押權」之函釋即套用到案情不同之本件「法院確定判決之重劃工程款優先債權之抵費地查封登記」，除顯示內政部對抵費地之登記作業已有違全國一致性處理原則外，就本件而論，該抵費地係已分配土地予參與重劃之地主後，且已完成重劃業務所剩餘之抵費地，該抵費地本來就係留作出售以優先支付重劃工程款。若被告不准予查封拍賣，臺南市政府又不積極管理，難道要任由該重劃會自九十年五月三十一日應付之重劃公兒公園停車場景觀工程款新台幣（下同）八一七、四二０元可以恃無忌憚不必負擔法律上之責任，而無限期地拖累債權人之債權不還嗎？是被告應就系爭土地准予限制登記，以便臺灣臺南地方法院進行查封拍賣之程序。
二、被告主張之理由：
（一）土地登記規則係依據土地法第三十七條第二項之規定，由中央地政機關訂定之，合先敘明。
（二）按土地登記規則第十一條規定：「未經登記所有權之土地，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記」，及內政部九十年十二月二十八日台（九０）內中地字第九０一八八九六號函：「．．．依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十七條第二項規定，抵費地在未出售前，以直轄市或縣（市）主管機關為管理機關，於出售後登記與承受人。．．．惟自辦市地重劃區既是區內土地所有權人自籌經費進行開發，應與公辦市地重劃區由政府籌組開發有別。換言之，公辦重劃區抵費地在政府籌資開發前提下登記為直轄市或縣（市）有，固理所當然；而自辦重劃區抵費地在土地所有權人自籌經費進行開發前題下仍登記為直轄市或縣（市）有，即有未洽。綜上本部同意依貴市及多數縣市將所有權人欄保留空白之方式辦理登記。」又內政部九十三年五月五日台內中地字第０九三０００六一五七號函釋：「查自辦市地重劃區抵費地係為參加重劃之全體土地所有權人所提供，用以抵付其土地參與重劃所應分擔之費用，依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』第三十七條規定，抵費地在未出售以前，以直轄市或縣（市）主管機關為管理機關，於出售後，登記與承受人，故在未出售前其所有權人欄為空白，另同辦法第四十條規定，上述抵費地之出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定提報會員大會通過後辦理。所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息。基於上述抵費地之性質及其用途，債權人擬以自辦重劃區之抵費地做為執行標的並不適當。另依土地登記規則第十一條規定，未經登記所有權之土地，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記。故該抵費地在未出售以前，土地登記簿所有權人欄尚保留空白時, 依上述登記規則規定，自不得為他項權利登記或限制登記。本案應將上述無法辦理理由復知原囑託法院。」
（三）內政部八十二年十二月一日台（八二）內地字第八二一四九五０號函「限制登記作業補充規定第六點執行事宜」第一項函示: 「囑託限制登記應以囑託登記文書為之，其所列標示，權利範圍或所有權人姓名不符時，登記機關應即敘明其事由，通知原囑託機關七日內更正或補正，並於登記簿註記『囑託限制登記補正中』，俟更正或補正後，再辦理限制登記或確定該土地權利非限制登記標的時，塗銷該註記。」查本件原告因與債務人臺南仁和重劃會間之返還借款事件，向臺灣臺南地方法院聲請強制執行，臺灣臺南地方法院於九十三年四月二日以南院慶九三執助廉字第一二五號函囑被告辦理查封登記，經被告核對簿冊發現查封標的係屬自辦市地重劃抵費地，登記後所有權人為「空白」，權利範圍零分之零，管理機關為「臺南市政府」，因被告認為尚有疑義，故依據上述規定先行註記限制登記補正中，再請示上級主管機關，經內政部九十三年五月五日台內中地字第０九三０００六一五七號函暨臺南市政府九十三年七月九日南市地劃字第０九三一四０二０五二０號函釋該抵費地在未出售以前，土地登記簿所有權人欄尚保留空白時，依上述登記規則規定，自不得為他項權利登記或限制登記等語，被告遂以九十三年九月二十四日東南地所登字第０九三０００八七四二０號函知原告：「本件既經請示上級機關函復執行標的並不適當，其註記自當塗銷，本所作業並無不當」，並將原「限制登記補正中」之註記予以塗銷，同時函知臺灣臺南地方法院。被告僅係登記機關，否准自辦重劃抵費地之限制登記，完全遵循上級主管機關所訂之規定及函釋處理，應適法無疑。
理 由
一、按「未經登記所有權之土地，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記。」、「自辦市地重劃共同負擔及抵充之公共設施用地，登記為直轄市或縣（市）有；管理機關為各該公共設施主管機關。抵費地在未出售前，以直轄市或縣 (市)主管機關為管理機關，於出售後，登記與承受人。」分別為土地登記規則第十一條、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十七條所明定。
二、本件系爭土地係屬臺南仁和重劃會之抵費地，原告因與債務人臺南仁和重劃會間之返還借款事件，向臺灣臺南地方法院聲請強制執行，臺灣臺南地方法院於九十三年四月二日以南院慶九三執助廉字第一二五號函囑託被告就上開土地辦理查封登記，經被告核對簿冊發現查封標的係屬自辦市地重劃抵費地，登記後所有權人為「空白」，權利範圍零分之零，管理機關為「臺南市政府」，則該土地得否辦理限制登記認為尚有疑義，故先行註記「限制登記補正中」，並函復臺灣臺南地方法院謂「依土地登記規則第十一條規定，未經登記所有權之土地，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記。」另函請示上級主管機關釋疑，經內政部九十三年五月五日台內中地字第０九三０００六一五七號及臺南市政府九十三年七月九日000000000號函復略以該抵費地在未出售前，土地登記簿土地所有權人尚保留空白時，依土地登記規則第十一條規定，不得為他項權利登記或限制登記，嗣被告除將原「限制登記補正中」之註記予以塗銷外，另函知臺灣臺南地方法院，並檢送上開主管機關之函釋內容。原告嗣再請求被告應辦理系爭土地之限制登記，經被告以九十三年九月二十四日東南地所登字第０九三０００八七四二０號函復否准其所請等情，有臺灣臺南地方法院九十三年四月二日南院慶九三執助廉字第一二五號函、內政部九十三年五月五日台內中地字第０九三０００六一五七號、臺南市政府九十三年七月九日南市地劃字地00000000000號函及被告九十三年九月二十四日東南地所登字第０九三０００八七四二０號函等附原處分卷及訴願卷可稽，自堪信實。而原告提起本件訴訟，無非以：臺灣臺南地方法院依具有法律位階之強制執行法函請被告就系爭土地為限制登記，被告卻適用僅係命令性質之土地登記規則第十一條規定予以否准，並塗銷「囑託限制登記補正中」之註記，顯有以命令牴觸法律而應為無效之情形；本件原告之債權既為法院判決確定，自可聲請查封拍賣臺南仁和重劃會已完成重劃業務所剩餘之抵費地；又臺南市政府在知悉該重劃會積欠工程款且故意拖延不還，卻仍任由該重劃會不召開重劃之會員大會會議，以決議處分抵費地來清償債務，顯有縱容之疏失等語，資為爭執。
三、經查：
（一）按土地登記規則乃內政部本於中央地政機關之地位，依據土地法第三十七條第二項規定之授權所訂立關於土地登記之內容、程序、資料提供及應附文件等，以為縣（市）地政機關辦理審查土地登記案件之細節性及執行性規定，核其授權範圍明確，而土地登記規則第十一條關於未經登記所有權之土地，應如何為他項權利登記或限制登記，係屬登記案件處理程序之細節性及執行性之規定，乃為執行登記業務所必要，核與授權意旨相符，爰予援用。
（二）次按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十七條第二項規定：「抵費地在未出售前，以直轄市或縣（市）主管機關為管理機關，於出售後，登記與承受人。」係內政部於八十一年十二月三十一日修正時所增訂，其修正說明為「抵費地在未出售前係重劃區土地所有權人按其受益比例提供，不屬某一重劃公司或少數人、投資人所有．．．爰增訂第二項規定」（內政部九十四年二月四日內授中辦地字第０九四００四一二九０號函參照）。因自辦市地重劃區既係區內土地所有權人自行籌資進行開發，應與公辦市地重劃區由政府籌資開發有別，換言之，公辦重劃區抵費地在政府籌資開發前提下登記為直轄市或縣（市）有（市地重劃實施辦法第五十條第一項參照），固理所當然；然而，自辦市地重劃區抵費地係為參加重劃之全體土地所有權人按其受益比例所提供，其土地所有權非屬重劃會所有，更非屬縣市政府所有，即有未洽，故內政部九十年十二月二十八日台（九十）內中地字第九０一八八九六號函釋同意各直轄市及縣市政府就自辦市地重劃區抵費地於出售前將所有權人欄保留空白之方式辦理登記，自非無因。
（三）再按強制執行係指國家機關經債權人之聲請，依據執行名義，使用國家之強制力，強制債務人履行義務，以實現債權人之程序。又強制執行之標的，則係指債務人所有之物或權利，而得用以實現債權人之債權者而言；係強制債務人履行其義務，可供強制執行而實現債權人債權之資料，則為債務人所有之物或權利，此種得為執行對象之物或權利，稱為「責任財產」，亦稱為強制執行之標的（楊與齡編著強制執行法論，八十六年七月修正九版，第一頁及第四十五頁參照）。可知得為強制執行之標的係指「責任財產」而言，即為債務人所有之物或權利，質言之，若屬該物或權利屬債務人以外之人所有者，即非「責任財產」，而不得為強制執行之標的，已灼然甚明。
（四）查本件系爭土地係臺南仁和重劃會自辦市地重劃抵費地，其登記原因為：土地重劃，所有權人為「空白」，權利範圍零分之零，管理機關為：臺南市政府，有土地登記公務用謄本一件附原處分卷可稽。如前所述，原告因與債務人臺南仁和重劃會間之返還借款事件，向臺灣臺南地方法院聲請強制執行，該法院函囑被告辦理系爭土地之查封登記，經被告發現其係屬自辦市地重劃抵費地而認為尚有疑義，故先行註記「限制登記補正中」後，即請示上級主管機關釋疑，經內政部以九十三年五月五日台內中地字第０九三０００六一五七號函復：「．．．說明：．．．二、查自辦市地重劃區抵費地係為參加重劃之全體土地所有權人所提供，用以抵付其土地參與重劃所應分配之費用，依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』第三十七條規定，抵費地在未出售前，以直轄市或縣（市）主管機關為管理機關，於出售後，登記與承受人，故在未出售前其所有權人欄為空白，另同辦法第四十條規定，上述抵費地之出售方式、對象、價款及盈餘款之處理應由理事會訂定提報會員大會通過後辦理。所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息。基於上述抵費地之性質及其用途，債權人擬以自辦重劃區之抵費地做為執行標的並不適當。另依土地登記規則第十一條規定，未經登記所有權之土地，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記。故該抵費地在未出售以前，土地登記簿所有權人欄尚保留空白時，依上述登記規則規定，自不得為他項權利登記或限制登記。．．．。」另系爭抵費地未出售前之主管機關即臺南市政府亦以九十三年七月九日南市地劃字第０九三一四０二０五二０號函復被告：「．．．說明：．．．二、內政部中部辦公室於九十三年五月五日（該函誤載為同年月三日）台內中地字第０九三０００六一五七號函中表示，抵費地之性質及用途係應用於優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息，其出售方式、對象、價款及盈餘款之處理依『獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法』第四十條規定應由理事會訂定提報會員大會通過後辦理，故債權人擬以自辦重劃區之抵費地進行查封登記為執行標的並不適當。三、又依同辦法第三十七條規定，抵費地在未出售以前，以直轄市或縣市主管機關為管理機關，於出售後，登記與承受人，故在未出售前其所有權人欄為空白。故該抵費地在未出售前，土地登記簿土地所有權人欄尚保留空白時，依土地登記規則第十一條規定，自不得為他項權利登記或限制登記。．．．。」上開函釋乃地政主管機關內政部及臺南市政府就細節性、技術性事項所為之規定，俾辦理登記業務之基層地政機關有所依循，且該抵費地在未出售前，土地登記簿土地所有權人欄尚保留為空白時，該土地即難認係臺南仁和重劃會所有而為「責任財產」，故不得為強制執行之標的之法理相符，爰予援用。
（五）本件系爭土地迄今既尚未出售，土地登記簿土地所有權人欄尚保留為空白，則系爭土地即應屬土地登記規則第十一條規定未經登記所有權之土地，被告依前揭法令規定及函釋，以九十三年九月二十四日東南地所登字第０九三０００八七四二０號函復否准原告請求將系爭土地為查封之限制登記，並將原「限制登記補正中」之註記予以塗銷，依法核無不合。從而，原告主張：被告適用僅係命令性質之土地登記規則第十一條規定否准原告辦理系爭土地限制登記之請求，並塗銷「囑託限制登記補正中」之註記，顯有以命令牴觸法律而應為無效之情形；且本件原告之債權既為法院判決確定，自可聲請查封拍賣臺南仁和重劃會已完成重劃業務所剩餘之抵費地云云，顯有誤解，不足採取。
四、末查，依內政部九十四年二月四日內授中辦地字第０九四００四一二九０號函釋：「．．．至未經登記所有權之土地，土地登記規則第十一條業已明定，除法律或本規則另有規定外，不得為他項權利登記或限制登記。惟本案貴府於知悉債權人辦理市地重劃辦法第四十條有關抵費地所得價款應優先償還重劃費用、工程費用、貸款及其利息之規定意旨及第四十一條抵費地出售後，應由重劃會造具出售清冊，並請該管直轄市或縣（市）主管機關核備並於核備同時檢附清冊一份通知該管登記機關作為當事人申請移轉登記時之審查依據等規定，透過上述核備之機制，主動邀集爭訟雙方協調解決，以抒民困。」且內政部亦以九十四年十月二十日內授中辦地字第０九四０七二六四三九二號公告，預告修正增訂獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第四十一條第三款為：「重劃會怠於給付經法院判決確定應給付之重劃費用者，主管機關得依本條例施行細則第八十四條規定辦理公開招標代償之。
」及內政部上開函釋及前揭法令預告修正之內容，無非在解決自辦市地重劃之重劃會怠於給付經法院判決確定應給付之重劃費用時，主管機關應如何處置之規定，核與本件系爭土地不得為限制登記乙節，尚屬無涉。是原告主張：臺南市政府在知悉該重劃會積欠工程款且故意拖延不還，卻仍任由該重劃會不召開重劃之會員大會會議，以決議處分抵費地來清償債務，顯有縱容之疏失云云，係屬另一問題，附此說明。
五、綜上所述，本件被告以系爭土地為自辦市地重劃區內之抵費地，在未出售前，土地登記簿土地所有權人尚保留空白，不得為查封之限制登記，而否准原告請求將系爭土地為查封之限制登記，依法尚無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告起訴請求被告應作成將系爭土地予以查封限制登記之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
書記官 宋鑠瑾