高雄高等行政法院裁定
九十四年度訴字第四一六號九原 告 甲○○訴訟代理人 邱揚勝律師
鍾美馨律師鄭瑞崙律師上 一 人複代理人 張宗琦 律師被 告 高雄市稅捐稽徵處代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因確認公法上債權存在（不存在）事件，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第六條第一項、第三項分別定有明文。蓋法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，不得因當事人怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再以無期間限制之確認訴訟請求救濟，否則撤銷訴訟與訴願前置主義勢將形同虛設。又所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及於法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字（參見陳計男著行政訴訟法釋論第一八八頁）；且觀本條規定之立法理由，其於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知，本條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。故而，提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即有前揭行政訴訟法第六條第三項關於確認訴訟補充性規定之適用。故若原告主張之權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之目的，然其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即非適法。又按，原告之訴，起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，亦為行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段所明定。
二、本件原告起訴主張：（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第六條第一項前段定有明文。本件被告工程受益費債權是否成立（存在），是否已因時效完成而當然消滅，攸關原告是否負有此項公法上之債務，並涉及財產權將即受行政執行之危險（參見鈞院另案九十三年度訴字第四五四號判決），是原告自有提起本件訴訟請求法院確認之利益存在，亦即關於系爭工程受益費債權之公法上法律關係是否成立（存在），原告有即受確認判決之法律上之利益。（二）本件原告欠繳民國（下同）七十四年期工程受益費，二筆金額分別為新台幣（下同）三
七二、五八四元及五六九、八三九元，開徵繳納期間為七十八年十一月三十日至同年十二月三十一日，惟因未經合法送達，被告遂改定繳納期間九十二年十二月二十一日至九十三年一月二十日，並於九十二年十二月十一日合法送達，上開事實業經被告以高市稽苓服字第０九四０００八０六五號函覆法務部行政執行署高雄行政執行處自認在案。嗣因加計滯納金，已達一、０三四、四四一元。（三）按「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵」工程受益費徵收條例第六條第二項定有明文。次按時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，司法院釋字第四七四號解釋理由書著有明文。再按「類推適用」者，係將對一事項之一法律規定，或對數類似事項之數法律規定，比照適用於法律評價上相似，但未經規定之事項者，以達憲法平等原則中，相同者為相同處理之正義要求，故是否得類推適用，應以規範對象之事務本質為基礎而為觀察。再者，並非各別法律領域中皆允許類推適用，在屬於法律保留規範領域中，如嚴格適用「罪刑法定原則」之刑法及「租稅法定原則」之稅法，僅在有利於或至少無不利於人民之情形下，始容許類推適用。查工程受益費徵收條例並未明定主管機關徵收工程受益費請求權行使之時效期間，而在行政程序法第一百三十一條規定施行前，為防止請求權永久存在，阻礙社會經濟之發展，及確保交易安全，維持社會秩序，主管機關徵收工程受益費請求權行使應有消滅時效之適用。蓋凡權利（力）必有時效之法理，業經司法院釋字第四七四號、第五八三號解釋闡示在案。而依首揭說明，時效制度為法律保留事項，不得由行政機關以命令訂之，應逕由法律明定，在法律未為規定前，應屬法律規範之漏洞，在規範對象事物本質相同，且「有利」於或至少無「不利」於人民之前題下，應得類推適用其他法律之規定。工程受益費之徵收雖在徵收要件、費率、範圍、徵收程序與一般之稅捐有所不同，但從其性質而論，則係國家以公權力強制課徵由人民負擔之金錢給付，取得國家所必須之財政收入，與租稅同屬於國家之公課行政，具有相同之事物本質，且相較於類推適用民法第一百二十五條十五年之消滅時效規定，將更有利於人民，故其消滅時效應類推適用稅捐稽徵法第二十一條第一項五年核課期間之規定。退步言，觀諸司法院釋字第四七四號解釋：「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。‧‧‧在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金等公法上請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」之意旨，系爭工程受益費之請求權既成立於行政程序法施行前，縱使不予類推適用稅捐稽徵法第二十一條第一項五年核課時效期間之規定，自應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等同屬公法上債權消滅時效期間即五年之規定。蓋所謂「類推適用」，係指法律未規定之事項，基於平等原則，比附援引與其性質相類似之規定以為適用，已詳述如前。乃本件公法上請求權既屬公法上債權，有與之性質相近之同屬公法上請求權之公務人員退休法、公務人員撫卹法所定時效規定可類推適用，自無類推適用性質較遠之民法十五年一般時效規定之理（另參見最高行政法院九十年度判字第二一七五號判決及高雄高等行政法院九十一年度簡字第二０八號判決意旨）；良以行政機關挾其豐沛之行政資源，若怠於行使權利達十餘年，尚可遽然對人民主張公法上請求權，顯然違反法安定性，如此結論自不合情理。更何況，同為公法上請求權性質之全民健康保險法第七十二條公法上損害賠償請求權之時效期間，實務上既採取五年時效之見解（參見最高行政法院九十三年度判字第三二五號判決意旨），本件公法上返還請求權之時效期間，自應同為五年時效之解釋，方屬妥適。另從舉重明輕之法理觀之，就稅捐之公法上金錢給付，人民並不得請求政府為對待給付，而工程受益費則須政府提供建設，再基於公平理念而責由人民負擔之公法上金錢給付，試問租稅之核課期間既僅為五年，對國家而言，重要性次之之工程受益費的時效豈有長於租稅之理（且看刑法第八十條規定之追訴權時效，亦因侵害法益之輕重而設有不同之時效期間規定，不辯即明）？（四）查本件乃七十四年之工程受益費，依前揭法律規定，自應於七十五年間完成開徵工程受益費之行為，故本件之時效起算時點以被告請求權可行使之時起算，亦即應從七十五年起算；且被告亦自認七十八年之開徵工程受益費之行政處分書未合法送達予原告，依行政程序法第一百十條第一項之規定，對原告不發生效力。是以，本件系爭工程受益費之請求權時效，依前揭說明，時效期間應為五年，至遲應自七十五年一月一日起算消滅時效至七十九年十二月三十一日即已滿五年；縱依內政部及法務部之函示，類推適用性質較遠之民法十五年時效之規定，亦均罹於時效。參諸行政程序法第一百三十一條第一項規定意旨及學界通說，該公法上債權本身已因時效完成而當然消滅，此項事實並為行政法院得依職權援引（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂八版，頁一六九）。被告嗣後又於九十二年十二月十一日送達開徵工程受益費之繳納單，認仍應依法繳納之處分即有違誤，此際並不影響本件系爭工程受益費之債權本身已因時效完成而當然消滅之事實。因系爭工程受益費加計之滯納金亦因而失所附麗，而同屬不存在，附此敘明。為此，原告依行政訴訟法第六條第一項前段規定，提起本件訴訟，請求確認被告對原告關於七十四年六月一日二筆工程受益費含滯納金共計一、０三四、四四一元之公法上債權不存在云云。
三、經查，本件原告所有坐落高雄市○○區○○段第一九六二、一九六三地號等二筆土地，係位屬高雄市政府辦理七十四年度高雄市○○區○○街○○○巷道路開闢工程之工程受益費徵收範圍，前經高雄市政府於七十五年三月一日公告，原告分別應負擔工程受益費三九三、九０五元、五六九、八三九元，合計九六三、七四四元，該項工程於七十五年七月六日完工，被告乃依據高雄市議會審議通過，並陳報行政院核備後實行之工程受益費徵收計畫書，自七十六年六月一日起至七十八年十二月三十一日止分三年六期發單開徵是項工程受益費，惟並未合法送達系爭工程受益費繳款書於原告，原告亦未繳納，至七十九年三月十日被告以應退稅款抵繳二三、四五三元（內含滯納金二、一三二元），原告尚滯欠之工程受益費合計九四二、四二三元，被告改訂繳納期間為自九十二年十二月二十一日起至九十三年一月二十日止，該繳款書於九十二年十二月十一日合法送達於原告等情，此有高雄市開闊（拓寬、打通）武嶺街六十一巷工程受益費徵收底冊、系爭工程開徵日期表等影本各一份、及被告七十四年期工程受益費繳款書、原告送達回執影本各二份附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，洵堪認定。
四、按「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」、「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」、「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關．．．。」、「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳數額時，應予補足；低於已繳數額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」工程受益費徵收條例第六條第一項、第二項、第十三條及第十六條分別定有明文。經查，本件被告原於七十六年六月一日起至七十八年十二月三十一日止分六期辦理續徵時，因未合法送達系爭工程受益費繳款書於原告，原告亦未繳納，被告遂於九十二年間再次發單催繳，改訂繳納期間為九十二月十二月二十一日起至九十三年一月二十日止，該催繳單並於九十二年十二月十一日送達原告，此為兩造所不爭執，並有稅額繳款書及郵務送達證書影本各二份附於原處分卷可憑。按被告先前之繳款通知書既未合法送達原告，則被告九十二年重新開單催繳，性質上即屬於被告就系爭工程受益費之公法上具體事件所為對原告直接發生法律效果之行政處分。從而，原告如認其應納之工程受益費已罹於時效而消滅，即應於收到被告上開催繳通知後，按照催繳單所列數額及規定期限，循序申請復查或提起訴願、撤銷訴訟請求撤銷該核課處分，以謀救濟，始為正辦。易言之，無論被告就系爭工程受益費之請求權是否已罹於時效，基於前揭行政訴訟法第六條第三項所揭示之確認訴訟補充性之原則，原告依法仍應對之提起訴願暨撤銷訴訟尋求救濟。然本件原告未循訴願及撤銷訴訟程序謀求救濟，即逕行提起本件行政訴訟，求為確認被告就系爭工程受益費之公法上債權存在（不存在）之訴，揆諸首揭說明，尚非適法。
五、綜上所述，被告既已就系爭工程受益費對原告作成催繳之行政處分，原告如不服被告九十二年所為催繳系爭工程受益費之行政處分，自應對之提起訴願暨撤銷訴訟尋求救濟，方為正途。然原告並未循訴願及撤銷訴訟程序謀求救濟，即逕行提起本件行政訴訟，請求確認被告對於原告關於系爭工程受益費含滯納金共計一、０三四、四四一元之公法上債權不存在，揆諸首揭規定，難認合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十四 年 十一 月 二十二 日
第一庭審判長法 官 呂 佳 徵
法 官 蘇 秋 津法 官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 十一 月 二十二 日
書記官 黃玉幸