高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第四一二號原 告 台灣士瑞克保全股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林玉芬 律師複代理人 李偉如 律師
李宏文 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ 代理市長訴訟代理人 丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國九十四年四月一日台內訴字第０九三０００七四七九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告經內政部民國（下同）八十二年十月一日（八二）台內警字第八二八六四九四號函許可經營保全業務。惟被告所所屬警察局於九十二年十二月四日審驗時，查獲原告分別於九十二年七月十六日及九月八日將增購未經審驗合格之特殊安全裝置運鈔車四輛（車號0000－00、４０７６－Ｆ
Ｚ、６４５２－ＦＺ、６４８７－ＦＺ）撥交其高雄市之南區營運處營運使用，迄至九十二年十一月十八日始向內政部警政署申請新增上開四輛特殊安全裝置運鈔車，被告認為原告已違反保全業法第八條第一項第四款及「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，乃依保全業法第十六條第一項第一款規定，以九十三年五月二十日高市府警刑字第０九三００二七九五四號違反保全業法案件處分書，裁處原告新臺幣（下同）二十五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由
一、原告起訴及補充意旨略謂：
（一）被告認事用法皆有錯誤，原處分實屬違法之行政處分而應予撤銷。按原處分書與訴願決定所載，被告乃依據保全業法第八條第一項第四款、第十六條第一項第一款及內政部九十年六月三十日台內警字第０九二００七八二０二號函頒修正之「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」第一點、第二點、第三點，並採內政部九十二年六月六日台內警字第０九二００七八一八一號函頒修正之「違反保全業法事件裁罰基準表」，認原告違反保全業法第十六條「未備應有之設備者」之規定，處以原告二十五萬元之罰鍰。惟查，原告公司自有經營本法第四條「關於現金或其他貴重物品運送之安全維護」之業務以來，皆有依本法規定備妥合格之運鈔車以供業務使用，並且，所有新增之運鈔車，均有依規定檢送相關資料至行政院內政部審查。因此，原告並非保全業法第十六條所謂「未備應有之設備者」，實有明證。
（二）原處分顯已違反法律保留原則而應予撤銷。
１、按「查對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條之意旨，司法院釋字第三一三號、第三九四號、第四０二號、第五一四號分別解釋在案。」此有關法律保留原則之法理，並有最高行政法院九十年度判字第二０三０號判決參照。另按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」行政訴訟法第四條第二項訂有明文。
２、查被告雖指其所依據之「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」與「違反保全業法事件裁罰基準」，皆有法律授權。惟，綜觀保全業法及其施行細則與上述二行政規則，完全沒有合格之特殊安全裝置之運鈔車，必需審驗合格始能營運之規定。又，雖保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定第三點規定：「保全公司申請經營現金或其他貴重物品運送之安全維護業務，應檢具下列資料一式二份．．．」，但原告不但於申請該項業務時，早已符合此點規定而通過申請，並且，此點規定亦無明訂合格之運鈔車「未經審驗」之罰則。原告一再強調，原告於本案中，遭查獲新增之四台運鈔車，皆為合格之運鈔車，此由內政部九十三年一月十四日內授警字第０九三００七七五六八號函，原告申請新增之運鈔車（含本案中系爭之四台）全部准予備查可知。
３、保全業法第八條第二項規定僅明定「應有之設備」，由中央主管機關定之，並未明文規定授權主管機關有審驗之職權，更非謂運鈔車上路前一定須經審驗。且依其文意，亦僅予主管機關如為稽查時，有一定的設備標準可循耳，此稽查本係可能於運鈔車執行職務中施行，故實未賦予主管機關事前審驗之職權。職是，被告引據之前開審驗規定，顯違法律保留原則，其進而據為原處分，自屬違法。
４、況按保全業法第十六條第一項第一款規定，其法文僅是「未備應有之設備者」，按即欠缺合格的一定設備，始能予以裁罰，而非謂未通過審驗者即予處罰，而毋庸審酌運鈔車上設備是否合格。準此，本件四部運鈔車既備應有之設備，有前呈內政部內授警字第０九三００七七五六八號函文可稽，自無從有核屬保全業法第十六條第一項第一款所定：「違反第八條規定，未備應有之設備者」之情事。是以，被告援引前開法條，據為原處分，其認事用法，顯屬違誤。
５、內政部九十二年六月三十日台內警字第０九二００七八二０二號函頒修正之「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」及內政部九十二年六月六日台內警字第０九二００七八一八一號函令修正之違反保全業法事件裁罰基準表，既違反法律保留原則，則被告據以為原處分，自有違誤。況查，原告自八十二年十一月核准設立起，迄前開被告所引據之內政部函文於九十二年六月公告時止，如被告所陳經營保全業務已近十年，於此長達十年期間既均無有賦予主管機關事前審驗之職權，益明前開被告引據之審驗規定及裁罰基準，不僅違反法律保留原則，亦且侵害原告之信賴利益。
６、綜上，原告實已具備符合「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」之運鈔車，並已於新購入時即已立刻送內政部警政署備查。僅因尚未等到內政部准予備查之函文即開始營運，竟遭被告違法將「未備應有設備」之罰則，擴張解釋為「未得准予備查之函文即行營運」便可處罰。是被告之處分實有違法律保留原則，並且裁量失當，應予撤銷。
（三）原處分違反信賴保護，不符比例原則，應予撤銷。查本案之初，即因原告於初購入新增之運鈔車，被告向原告高雄營運處之同仁要求前往審驗時，該名同仁應以：「目前車輛均在執行勤務中」因此即遭被告處以高額之罰鍰。然而，原告不但於新增車輛後，便有向主管機關提出申請；並且，於九十三年一月，原告即得內政部准予備查之函文。
由此可知，原告確實有準備合格之運鈔車，用以執行運送貴重物品之業務，完全符合本法規範之目的。豈料，被告竟遲至原告得准予備查後四個月之九十三年五月二十日，方對原告處以罰鍰。不但有不當擴張裁量，違反法律保留原則之情況，並且已侵害原告之信賴利益。退萬步言，縱使鈞院仍否定原告如上之所有理由與陳述，而認定合格之運鈔車仍應先過審驗准予備查始得值勤，然按「裁罰機關於裁罰時仍應遵守行政法一般原則，如：平等原則、比例原則、行政自我約束原則、禁止恣意原則等。」、「本基準表係就一般情況而言，如有其他特殊情況（如：故意或過失之輕重、影響社會治安或侵害委任人權益之程度等），亦得視情節加重或減輕，並請詳加敘明理由。」違反保全業法事件裁罰基準附註第二、三項亦有明文。則，觀諸本案情況，原告係使用合格之運鈔車執行勤務，對委任人之財產與權益沒有任何之損害；並且僅因誤解法律流程，而非蓄意違法使用不合格之車輛。被告之處分實違反比例原則「合目的性」、「合手段性」與「狹義之比例原則」之各項內涵而應予撤銷。
（四）綜上所述，原處分及原訴願決定皆有適用法律不當，違反法律保留原則、逾越裁量權限與違反比例原則之事實。又本件四部車輛既備應有之設備，有內政部九十三年一月十四日內授警字第０九三００七七五六八號函文可稽，被告復未能舉證系爭四部車輛有何未符合保全業法第八條所定應有設備情事，其空言陳稱原告有違反保全業法第八條第一項第四款規定，應依同法第十六條第一項第一款規定處二十五萬元罰鍰，自屬無據，訴願決定維持原處分，自屬違誤。為此請求判決如聲明。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、按保全業法第四條第一款、第八條第一項第四款及第二項及第十六條第一項第一款規定：「保全業得經營左列業務：．．．二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。」「經營保全業應有左列設備：．．．四、運鈔車：經營第四條第二款之業務者，應有特殊安全裝置運鈔車。」「前項第三款巡迴服務車及第四款特殊安全裝置運鈔車應有之設備，由中央主管機關定之。」「有左列情事之一者，主管機關得處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：一、違反第八條規定，未備應有之設備者。」復依內政部九十二年六月三十日台內警字第０九二００七八二０二號函頒修正之保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定第一點、第二點、第三點規定：「本規定依保全業法第八條第二項規定訂定之。」「特殊安全裝置運鈔車應具下列設備：（一）防彈裝置。（二）自動報警系統，應有下列設備：１、遙控（手動）語音或聲光警報器。２、行動電話車裝台、ＶＨＦ高頻率無線電設備、中繼式無線電車裝台，或其他經測試合於運鈔車使用，並經中央主管機關認可行動通訊設備。（三）防盜、防搶裝置，應有下列設備：１、固定之保險箱。２、所有車門於發生緊急事故時，由內部控制開啟，不能直接由外部開啟之控制系統。３、自動停駛系統，或經測試合於運鈔車使用，並經中央主管機關認可車輛定位系統。」「保全公司申請經營現金或其他貴重物品運送之安全維護業務，應檢具下列資料一式二份，一份報送中央主管機關審查，一份置於轄區警察局備查：（一）運鈔車規格之照片、圖說。（二）防彈測試證：防彈材質須具有點三十八、九十手槍或與美國司法部國家司法協會所定防彈測試標準達ＮＩＪ０１０８．０１ⅢＡ級同等級以上防彈功能證明及保固期限證明。（三）自動報警系統規格之照片、功能圖說。（四）防盜、防搶裝置規格照片、功能圖說。（五）交通監理機關核發之行車執照影本。該車輛如非屬籌設中之公司所有，須加附於公司設立登記後所有權移轉予公司所有之讓渡書，且須於開業前移轉為公司所有。（六）切結書：切結書內容應載明本公司所使用之運鈔車如因改裝、維護不良或未具防彈測試證明之實質標準，致損害客戶權益者，應負一切法律上之責任。」又內政部九十二年六月六日台內警字第０九二００七八一八一號函令修正之違反保全業法事件裁罰基準表編號一（四）規定，未備特殊安全裝置運鈔車者，第一次罰鍰二十五萬元整。
二、查本件原告經核准設立並經營保全業務，被告所屬警察局於九十二年十二月四日審驗時，查獲原告分別於九十二年七月十六日及九月八日將增購未經審驗合格之特殊安全裝置運鈔車四輛（車號0000－00、４０７６－ＦＺ、６４５２－ＦＺ、６４８７－ＦＺ）撥交設於高雄市之南區營運處營運使用，迄至九十二年十一月十八日始報請內政部警政署審驗，此有九十三年一月十二日及九十三年四月八日高雄市政府警察局三民第二分局警詢筆錄及九十二年十一月十八日原告報請審驗新購運鈔車陳報函影本附卷可稽，堪信為真。被告認為原告所增購之運鈔車未依規定審驗合格，即行營運，違反保全業法第八條第一項第四款及保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定，依保全業法第十六條第一項第一款規定，以九十三年五月二十日高市府警刑字第０九三００二七九五四號違反保全業法案件處分書處原告二十五萬元罰鍰，於法並無不合。
三、原告起訴主張略謂：（一）被告指「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」與「違反保全業法事件裁罰基準表」，皆有法律授權。惟綜觀保全業法及其施行細則與上述二行政規則，並未規定合格之特殊安全裝置運鈔車，必需審驗合格始能營運。（二）原告新增之四輛運鈔車【４０７５－ＦＺ、４０７６－ＦＺ、６４５２－ＦＺ、６４８７－ＦＺ】皆為合格之運鈔車，且均有依規定檢送相關資料送內政部審查准予備查在案，此有內政部九十三年一月十四日內授警字第０九三００七七五六六八號函可稽，是以被告之處分實有適用法律錯誤應予撤銷。（三）原告實已具備符合「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」之運鈔車，新購入時即已立刻送內政部警政署備查，惟尚未接到內政部准予備查函文開始營運，竟遭被告機關以違反「未備應有設備」之罰則，擴張解釋予處罰，有違反法律保留原則，裁量失當。（四）被告係於原告接獲內政部准予備查函文後四個月，方對原告處以罰鍰不但有不當擴張裁量，違反法律保留原則，侵害原告信賴利益。（五）縱使認定合格運鈔車仍應先過審驗准予備查始得執勤，惟原告係使用合格運鈔車執行勤務，對委任人之財產與權益？有任何損害，僅因誤解法律流程，非蓄意違反規定使用不合格之車輛。被告未注意遵守「平等」「比例」「行政自我約束」「禁止恣意」等一般法律原則，及考量故意或過失之輕重、影響社會治安或侵害委任人權益之程度等裁罰基準表附註第２、３點規定，原處分及原訴願決定皆有適用法律不當，違反法律保留原則、逾越裁量權限與違反比例原則之事實，依法應予撤銷云云。
四、惟查保全業法之制訂，係以確保國民生命、財產之安全為目的，此觀保全業法第一條規定自明，同法第八條第一項第四款「經營第四條第二款之業務者，應有特殊安全裝置運鈔車」之規定，係為保全業許可營業之條件及營業須遵守之義務，而同法第十六條第一項第一款「違反第八條規定，未備應有之設備」之規定，係違反許可營業之條件及營業須遵守之義務應受裁罰（制裁）之處罰規定，由其立法精神整體觀之，係因保全業攸關社會治安與民眾生命、財產權益至鉅，且保全人員工作性質特殊，須有特殊之安全裝備及設（配）備，為避免保全業者經營不當（如以一般車輛或未經審驗之車輛權充運鈔），成為歹徒覬覦目標，甚而導致委任人、業者自身權益受損，危及社會治安，故法律明文規定經營運鈔業務應有特殊安全裝置運鈔車，並授權中央主管機關訂定特殊安全裝置運鈔車應有之設備等審驗規定。又內政部依保全業法第八條第二項授權所訂定之「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，均在授權範圍內，且僅就授權項目之細節性、技術性事項訂定，並無逾越保全業法母法規定範圍。原告自八十二年十一月核准設立起迄今經營保全業務逾十年，對於經營保全業法第四條第二款之現金或其他貴重物品應具備特殊安全裝置運鈔車及其審驗程序知之甚詳，竟因業務量劇增，率然以未經審驗之運鈔車執行營運（詳該公司委託到場陳述之勤務經理劉易平九十三年一月十二日及九十三年四月八日於高雄市政府警察局三民第二分局警詢筆錄），顯然違反許可營業之條件及營業須遵守之義務，原告訴稱係因誤解法律流程，非蓄意違反規定使用不合格之車輛，顯不足採。故被告依據保全業法第十六條第一項第一款規定、內政部就違反保全業法之違規行為訂頒之「違反保全業法事件裁罰基準表」及其附註規定，審酌原告故意或過失之輕重、影響社會治安或侵害委任人權益之程度等裁處原告二十五萬元，並無裁量不當。原告訴稱被告有違反比例原則、誠信原則或擴張裁量之情事而求為撤銷云云，顯無理由，請予以駁回，以符法制。
理 由
壹、程序部分：本件被告代表人陳其邁代理市長業於九十四年九月二十六日本院審理中離職，由乙○○代理市長接任，茲被告新任代表人乙○○代理市長具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、按「保全業得經營左列業務：．．．二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。」「經營保全業應有左列設備：．．．四、運鈔車：經營第四條第二款之業務者，應有特殊安全裝置運鈔車。」「前項第三款巡迴服務車及第四款特殊安全裝置運鈔車應有之設備，由中央主管機關定之。」「有左列情事之一者，主管機關得處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：一、違反第八條規定，未備應有之設備者。」分別為保全業法第四條第一款、第八條第一項第四款、第二項及第十六條第一項第一款所明定。依保全業法第八條第一項第四款規定之內容以觀，該款係課以經營現金或其他貴重物品運送安全維護業務之保全業者，具備特殊安全裝置運鈔車之作為義務，故而保全業者違反該條款所課以之義務，即應依同法第十六條規定予以處罰；而保全業法第十六條第一項第一款僅規定「違反第八條規定，未備應有之設備者，主管機關得處新台幣十萬元以上五十萬元以下之罰鍰。」從而該條款規定之作為義務，僅係保全業者應備特殊安全裝置之運鈔車，甚為明確。
二、次按對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，司法院釋字第三一三、四０二號分別解釋在案。查保全業法第八條第二項規定：「前項第三款巡迴服務車及第四款特殊安全裝置運鈔車應有之設備，由中央主管機關定之。」係就特殊安全裝置運鈔車應有之設備授權中央主管機關定之，則其授權目的、範圍及內容堪稱具體明確，而內政部九十二年六月三十日台內警字第０九二００七八二０二號函頒修正之「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，並不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術事項，而需藉由行政機關以專業知識加以補充者，並不牴觸上開司法院釋字第四０二號及第三一三號解釋意旨，即與憲法第二十三條法律保留原則無違。原告訴稱：內政部頒訂之「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，違反法律保留原則云云，尚有誤會，合先敘明。
三、經查，本件原告經核准設立並經營保全業務，被告所屬警察局於九十二年十二月四日審驗時，查獲原告分別於九十二年七月十六日及九月八日將增購未經審驗合格之特殊安全裝置運鈔車四輛（車號0000－00、４０７６－ＦＺ、６４５２－ＦＺ、６４８７－ＦＺ）撥交其高雄市南區營運處營運使用，被告認原告上開四輛運鈔車未經審驗合格即營運使用，違反保全業法第八條第一項第四款及「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，乃依保全業法第十六條第一項第一款規定，裁處原告二十五萬元罰鍰，固非無據。惟查，保全業法第十六條第一項第一款所處罰之構成要件為保全業者未備應有之設備，而所謂應有之設備係指第八條及「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」所規定之設備，然依上開規定之內容，僅予主管機關為稽查時，有一定的設備標準可循，並未課以保全業者應將運鈔車事先送審驗之義務，亦無對未經審驗合格即營運使用之行為有處罰之規定。又「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」第三點規定：「保全公司申請經營現金或其他貴重物品運送之安全維護業務，應檢具下列資料一式二份，一份報送中央主管機關審查，一份置於轄區警察局備查：‧‧‧」係指保全公司申請經營現金或其他貴重物品運送之安全維護業務時，應將運鈔車具特殊安全裝置之證明送中央主管機關審查，並未規定保全業者新增運鈔車有於營運使用前先經審驗合格之義務。查原告所有上開四部運鈔車均具備應有之合格設備，有內政部九十三年一月十四日內授警字第０九三００七七五六八號函附卷可稽，並為兩造所不爭，被告雖援引保全業法第十六條第一項第一款作為處罰依據，然運鈔車未經審驗合格而營運使用，與運鈔車未備應有之設備，二者之要件並不相同，尚難謂未經審驗合格而營運使用與該條款規定相符，被告將未經審驗合格視同未具備合格之設備，而依保全業法第十六條第一項第一款予以裁罰，係以行政機關之解釋課以人民作為義務，增加法律所無之限制，擴張法律規定之裁罰範圍，自與法律保留原則有違。從而保全業法既無對運鈔車未經審驗而營運使用之行為有處罰規定，被告據以裁處罰鍰，即有未合。
四、綜上所述，被告以原告所增購之運鈔車未經審驗合格，即營運使用，違反保全業法第八條第一項第四款及「保全公司特殊安全裝置運鈔車應有設備審驗規定」，依保全業法第十六條第一項第一款規定，裁處原告二十五萬元罰鍰，於法尚有不符，訴願決定未予糾正，亦有可議，原告執此指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以期適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十四 年 十 月 二十五 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 十 月 二十五 日
書記官 涂瓔純