高雄高等行政訴法院裁定
九十四年度訴字第四五五號九原 告 甲○○訴訟代理人 許清連 律師
李錦臺 律師被 告 高雄市稅捐稽徵處代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因確認公法上債權存在（不存在）事件，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認利益之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第六條第一項、第三項分別定有明文。
蓋法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，不得因當事人怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再以無期間限制之確認訴訟請求救濟，否則撤銷訴訟與訴願前置主義勢將形同虛設。又所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及於法律關係之在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字（參見陳計男著行政訴訟法釋論第一八八頁）；且觀本條規定之立法理由，其於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知，本條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。故而，提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即有前揭行政訴訟法第六條第三項關於確認訴訟補充性規定之適用。故若原告主張之權利，得經由提起撤銷訴訟達其請求之目的，然其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即非適法。
又按，原告之訴，起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，亦為行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段所明定。
二、本件原告起訴主張：（一）系爭工程受益費債權是否成立（存在），是否已因時效完成而當然消滅，攸關原告是否負有此項公法上債務，並涉及財產權將即受行政執行之危險，是原告自有提起本件訴訟請求法院確認之利益存在，亦即關於系爭工程受益費債權之公法上法律關係是否成立（存在），原告有即受確認判決之法律上利益。（二）按「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」工程受益費徵收條例第六條第二項定有明文。時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，司法院釋字第四七四號解釋理由書著有明文。再按「類推適用」者，係將一事項之一法律規定，或對數類似事項之數法律規定，比照適用於法律平價上相似，但未經規定之事項者，以達憲法平等原則中，相同者為相同處理之正義要求，故是否得類推適用，應以規範對象之事務本質為基礎而為觀察。再者，並非各別法律領域中皆允許類推適用，在屬於法律保留規範領域中，如嚴格適用「罪刑法定原則」之刑法及「租稅法定原則」之稅法，僅在有利於或至少無不利於人民之情形下，始容許類推適用。查工程受益費徵收條例並未明定主管機關徵收工程受益費請求權行使之時效期間，而在行政程序法第一百三十一條規定施行前，為防止請求權永久存在，阻礙社會經濟之發展，及確保交易安全，維持社會秩序，主管機關徵收工程受益費請求權行使應有消滅時效之適用。蓋凡權利必有時效之法理，業經司法院釋字第四七四號、第五八三號解釋闡示在案。而依首揭說明，時效制度為法律保留事項，不得由行政機關以命令訂定，應逕由法律明定，在法律未為規定前，應屬法律規範之漏洞，在規範對象事物本質相同，且「有利」於或至少無「不利」於人民之前題下，應得類推適用其他法律之規定。工程受益費之徵收要件、費率、範圍、徵收程序與一般之稅捐有所不同，但從其性質而論，則國家以公權力強制課徵由人民擔之金錢給付，取得國家所必須之財政收入，與租稅同屬於國家之公課行政，具有相同之事物本質，且相較於類推適用民第一百二十五條十五年之消滅時效規定，將更有利於人民，故其消滅時效應類推適用稅捐稽徵法第二十一條第一項五年核課期間之規定。退步言，觀諸司法院釋字第四七四號解釋：「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。．．．在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金等金法上請求權消滅時效期之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」之意旨，系爭工程受益費之請求權既成立於行政程序法施行前，縱使不予類推適用稅捐稽徵法第二十一條第一項五年核課時效期間之規定，自應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權等同屬公法上債權消滅時效期間即五年之規定。蓋所謂「類推適用」，係指法律未規定之事項，基於平等原則，比附援引與其性質相類似之規定以為適用，已詳述如前。乃本件公法上請求權既屬公法上債權，有與之性質相近之同屬公法上請求權之公務人員退休法、公務人員撫卹法所定時效規定可類推適用，自無類推適用性質較遠之民法十五年一般時效規定之理（另參見最高行政法院九十年度判字第二一七五號判決及高雄高等行政法院九十一年度簡字第二０八判決意旨）；良以行政機關挾其豐沛之行政資源，怠於行使權利達十餘年，尚可遽然對人民主張公法上請求權，顯然違反法安定性，如此結論自不合情理。更何況，同為公法上請求權性質之全民健康保險法第七十二條公法上損害賠償請求權之時效期間，實務上既採取五年時效之見解（參見最高行政法院九十三年度判字第三二五號判決意旨），本件公法上返還請求權之時效期間，自應同為五年時效之解釋，方屬妥適。從舉重明輕之法理觀之，就稅捐之公法上金錢給付，人民並不得請求政府為對待給付，而工程受益費則須政府提供建設，再基於公平而責由人民負擔之公法上金錢給付，試問租稅之核課期間既僅為五年，對國家而言，重要性次之之工程受益費的時效豈有長於租稅之理（且看刑法第八十條規定之追訴權時效，亦因侵害法益之輕重而設有不同之時效期間規定。）（三）本件乃七十三年之工程受益費，依前揭法律規定，自應於七十五年間完成開徵工程受益費之行為，故本件之時效起算時點以被告請求權可行使之時起算，亦即應從七十五年起算；且被告亦自認七十五年之開徵工程受益費之行政處分書未合法送達予原告，依行政程序法第一百十條第一項之規定，對原告不發生效力。是以，本件系爭工程受益費之請求權時效，依前揭說明，時效期間應為五年，至遲應自七十四年一月一日起算消滅時效至七十八年十二月三十一日即已滿五年；縱依內政部及法務部函示，類推適用性質較遠之民法十五年時效之規定，亦均罹於時效。參諸行政程序法第一百三十一條第一項規定意旨及學界通說，該公法上債權本身已因時效完成當然消滅，此項事實並為行政法院得依職權援引（參見吳庚，行政法之理論與實用，增訂八版，頁一六九）。被告嗣後又於八十九年十月二十一日送達開徵工程受益費之繳納單，認仍應依法繳納之處分即有違誤，此際並不影響本件系爭工程受益費之債權本身已因時效完成而當然消滅之事實。因系爭工程受益費加計之滯納金亦因而失所附麗，而同屬不存在。（四）本件縱認工程受益費之請求權消滅時效應類推適用民法第一百二十五條十五年之規定，惟系爭工程係於七十三年九月十九日完工，此為被告所自承，依工程受益費徵收條例第六條第二項之規定，原告之工程受益費請求權時效，應自完工後一年之開徵期限屆至開始起算，即自七十四年九月十九日之翌日起算（即七十四年九月二十日）十五年之請求權時效，換言之，被告最遲應於八十九年九月二十一日前開單課徵工程受益費，本件被告係於七十五年六月發單開徵工程受益費，但未經合法送達，被告遂另開單改定繳納期間八十九年十一月二日至八十九年十二月一日，並於八十九年十月二十一日合法送達，顯已逾其十五年請求權時效之屆滿日即八十九年九月二十一日，揆諸前揭說明，被告之工程受益費亦已罹於時效等語。為此，原告依行政訴訟法第六條第一項前段規定，提起本件訴訟，請求確認被告對原告系爭工程受益費含滯納金計新台幣（下同）一、一六五、一二０元之公法上債權不存在云云。
三、經查，本件原告所有坐落高雄市○○區○○段六九、九八、
一六六、一七二地號等四筆土地，因七十三年○○○區○○路道路開闢工程，應徵收工程受益費，該工程受益費於開工前經高雄市政府於七十三年三月二十六日公告開徵，開闢工程於七十三年九月十九日完工，原告應繳工程受益費為一、０五九、一六一元（其中林聖段六九地號原應負擔之工程受益費一九、六九八元，已繳納五九七元，故此部分予以扣除），被告原訂於七十四年八月一日起至七十五年七月三十一日止分十二期開徵，嗣依高雄市政府七十四年十一月二十八日高市府新字第三四九三二號函緩徵，被告乃以七十四年十二月四日高市稽財字第０七四二五一號函知苓雅分處於開徵底冊內加註「緩徵」。嗣被告復於八十二年十一月一日起至八十五年五月三十一日止分期辦理續徵，惟並未合法送達系爭工程受益費繳款書於原告，而原告亦未繳納，被告遂合併一次發單催繳，改訂繳納期間為八十九年十一月二日起至八十九年十二月一日止，該催繳單則於八十九年十月二十一日合法送達於原告。上揭事實，有高雄市開闊（拓寬、打通）英明路工程受益費徵收底冊、被告七十四年十二月四日高市稽財字第０七四二五一號函及被告七十三年期工程受益費繳款書附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，洵堪認定。
四、按「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關．．．。」「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳數額時，應予補足；低於已繳數額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」工程受益費徵收條例第六條第一項、第二項、第十三條及第十六條分別定有明文。本件被告原於八十二年十一月一日起至八十五年五月三十一日止分六期辦理續徵時，因未合法送達系爭工程受益費繳款書於原告，原告亦未繳納，被告遂於八十九年間合併一次發單催繳，改訂繳納期間為八十九月十一月二日起至八十九年十二月一日止，該催繳單並於八十九年十月二十一日送達原告，此為兩造所不爭執，並有稅額繳款書及郵務送達證書附於原處分卷可憑，被告先前之繳款通知書既未合法送達原告，則被告八十九年重新開單催繳，性質上即屬於被告就系爭工程受益費之公法上具體事件所為對原告直接發生法律效果之行政處分。從而，原告如認其應納之工程受益費已罹於時效而消滅，即應於收到被告上開催繳通知後，按照催繳單所列數額及規定期限，循序申請復查或提起訴願、撤銷訴訟請求撤銷該核課處分，以謀救濟，始為正辦。易言之，無論被告就系爭工程受益費之請求權是否已罹於時效，基於前揭行政訴訟法第六條第三項所揭示之確認訴訟補充性之原則，原告依法仍應對之提起訴願暨撤銷訴訟尋求救濟。然本件原告未循訴願及撤銷訴訟程序謀求救濟，即逕行提起本件行政訴訟，求為確認被告就系爭工程受益費之公法上債權存在（不存在）之訴，揆諸首揭說明，尚非適法。
五、綜上所述，被告既已就系爭工程受益費對原告作成催繳之行政處分，原告如不服被告八十九年所為催繳系爭工程受益費之行政處分，自應對之提起訴願暨撤銷訴訟尋求救濟，方為正途。然原告並未循訴願及撤銷訴訟程序謀求救濟，即逕行提起本件行政訴訟，請求確認被告對於原告關於系爭工程受益費含滯納金共計一、一六五、一二０元之公法上債權不存在，揆諸首揭規定，難認合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十四 年 十 月 十八 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十四 年 十 月 十八 日
書記官 陳嬿如