高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00475號原 告 甲○○訴訟代理人 邱晃泉律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十三年四月十五日院臺訴字0000000000號決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
本件被告中華民國九十二年七月七日台內地字第０九二００六一三八五號函對原告所有坐落屏東縣○○鎮○○○段二五、二六（以上二筆土地原告權利範圍為全部）、二六之一（原告應有部分為二○八四分之四一八）地號等三筆土地，所為核准徵收之行政處分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要:緣訴外人內政部營建署墾丁國家公園管理處（下稱墾丁國家公園管理處，即需用土地人）為保護園區內特別景觀區之特殊天然景緻及防止人為破壞，申請徵收坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○○號等三十筆土地，面積四．八七七一四一公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由內政部營建署報經被告以民國（下同）九十二年七月七日台內地字第０九二００六一三八五號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，並交由屏東縣政府以九十二年八月十四日屏府地徵字第０九二０一三九一六一號公告及函知各所有權人。原告不服，以墾丁國家公園管理處對其所有坐落屏東縣○○鎮○○段二
五、二六（以上二筆土地原告之權利範圍為全部）及二六之一（原告應有部分為二○八四分之四一八）地號土地（下稱系爭土地）之徵收程序違法，且欠缺客觀需要性為由，向訴願機關提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
壹、原告之主張：
一、土地徵收，係政府以公權力，對人民受憲法保障之財產權，予以強制取得。此種公權力之行使，本質上，為對於人民財產權利之剝奪與侵害。故政府於行使徵收土地之公權力時，就其合憲性、適當性、及必要性等實體事項，實應審慎考量，並應儘可能採行對人民之財產權利損害最少之手段為之。
土地徵收，應為政府取得用地的最後手段，而非優先手段或惟一手段。其次，行政程序之簡嚴，應與事件性質之輕重成正比；越攸關人民權益或公共利益之重大事件，越應嚴謹其行政程序之保障。土地徵收，為強制剝奪憲法所保障之私人財產權之行政處分，為維護土地權利人之權益，行政機關自應嚴格遵守徵收土地之要件，並確實踐行法定徵收程序。惟查，本件土地徵收，於程序上，於實體上，均有違誤，茲說明如後。
二、程序上，需用土地人墾丁國家公園管理處，未合法通知原告參加公聽會，亦未與原告協議取得系爭土地，並未踐行土地徵收條例第十條及第十一條之先行程序；其對原告並無公示送達之原因而為公示送達，違反行政程序法第七十八條第一項規定，所為送達不生效力；且其辦理本件徵收，決策專斷，背離程序正義，於法均有不合。謹分述如下：
（一）徵收土地，應踐行「公聽會」及「協議」之法定先行程序：
依土地徵收條例第一條、第十條及第十一條規定，於申請徵收土地前，需用土地人應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，並應先與所有權人協議價購或以其他方式取得。必已舉行公聽會聽取意見，且所有權人拒絕參與協議或無法達成協議，始能申請徵收。是舉行公聽會聽取意見及與所有權人協議，為土地徵收之法定、先行、且必要之程序。未踐行此先行程序而申請徵收者，為程序違法，其據此所為核准徵收之行政處分，即構成違法。
（二）於舉行公聽會及協議程序「前」，行政機關應以書面合法通知當事人：
行政程序法第五十五條規定：「行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告之．．．」同法第五十六條規定，「行政機關得依職權或當事人之申請，變更聽證期日或場所，但以有正當理由為限。行政機關為前項之變更者，應依前條規定通知並公告。」又文書內容對人民權利義務有重大影響者，依同法第六十八條規定，應以掛號直接送達；以公示送達者，依同法第八十一條規定，於黏貼公告日起二十日始發生送達之效力。依上開規定，於土地徵收，聽取意見及進行協議，對土地所有權人權利有重大影響，行政機關自應以書面通知所有權人。行政機關若以會議方式為之，其期日必須「預先告知」，俾當事人有參與之機會。此由上開行政程序法第五十五條「行政機關舉行聽證『前』，應書面通知當事人」之規定自明。該通知之文書，直接送達當事人者，應於指定期日前送達，自不待言；其以公示送達者，依法更應於指定期日至少二十日前為之（蓋公示送達只是法律上擬制送達，不是真實送達，此法律所以預留相當生效期間，以使當事人有知悉之機會也）。直言之，於行政聽證或協議「前」，適時、依法通知當事人，是程序公平最基本之要求。如果沒有合法通知當事人，其他的程序權利都是虛的、空的。行政機關事前若未對當事人為合法適當的通知，則其後所為的聽證或協議程序，對該當事人，自屬虛無而違法。
（三）本件需用土地人墾丁國家公園管理處舉辦公聽會及協議價購前，並未合法通知原告：
墾丁國家公園管理處為園區內「特別景觀區」徵收案，先以九十二年二月十三日營墾企字第０九二二九０三四九號函，通知九十二年二月二十五日下午二時舉行公聽會及同日下午三時協議價購；嗣以九十二年二月二十日營墾企字第０九二二九００四七五號更正函，通知更改於九十二年三月五日下午同一時間舉辦。然而，於九十二年二月二十五日或三月五日之前，原告均未接獲上述開會通知；原告根本不知有徵收之事，也不知有所謂公聽會及協議價購會議（原告直到九十二年七月底收到屏東縣恆春鎮公所查估地上物通知書，才知有徵收之事，旋即於同年八月十三日陳請墾管處勿行徵收，惟遭拒絕。）嗣於九十二年八月二十一日收受屏東縣政府徵收公告通知後，為了解本件送達程序，原告向墾丁國家公園管理處查詢，才赫然發現：墾丁國家公園管理處明知原告送達處所而不直接送達，竟對原告為公示送達。更離譜的是，遲至九十二年四月三日，墾丁國家公園管理處才以營墾企字第０九二二九００八七一號函，將上開二月二十五日及三月五日之開會通知，以公告方式對原告為公示送達，於會議結束很久以後，才以公示送達（自公告後二十日生效）通知原告開會日期。簡單說，墾丁國家公園管理處竟然要原告參加一個月前（以公示送達生效日計，應為四十九天前）早就開完的會議。原告如何參加？墾丁國家公園管理處之作法，根本剝奪原告參與程序之機會，其不合理、不正當、且不合法，顯然之至。無論如何，墾丁國家公園管理處九十二年二月二十五日下午二時公聽會及同日下午三時協議價購之通知，及九十二年三月五日下午二時公聽會及同日下午三時協議價購之更改通知，於各該期日前，均未依法送達於原告，原告實無從參加其通知之會議。於本件申請徵收前，原告沒有參加公聽會表示意見之機會，也沒有所謂拒絕參與協議或無法達成協議之情事。墾丁國家公園管理處所為公聽及協議程序，對原告而言，不生效力。墾丁國家公園管理處對原告未踐行土地徵收之法定先行程序，被告不察，遽以核准徵收原告所有土地，其核准處分，自不合法。
（四）何況，墾丁國家公園管理處對原告並無公示送達之原因，其公示送達也不生效力：
依行政程序法第七十八條第一項及第三項規定，可知公示送達，並非真實送達，只是法律上擬制其發生送達之效果而已。公示送達係以公告方法行之，事實上，受送達人閱及公告，知悉有文書之送達者，比例甚少。故行政機關於公示送達時，自應慎重為之。依上開規定，行政機關依職權為公示送達，並非當事人「變更送達處所而不向行政機關陳明」，即可為之；仍必須當事人因此有「應為送達之處所不明」等情形，始得為之。本件原告為設於墾丁國家公園內之「悠活渡假村」之負責人。「悠活渡假村」於八十五年即已設立經營。原告雖設籍於「嘉義縣○○鄉○○村○路子三九九號」，惟自八十五年起，住址（送達處所）一直在「悠活渡假村」之「屏東縣○○鎮○里路二七之九號」。原告多年來之處所在「悠活渡假村」，其實主管墾丁國家公園的墾丁國家公園管理處完全知悉。此由前述墾丁國家公園管理處九十二年四月三日營墾企字第０九二二九００八七一號公示送達函即可得證。該函第二點「公告公示送達對象」明白記載：甲○○先生（即原告）「現址○○○鎮○○里○里路二七之九號」。顯然墾丁國家公園管理處清楚知道原告之現在地址，原告應為送達之處所，並非不明，卻不對原告之所在為送達，而利用公示送達之方式（且是事後送達），陷原告於不易知悉（事實上，根本不知），而難以防禦，其嚴重侵害原告之權益，不待明指。無論如何，公示送達以「應送達之處所不明」者，始得為之。原告所在處所，為墾丁國家公園管理處所明知。乃墾丁國家公園管理處不向原告所在地送達，逕以公示送達方式，以為送達；其無公示送達之原因而為公示送達，且原告未收受通知，其送達不生效力。則墾丁國家公園管理處所為公聽及協議程序，對原告而言，不生效力。墾丁國家公園管理處對原告既未踐行土地徵收之法定先行程序，被告核准徵收原告所有土地，於法即有違誤。
（五）本件徵收，背離程序正義，於法亦有不合：參司法院釋字第四０九號解釋，於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。土地徵收條例特別規定徵收前之公聽及協議程序，此二程序，各有其保障私有財產權之立法目的及功能。首先，為確保徵收計畫之必要、合理及可行，於計畫擬定（確定）前，進行公聽程序使因計畫而影響權益之關係人得以參與並表達意見。此程序，無非希望行政機關充分聽取意見，斟酌公聽程序之結果，客觀評估徵收之合理性及必要性，審慎作成決定，儘量避免錯誤、濫權、偏見、或獨斷性之決定，以保障人民之權利。假若行政機關聽取意見並斟酌評估後，仍認有徵收之必要，此時才應啟動協議程序，而與所有權人協議價購或以其他方式（例如，租用、設定地上權）取用土地。如果行政機關真心看待，誠正落實人民私有財產之保障，那麼，於公聽程序與協議程序（如有的話）之間，理應留出相當期間，用為行政機關徵收與否之考量。公聽程序與協議程序，無論如何，不應該是緊接的、預先排定的；否則，只是顯示行政機關早已預設立場－徵收，勢在必行；所以協議也當然勢在必行。遺憾的是，本件墾丁國家公園管理處正是如此作法。其將公聽會及協議價購安排於同一天，且接連進行擺明徵收是惟一手段。不然，何必馬上協議價購。所謂公聽會，不過虛應故事罷了。墾丁國家公園管理處如此輕忽行政參與之實質意義，其虛應了事之心態，要不可取。本件徵收，完全欠缺實質的程序正義；法律所定程序保障，根本流於形式、名存實亡矣。
（六）綜上所述，需用土地人墾丁國家公園管理處申請徵收土地前，未對原告踐行土地徵收條例所定公聽、協議之先行程序；被告核准徵收原告所有土地，於法實有違誤：
土地徵收條例第十條及第十一條明白規定，需用土地人於報請目的事業主管機關許可「前」（申請徵收「前」），應舉行公聽會，並應與所有權人進行協議。本件需用土地人墾丁國家公園管理處係於九十二年四月二十一日報請目的事業主管機關即被告辦理徵收。因此，縱使假設墾丁國家公園管理處得對原告為公聽、協議程序之公示送達，其公示送達生效之日，依法都必須在九十二年四月二十一日之前。然而，墾丁國家公園管理處對原告所為二次（九十二年四月三日及五月二十七日）公示送達（如合法有效成立），其發生效力之日，依行政程序法第八十一條，應分別於九十二年四月二十三日及五月二十八日，都在墾丁國家公園管理處報請徵收之九十二年四月二十一日之後。無論如何，墾丁國家公園管理處於報請目的事業主管機關許可（即申請徵收）前，並未對原告踐行土地徵收條例所定公聽及協議程序。被告不察，遽為核准徵收之處分，於法顯然不合。
三、本件訴願決定，曲解法律，背離程序正義，不當限制人民權益，實有可議：
（一）所謂給予陳述意見之機會，不得取代土地徵收條例所定公聽及協議程序；該法定公聽及協議先行程序，並無事後補正之餘地，謹說明如後。
（二）「陳述意見」與「聽證」，為分別不同之行政程序：此由行政程序法中關於行政處分之規定，即可得知。該節標題明白定為，陳述意見及聽證；其規範條文，陳述意見訂於第一百零二條至第一百零六條，聽證則訂於第一百零七條至第一百零九條；究其程序要件及效果，陳述意見與聽證，也有差異。兩者於行政上為不同作用與目的之程序，殆無疑義。
（三）所謂通知陳述意見，不得取代土地徵收條例所定公聽會程序：
於行政程序上，「公聽（或聽證）」與「陳述意見」，固然均為保障人民權利所設；然而，從正當程序之規範設計而言，就不利處分當事人及利害關係人之權益保障，「參與公聽（或聽證）」顯然較「陳述意見」嚴謹周延。蓋，於公聽或聽證會，可藉公眾參加之監督，維持聽證之公平與客觀，且公開為言詞辯論，均較符合保障人民權益、擴大民眾參與之目的。相較之下，給予當事人陳述意見之機會，尚屬非正式之程序，其對人民之保障仍未臻周延－姑不論當事人可能無法了解事件來由而難以陳述，其縱有陳述，也都是單向的、非公開的、無法集思廣益、而且不能即時防禦的。質言之，陳述意見乃不利行政處分當事人及利害關係人之程序保障之最低要求。就案情重大或影響層面廣泛之行政處分，法律既明定應經公聽或聽證始得作成處分者，行政機關即必須依法舉行公聽或聽證，並無裁量之餘地，更不得以保障程度較低之陳述意見任意取代。於土地徵收，土地徵收條例第十條第二項既然明白規定，需用土地人於事業計畫報請許可前，應舉行公聽會，為維護土地所有權人等之權益，墾丁國家公園管理處無論如何應該嚴格遵守、確實踐行該法定徵收要件。如前所述，本件公聽會之通知，並未合法送達原告；墾丁國家公園管理處對原告並未踐行公聽會之法定程序。縱使墾丁國家公園管理處對原告公示送達陳述意見通知書，其公示送達不合法，對原告不生效力；再縱使公示送達合法，該陳述意見之通知，亦無取代公聽會之效力，不得謂已踐行土地徵收之法定程序。
（四）所謂通知陳述意見，亦不得取代土地徵收條例所定協議程序：
依土地徵收條例第十一條規定，需用土地人申請徵收土地前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得申請徵收。本件需用土地人墾丁國家公園管理處係以開會方式進行協議，而墾丁國家公園管理處並未合法通知訴願人參加會議。本件並無原告拒絕參與協議或經開會未能達成協議之情事。所謂協議，意為共同商議。土地徵收協議制度，目的在促使行政機關與所有權人共同商議，以私法途徑（價購、租用、或設定地上權等方式）取用土地，盡可能避免公權力之強制徵收。然而，本件墾丁國家公園管理處並未對原告進行任何協議。墾丁國家公園管理處九十二年四月三日營墾企字第０九二二九００八七一號公示送達函及九十二年五月二十七日營墾企字第０九二二九０一四０二號公示送達函及相關公告，只一味命土地所有權人出具書面陳述意見，其既未表明徵收理由，也未提示購買價格，更未告知有任何價購以外之方式。如此作法，片面、偏執、專斷，如何充為協議，又如何協議？何況，其公示送達並不合法。
（五）公聽及協議程序，要無事後補正之餘地：土地徵收條例第十條及第十一條規定，需用土地人於報請目的事業主管機關許可前（申請徵收前），應舉行公聽會，並應與所有權人進行協議。「報請．．．前」之公聽及協議，為土地徵收之先行程序，法律規定的清清楚楚、明明白白。既然是先行程序，即不可能事後補正。訴願決定指稱本件土地徵收案於原處分機關核准徵收處分前，既予原告為事實上及法律上陳述意見之機會，即已補正處理程序云云者，並無法律之依據，乃訴願決定機關所自行創設。其說法，顯然牴觸土地徵收條例之明文規定，要不可採。
（六）訴願決定，適用法律錯亂，實有違誤：土地徵收條例規定「需用土地人報請目的事業主管機關許可前」（需用土地人申請徵收前），應進行公聽及協議程序。退萬步言，縱使假設公聽及協議程序可以陳述意見補正，依法也必須在報請目的事業主管機關許可前（申請徵收前）完成補正。惟如前所述，墾丁國家公園管理處於九十二年四月二十一日報請被告徵收前，並未對原告踐行公聽及協議程序，亦未令原告以所謂陳述意見補正（按公示送達於九十二年五月二十八日才生效）。訴願決定所謂「於被告核准徵收處分前，已補正處理程序」云，與「土地徵收條例」之規定，顯然不合。其錯亂、曲解法律，完全背離「依法行政」原則，無異作實墾丁國家公園管理處及被告罔顧程序、便宜行事之誤謬，也在在顯示行政機關輕忽人民財產權之保障、專斷獨行之本位主義，此豈法治國家政府之應有作為？
四、於實質上，本件徵收並無客觀必要性；原告並無意願，也不同意土地被徵收；被告選擇徵收土地，輕重失衡、漫無標準；甚至，先強行徵收，之後立即「重劃」，與徵收目的顯然不合；其徵收，與行政法上之必要性原則、適當性原則、及比例原則等，均有違背：
（一）依「國家公園法」規定，特別景觀區得為私人所有：依「國家公園法」第八條第七款規定，特別景觀區，係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。依同法第九條第二項規定，國家公園區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用；依同條第三項規定，「但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」依上述規定，並參照國家公園法其他相關規定，特別景觀區之土地，原則上得為私有；只在為實施國家公園計畫，且有實際必要，才例外得由政府依法徵收，變為公有。
（二）原告所有特別景觀區土地，並無予以徵收作為公有之必要：
本件依「墾丁國家公園計畫書（第一次通盤檢討）」，原告所有前述特別景觀區土地，並無予以徵收作為公有之必要。「墾丁國家公園計畫書（第一次通盤檢討）」第五章「國家公園計畫」第五節「保護、利用管制原則」第四條規定亦清楚顯示，特別景觀區之土地，不以公有為必要。而不管公有或私有，其使用都同受上述規定之限制。原告等所有前述特別景觀區之土地，其使用並未違反上述規定。要之，就「保護特殊天然景緻及防止人為破壞用地」之目的而言，政府實無必要徵收原告所有前述土地。原告等前述土地維持現狀，不予徵收，並不妨礙「保護特殊天然景緻及防止人為破壞用地」之目的。本件客觀上並無徵收之必要。被告核准徵收，違反必要性原則，於法實有不合。無論如何，土地徵收，應為政府取得用地的最後手段，而非優先手段或唯一手段。本件，被告徵收原告土地，並非為了興辦公共建設之積極目的。若是為防止人為破壞，，被告或相關主管機關，大可以行政管理或刑事處罰等手段，嚴格執法，當可達其防制目的。惟被告不思於此，率然採取最激烈的、最絕斷的、徹底剝奪人民財產權的徵收手段，實在過當，絕不合理。
（三）墾丁國家公園特別景觀區土地徵收，係因應某些地方人士之要求，惟原告並無意願，也不同意土地被徵收：
墾丁國家公園區內某些地方人士要求政府逐年徵收臨近海岸之特別景觀區土地，因此被告乃自九十二年度起開始徵收其私有土地。然而，原告並未要求政府徵收前述原告所有特別景觀區之土地。被告若認園區內地方人士之要求應予尊重，則被告似宜同樣徵詢原告之意願。事實上，原告並無意願、也不同意原告所有前述土地遭受徵收。政府財政拮据，預算吃緊，而希望政府徵收其土地者，或另有其（眾）人。政府之經費想必有限，若能予以優先徵收其他渴望政府徵收者，則既滿足其他人之期待，也不至損傷原告之權益，實乃兩全其美。被告未能通盤考量地方人士之意願，其徵收土地，捨急就緩，違反適當性原則，於法亦有未洽。
（四）被告選擇徵收土地，輕重失衡，漫無標準：依「墾丁國家公園計畫書（第一次通盤檢討）」第五章「國家公園計畫」第二節「分區計畫」，墾丁國家公園之海域，分為「海域生態保護區」、「海域特別景觀區」、「海域遊憩區」、及「海域管制區」等。經查，本件徵收土地，多位於「海域生態保護區」及「海域遊憩區」臨近之陸地。依第五節「保護、利用管制原則」之規定，就使用之保護管制而言，海域生態保護區較嚴，而海域遊憩區較鬆。從本件墾丁國家公園管理處所據保護特殊天然景緻及防止人為破壞用地之徵收目的而言，臨近海域生態保護區之陸地，較臨近海域遊憩區之陸地，更應優先保護及防止人為破壞，理應優先徵收才是。惟查，被告徵收之土地，絕多臨近海域遊憩區；臨近海域生態保護區者，只有零星幾件。被告之徵收選擇，未免輕重失衡，其違反比例原則，於法亦有不合。再查，原告土地所在之恆春鎮萬里桐地區，面積約十公頃；該地區有一半以上土地被劃為特別景觀區，目前都是私人所有。然而，整個萬里桐地區被徵收的，只有原告所有的三塊土地。與原告土地同屬特別景觀區的其他私有土地，則無一被徵收。按照本件徵收目的，何以僅僅原告土地必須保護特殊天然景緻及防止人為破壞用地？與原告土地相同地區、相同環境之其他特別景觀區，何以不須徵收以保護特殊天然景緻及防止人為破壞用地？如此怪異、離奇、不知標準何在的徵收選擇，其公平性，實在可議。對此歧視性待遇，原告誠難消受！
（五）對原告土地，被告先強行徵收，之後卻即辦理「重劃」，與徵收目的顯然不合：
本件被告以「保護特殊天然景緻及防止人為破壞用地」為由，於九十二年七月核准徵收原告所有土地。然而，令人訝異的是，於被告核准徵收後，原告土地所在之恆春鎮山海里萬里桐社區，旋經被告選定辦理土地重劃，列為「九十三年度計畫辦理農村社區土地重劃」地區。原告所有土地，正位於重劃區範圍內。依照被告九十三年四月公布之土地重劃先期規劃圖，萬里桐特別景觀區，將劃分若干區塊整理，其內將闢設道路、廣場、停車場等；原告土地則與悠活渡假中心合併區塊調整。顯然，就萬里桐內特別景觀區，被告認為有重新規劃，調整使用目的，以合理有效利用之必要。既然如此，被告所持特別景觀區「保護特殊天然景緻及防止人為破壞用地」之徵收目的，於萬里桐地區，根本不存在。被告徵收位於「萬里桐」重劃區之原告土地，實為不合目的之行政處分。
貳、被告之主張：
一、按「特別景觀區：係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發行為之地區。」及「前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」為國家公園法第八條第七款及第九條第二項所明定，本件系爭土地位於行政院七十一年四月七日台（七一）內字第五三七五號函核定之「墾丁國家公園計畫書」內劃設之「特別景觀區」內，該區之土地濱臨台灣海峽，其旁海岸均是台灣海峽內海洋生物滋生繁茂之珊瑚及珊瑚礁地帶，故墾丁國家公園管理處為實施墾丁國家公園計畫之需要，依國家公園法之規定，徵收私人土地，於法並無不符。
二、按「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」為土地徵收條例第十條第二項所明定。又依本部八十九年三月二十七日台（八九）內地字第八九０四五四九號函釋略以：「．．．基於法律不溯及既往原則，在本條例公布施行前，需用土地人興辦之事業已經目的事業主管機關許可者，得免再依上開規定舉行公聽會。」本件為行政院七十一年四月七日台（七一）內字第五三七五號函核定興辦之事業，依上開規定，得免再依土地徵收條例第十條第二項規定舉行公聽會。惟墾丁國家公園管理處為維護所有權人權益仍召開公聽會。按「需用土地人依本條例第十條第二項規定舉行公聽會，應於七天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土．．．地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。」為土地徵收條例施行細則第十條所明定。墾丁國家公園管理處於九十二年二月十三日以營墾企字第０九二二九００三四九號函通知原告於九十二年二月二十五日召開公聽會及協議價購會議，並函請縣政府、鄉鎮公所及土地所在地之村里辦公處張貼召開公聽會及協議價購會議之公告文件，因函請本部刊登本部公報之日期無法如期刊登，故該處另於九十二年二月二十日以營墾企字第０九二二九００四七五號函通知更正於九十二年三月五日召開公聽會及協議價購，並於九十二年二月二十二日、二十三日及二十五日刊登聯合報、中國時報及自由時報，且為達更能有效通知，該處於同年二月二十三及二十四日另於屏南有線電視股份有限公司播放走馬燈更正公告，綜上所述，墾丁國家公園管理處於九十二年三月五日召開公聽會、協議價購等之會議，已於事前完成發文通知、請相關單位張貼公告、發佈新聞週知、有線電視走馬燈每一整點播放週知等通知、傳達、公告週知作為，土地所有權人「知」及「被告知」之管道及方式，除非常寬廣外，並已符合法定要件。
三、原告應送達處所已變更，但未向行政機關陳明，其已違反土地登記規則之規定；此項未陳明之結果，亦已構成行政程序法第七十八條第三項規定因送達之處所不明者，行政機關得依職權命為公示送達之要件，其事實及理由如次：
（一）依土地登記規則第一百五十二條規定：「登記名義人之住址變更者，應檢附國民身分證影本或戶口名簿影本或戶籍謄本，申請住址變登記。」。查本件原告指稱其住址變更，惟其並未依據上開規定檢附證件向地政機關申請住址變更登記。故原告被徵收土地，由地政機關掌管之土地登記簿所有權部上述三筆土地之所有權人甲○○之登載住所為「嘉義縣○○鄉○○村○路子三九九號」。
（二）土地徵收條例施行細則第十三條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。」又同細則第二十五條規定：「依第十三條．．．規定所為之通知及領取補償費之通知，其對象及辦理方式如下．．．被徵收土地或建築改良物已登記者，依土地登記簿或建築改良物登記簿所載之所有權人及他項權利人姓名、住所，以書面通知。．．．依前二款通知未能送達者，以前二款姓名住所辦理公示送達。」查本件系爭土地，地政機關土地登記簿明載所有權人姓名為甲○○，其住所明載為「嘉義縣○○鄉○○村○路子三九九號」，故墾丁國家公園管理處依上開住所以公函通知及公示送達該登載之所有權人甲○○，於法有據，並無違法或不當。依該簿冊登載所有權人之住所進行通知或公示送達，該項住所即為法定之通知或公示送達之處所，迨無疑義。
（三）行政程序法第七十八條第三項規定：「當事人變更其送達之處所而不向行政機關陳明，致有第一項（應為送達之處所不明者）之情形者，行政機關得依職權命為公示送達。」查原告指稱其住所已變更，惟其未依土地登記規則第一百五十二條規定申辦住址變更登記，致墾丁國家公園管理處依法先後兩次以土地登記簿登載之住所通知設籍嘉義縣之所有權人甲○○，第一次掛號通知（墾管處九十二年二月十三日之通知）雖遭郵政單位退回，致使未能送達；惟第二次掛號通知（墾管處九十二年二月二十日之通知）則未被退回，此依郵政法第二十二條規定「郵件無法投遞，應退還寄件人」而言，第二次之通知已生投遞完成之效果。惟因墾丁國家公園管理處第一次之投遞曾有遭郵政機關依郵政法規定退還墾丁國家公園管理處之紀錄，故第二次通知雖已生投遞完成之效果，並未被退回，但墾丁國家公園管理處為慎重起見，乃依職權另以送達處所不明之裁量再予公示送達週知所有權人。準此，墾丁國家公園管理處亦已依法完成通知及公示送達之法定程序及作為，原告未能收到通知，其責任亦在原告，只因其變更其送達之處所，但未依法向行政機關陳明、亦未依土地登記法令完成住所變更登記，已符合行政程序法第七十八條第三項之要件，墾丁國家公園管理處當然得依職權辦理公示送達。
（四）嗣經墾丁國家公園管理處向嘉義郵政機關查詢墾管處九十二年二月二十日之掛號投遞情形，該郵局以書面回覆確認該一郵遞文書業於九十二年三月二十四日妥投於原告土地登記謄本上登載之住所，並已由其弟媳蔡麗津代收。
四、墾丁國家公園管理處之公示送達已發生法定效力：
（一）墾丁國家公園管理處業以九十二年四月三日營墾企字第０九二二九０八七一號「公告文張貼」於墾丁國家公園管理處公告欄，並以九十二年四月三日營墾企字第九二二九００八七二號函請縣政府、鎮公所及土地所在地之村里辦公處「協助張貼公告」踐行「公示送達」之程序。又依行政程序法第八十一條規定，該件公示送達，經二十日發生效力，亦已完成法定期限，發生效力在案。
（二）惟墾丁國家公園管理處為慎重起見，再以九十二年五月二十七日營墾企字第０九二二九０一四０二號公告文、及同日營墾企字第０九二二九０一四０四號函請相關單位再協助張貼公告，踐行第二次公示送達之程序。依行政程序法第七十九條：「依前條規定為公示送達後，對於同一當事人仍應為公示送達者，依職權為之。」及同法第八十一條但書規定：「．．．但第七十九條之公示送達，自黏貼公告欄翌日起發生效力。」，準此，墾丁國家公園管理處對同一當事人（原告）仍為公示送達者，其公示送達自黏貼公告欄翌日起發生效力，即於九十二年五月二十八日發生送達之效力，而墾丁國家公園管理處俟發生效力後，始於九十二年六月間將補正後徵收計畫書函報本部土地徵收審議委員會進行審議，在時間序列上亦無爭議。
（三）本件之陳述意見通知書既依法郵遞通知，並依法辦理兩次公示送達，且該兩次送達均已符合法定要件，及完成法定時效，即已發生送達效力，已告知原告隨時領取送達之文書、及陳述意見之機會。
（四）公示送達文書內原告之地址除正面列明土地登記簿登載所有權人即原告之住所（嘉義縣義竹鄉之住所）以外，另因猜○○○鎮○○里○里路二七之九號之悠活渡假村負責人甲○○，與土地登記簿內所有權人甲○○之間，猜想有可能是同一人（依慣常經驗與機率，仍有可能是二人以上之同名同姓者），為促使公示送達得讓所有權人順利受通知，乃考量於公示送達文書內除明示土地登記簿所載法定送達處所之外，額外增列原告在恆春鎮之「任職及營業處所」。惟上開增列原告之恆春鎮「任職及營業處所」之舉，並不能否定法定送達處所受通知及受送達之法定效力，亦不宜混淆原告未依法辦理住所變更登記之問題本質與應負責任。
（五）墾丁國家公園管理處在寄發召開公聽會及協議價購之通知書時，墾丁國家公園管理處並無法確認土地登記簿內所有權人甲○○登載於嘉義縣義竹鄉之住所，係處於無人居住之狀態。換言之，土地登記簿內登載嘉義縣義竹鄉之住所，不能斷定無所有權人甲○○其人。故墾丁國家公園管理處依法以土地登記簿所載住所及姓名通知及公示送達，查屬合法、合情理，亦無不當。
（六）本件墾丁國家公園管理處係於九十二年六月五日將徵收計畫書補正完竣再報請本部審核（即在審議徵收案件之前即補辦通知、公示送達之法定程序），在此期間內原告仍可事前由上開各種管道得知、或被告知土地徵收訊息，惟未見原告事前為陳述意見或同意以價購方式進行。墾丁國家公園處乃據以在九十二年六月五日將徵收計畫報請審議及核准。由此可知，墾丁國家公園處在報請內政部營建署轉請內政部審議委員會審議徵收案件之准、駁以前，即已給予原告各種陳述意見、參與協議等之機會與時間。
五、屏東縣政府主辦恆春鎮萬里桐農村社區重劃工程，查與本件土地徵收案件無關：
（一）恆春鎮萬里桐農村社區重劃工程，係在九十二年十一月間由該社區發展協會提議，經恆春鎮公所函報屏東縣政府，再由縣府報請本部土地重劃工程局甄選，並獲選為九十三年度規劃案之標的。重劃之範圍乃由社區居民初提，經屏東縣政府邀集相關單位及人員複勘後，並由縣府報請本部土地重劃工程局勘定範圍後參加評選。該項重劃之主辦機關、法源依據、範圍劃定、公共設施之負擔、辦理年度、參加重劃對象等，悉與本件土地徵收案大為不同，亦無關聯。
（二）本件土地徵收案，係在九十二年七月七日核准徵收在先，而農村社區重劃起自勘查、迄至規劃及施工，依屏東縣政府之計畫，係訂在九十三年間辦理在後。
（三）又原告被墾丁國家公園管理處所徵收之系爭土地，因屬濱海之區位，於上開農村社區重劃複勘及評選時，與會之學者、機關、社區協會負責人及代表等人均贊成農地與沙灘間應留設緩衝及隔離區，此區仍維持「特別景觀區」之劃定，亦維持「特別景觀區」劃設目標，及保留現有生態資源景觀之原貌，而系爭土地初定留設緩衝及隔離區，由此可知，系爭土地於未來仍會落實國家公園法及墾丁國家公園計畫所定「特別景觀區應嚴格保護並限制開發」之設立目標，及符合七十一年行政院核定之事業計畫。
六、比例原則如同法律保留原則，可分成憲法意義的比例原則及行政法意義的比例原則兩種。就憲法意義之比例原則，強調對人民權利之限制惟有在公共利益所必要的範圍內，方得為之。就行政法意義之比例原則又可分為適當性原則、必要性原則、相當性原則三種：（一）「適當性原則」專作「目的取向」指採取之方法有助於目的之達成。（二）「必要性原則」指有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最少者，而不得逾越必要之程度。（三）「相當性原則」指採取之方法所造成的侵害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。換言之，行政目的與手段間應維持適當的比例關係。
由此綜觀，行政法上之比例性原則主要著重在行政權力行使時之手段與目的間之關係與衡量。依前述比例性原則的適用，即在於衡量行政目的達成的重要性與對於人民之侵害之份量進行比較。即當侵害人民權利之份量超過行政目的達成之重要性時，則應保障人民權利；反之，若行政目的達成的重要性重於人民權利受到侵害的份量時，當以達成行政目的為考量，惟對於人民權利之損失應給予合理補償。國家公園之成立宗旨及國家公園之計畫目標，乃在於保育之前提下，提供國人及外國人士前來從事生態旅遊活動，並供給研究人員或學術機構前來從事採集標本與研究。這是一項服務眾多人民的國家公園，園區內的景物、生態生物、人文史蹟均供國內外民眾參觀利用、享受。又海洋生物的保護，除提供經濟性食物外，亦常供學術研究、新藥研究開發、海底賞景、游泳、潛水等等之用途，故珊瑚礁岩海岸環境之保護，就越形重要。其次，該園區每年遊客量在四百五十萬人次以上，此一龐大的遊客量，顯示四百多萬人次的遊客是希望遠離與擺脫都市的喧囂、空氣污染、活動空間狹小等所壓抑，全家老少走向充滿陽光、空氣清新、綠意盎然的國家公園。而國家公園吸引這麼多遊客前來一遊或一再重遊的主因為何？即是國家公園較為嚴格限制開發利用而維護好山好水。故這片好山好水的打造，「特別景觀區」與「生態保護區」雙項之嚴格保護成果，是其原動力與依靠，如特別景觀區之私人土地由人民開發利用，則前述這些好山好水將不再，遊客亦不再眷戀這片山水，為服務四百多萬的民眾，逐年徵購特別景觀區內私人土地之手段，是該處自七十三年成立以來，每年均會辦理的重要任務，其目的乃在創造大眾的福祉，而達成這份福祉的重要性是無可言喻的。在進行這項行政作為時，為達成這項行政目的與公共利益福祉的重要性，當然會影響個人之權利，惟由影響個人權利之價值與服務大眾、確保環境生態的價值比較，為達成服務大眾、確保環境生態的徵收手段，在價值之衡量上，侵害原告權利之個人價值並未超過提供服務大眾、確保環境生態的廣大有形與無形之價值。本件土地之徵收，並無違反憲法上及行政法上之比例性原則。
理 由
一、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．五、公共衛生及環境保護事業。」、「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」、「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」、 「 需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」為土地徵收條例第三條第五款、第五條第一項前段、第十條第二項及第十一條所明定。
二、本件需用土地人墾丁國家公園管理處為保護園區內特別景觀區之特殊天然景緻及防止人為破壞，申請徵收坐落屏東縣○○鄉○○段二四五之一地號等三十筆土地，面積四．八七七一四一公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由內政部營建署報經被告以九十二年七月七日台內地字第０九二００六一三八五號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由屏東縣政府以九十二年八月十四日屏府地徵字第０九二０一三九一六一號公告及函知各所有權人等情，業經兩造分別陳述在卷，並有被告九十二年七月七日台內地字第０九二００六一三八五號函及屏東縣政府九十二年八月十四日屏府地徵字第０九二０一三九一六一號公告附訴願卷可稽，自堪認定。原告提起本件訴訟，無非以：墾丁國家公園管理處九十二年三月五日所召開之公聽會及協議價購會議之通知，並未對原告為合法送達，嗣該處無公示送達之原因，竟為公示送達，所為送達不生效力，故該處並未踐行公聽會及協議價購會議之先行程序，被告核准徵收原告所有之系爭土地，依法不合；又本件徵收原告所有之系爭土地，並無客觀需要性，被告選擇徵收方式，亦有違必要性、適當性及比例原則等語，資為爭執。本件之爭點為：需用土地人墾丁國家公園管理處召開上開公聽會及協議價購會議，對原告而言，其程序是否合法？此關係被告核准系爭土地之徵收是否違法，茲分述如下。
三、本件公聽會之召開，其程序並無不法：
（一）按「需用土地人依本條例第十條第二項規定舉行公聽會，應．．．於七天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。」為土地徵收條例施行細則第十條第一款所明定。查本件墾丁國家公園管理處以九十二年二月十三日營墾企字第０九二二九００三四九號函，通知含原告在內之土地所有權人，於九十二年二月二十五日下午二時及三時分別召開公聽會及協議價購會議，並函請縣政府、鄉鎮公所及土地所在地之村里辦公處張貼召開公聽會及協議價購會議之公告文件，嗣因刊登被告公報之日期無法如期刊登，故該處另以九十二年二月二十日營墾企字第０九二二九００四七五號函，通知更正於九十二年三月五日下午同一時間分別召開公聽會及協議價購會議，並於九十二年二月二十二日、二十三日及二十五日刊登聯合報、中國時報及自由時報，又於同年二月二十三日及二十四日委請屏南有線電視股份有限公司播放走馬燈更正公告，此業據被告陳明在卷，並有上開二函及墾丁國家公園管理處於各報所刊公告影本及屏南有線電視股份有限公司客戶託播單及廣告上檔通知單附訴願卷及本院卷可參，足證該處所召開之九十二年三月五日公聽會，已按土地徵收條例施行細則第十條所規定之程序辦理，其程序上依法尚無不合。
（二）次查被告雖提出內政部八十九年三月二十七日台（八九）內地字第八九０四五四九號函釋：「．．．基於法律不溯及既往原則，在本條例公布施行前，需用土地人興辦之事業已經目的事業主管機關許可者，得免再依上開規定舉行公聽會。」主張本件為行政院七十一年四月七日台（七一）內字第五三七五號函核定興辦之事業，早於七十一年間業經行政院核定，依上開內政部前揭函釋規定，即得免再依土地徵收條例第十條第二項規定舉行公聽會。然查，上開內政部函釋業經被告以九十一年八月二十八日台內地字第０九一００六一五四九號函宣告不予適用，故被告尚難據以主張。惟按「．．．公益事業用地之取得，應先與所有權人協議取得用地，協議不成，始得依法徵收。惟在本條例公布施行前，需用土地人興辦之事業已經目的事業主管機關許可者；或公共建設用地於規劃階段已舉行規劃說明會者；或補辦徵收之土地與原徵收之土地係源自同一興辦事業計畫，原工程用地徵收時，已依當時相關法令規定辦理等情形，得免再依上開規定舉行公聽會。但於申請徵收土地前，仍應依本條例第十一條規定，先與所有權人協議價購或以其他方式取得，為本部八十九年三月二十七日台（八九）內地字第八九○四五四九號函所明釋，先予敘明。」業經被告九十年一月八日（九十）台內地字第九０六八０六八號函釋在案。經查，原告所有系爭土地係位於「墾丁國家公園計畫書」內劃設之「特別景觀區」之內，而「墾丁國家公園計畫書」係行政院以七十一年四月七日台（七十一）內字第五三七五號函核定，有墾丁國家公園計畫書附原處分卷可稽，可知，在八十九年二月二日土地徵收條例公布施行前，該計畫書業經目的事業主管機關之許可，依上開函釋，本件土地之徵收，應得免再舉行公聽會。況且，墾丁國家公園管理處曾自七十九年三月二十六日至九十年八月十六日，多次發文屏東縣恆春鎮公所、車城鄉公所、滿州鄉公所等單位，由上開各鄉、鎮公所提供場地、為必要之協助及通知廣為週知，以便舉行該國家公園計畫通盤檢討公開說明會，且該說明舉辦完畢後，上開鄉鎮公所並發函向墾丁國家公園管理處報領相關費用等情，業據被告陳明在卷外，並有墾丁國家公園管理處七十九年三月二十六日（七九）營墾企字第一三三三號函、同年四月六日（七九）營墾企字第一五一二號函、九十年八月十六日（九十）營墾企字第五八０五號函、屏東縣恆春鎮公所七十九年四月十一日七九恆鎮秘字第二八五七號函、滿州鄉同年五月三日七九滿鄉建字第三二八五號函及車城鄉同年月三十日車鄉民字第二七八六號函附本院卷可稽，可知，本件需用土地人墾丁國家公園管理處於報請被告許可前，早於七十九年及九十年間辦理多場說明會，揆諸土地徵收條例第十條第二項但書規定，即得免再舉行公聽會，則墾丁國家公園管理處舉辦本件公聽會，其對原告所送達之通知，雖不合法（詳如理由四所述），但依上開說明，該處既得免舉行公聽會，故其對原告所送達之通知縱然為不合法，原告即難指摘該處為慎重起見額外舉行之上開公聽會在程序上有何瑕疵。從而，原告主張本件公聽會之舉辦為不合法云云，顯有誤解，不足採取。
四、本件協議價購對原告而言，其程序不合法：
（一）按「行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告之．．．。」、「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號」、「行政機關對於不特定人之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」分別為行政程序法第五十五條第一項前段、第六十八條第三項及第七十五條所明定。依上開行政程序法第六十八條第三項及第七十五條規定之反面解釋，對人民之權利義務有重大影響者，應以文書掛號對之送達，只有對不特定人，才得以公告等方式代替送達。
（二）經查，本件需用土地人墾丁國家公園管理處於九十二年三月五日下午二時及三時分別舉辦之公聽會及協議價購會議，係以九十二年二月二十日營墾企字第０九二二九００四七一號公告，並以九十二年二月二十日營墾企字第０九二二九００四七五號函各別以掛號郵件通知含原告在內之三十筆土地之所有權人共一六二人，然因原告所有○○○鎮○○○段二五、二六、二六之一地號等三筆土地，其土地登記謄本所載之住所為「嘉義縣○○鄉○○村○路子三九九號」，其嗣雖設址於屏東縣○○鎮○里路二十七之九號，但因未依土地登記規則第一百五十二條規定，申請住址變更登記，故該處仍依土地徵收條例施行細則第二十五條第一項第一款規定，依上開土地登記簿所載之所有權人即原告之住所為通知之送達等情，業據被告陳述在卷，並有墾丁國家公園管理處上開公告、函文、系爭土地之土地登記謄本及中華民國郵政交寄大宗掛號函件存根影本分別附訴願卷及本院卷可稽，雖可信實。
（三）次按墾丁國家公園管理處前揭公告及函文之記載，上開土地徵收之公聽會及協議價購會議係於分別九十二年三月五日下午二時及三時舉行，但查，該處所為之通知遲至九十二年三月二十四日始由原告之弟媳蔡麗萍代為收受，此有被告所提出之傳真查詢國內各類掛號郵件查單附本院卷可證，其送達之時間已在上開協議價購會議舉行之後，該協議價購會議通知之送達，自難謂為合法。
（四）再按需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得申請徵收，為土地徵收條例第十一條所明定，已如前述。可知，依土地徵收條例規定，於申請目的事業主管機關許可徵收土地前，需用土地人應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，必須已舉行該項會議而所有權人拒絕參與協議或無法達成協議時，始能申請徵收。是舉行協議價購會議，為土地徵收之法定先行程序，如未踐行該法定先行程序而申請徵收者，縱然已經目的事業主管機關許可徵收該土地，然此所為徵收之行政處分，即構成違法。查本件徵收原告所有之系爭土地三筆，如上所述，其九十二年三月五日協議價購會議之通知，遲至九十二年三月二十四日始由原告之弟媳蔡麗萍代為收受，其送達不合法。原告既無法於九十二年三月五日之前即時收受通知，其自無法參與上開協議價購會議，故原告並無拒絕參與協議或經開會未能達成協議之情形，本件需用土地人墾丁國家公園管理處對原告而言，尚未踐行上開協議價購之法定先行程序，已甚明確。
（五）又被告雖以原告應送達處所已變更，未依土地登記規則第一百五十二條規定，申請住址變登記，已構成行政程序法第七十八條第三項規定應為送達之處所不明，行政機關得依職權命為公示送達之要件云云。按「對於當事人之送達有下列情形之一者，行政機關得依申請，准為公示送達：
一、應為送達之處所不明者。」、「當事人變更其送達之處所而不向行政機關陳明，致有第一項之情形者，行政機關得依職權命為公示送達。」行政程序法第七十八條第一項第一款及第三項固定有明文。可知，無論當事人有無變更其應受送達之處所，行政機行政機關必須於當事人應受送達處所不明之情形，始得為公示送達，如當事人應受送達處所並無不明之情形，則仍不得為公示送達。然查，前揭協議價購會議墾丁國家公園管理處所送達予原告之通知函文，已於於九十二年三月二十四日由原告弟媳代為收受，已如前述，足證原告並無應受送達處所不明之情形，從而，該處嗣後自不得依行政程序法第七十八條第一項及第三項規定為公示送達。墾丁國家公園管理處嗣雖再以九十二年四月三日營墾企字第０九二二九０八七一號及九十二年五月二十七日營墾企字第０九二二九０一四０二號公告，對原告等人為前揭九十二年二月二十日營墾企字第０九二二九００四七一號公告、及九十二年二月二十日營墾企字第０九二二九００四七五號函之公示送達，並以九十二年四月三日營墾企字第九二二九００八七二號函及九十二年五月二十七日營墾企字第０九二二九０一四０四號函請相關單位再協助張貼公告請縣政府、鄉鎮公所及土地所在地之村里辦公處協助張貼公告踐行公示送達之程序，固有上開公告及函文影本附訴願卷可稽；然依上開說明，行政機關必須於當事人應受送達處所不明時，始得為公示送達，本件原告並無應受送達處所不明之情形，故該處嗣後雖二次對於原告為公示送達，因與上開規定得為公示送達之要件不符，揆諸前揭說明，其後該處所為之二次公示送達對原告均不生效力。
（六）從上可知，墾丁國家公園管理處於申請目的事業主管機關許可徵收土地前，因協議價購會議之通知，未對原告為合法之送達，致原告無法於九十二年三月五日參與該會議，故該處並未與系爭土地之所有權人即原告先行協議價購或以其他方式取得，即逕行向被告申請徵收，被告未察，遽以九十二年七月七日台內地字第０九二００六一三八五號函許可對原告系爭土地之徵收，揆諸前揭說明，本件系爭土地之徵收即違反土地徵收條例第十一條之規定，而屬違法。
五、另按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認為原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」行政訴訟法第一百九十八條第一項定有明文，此即行政訴訟法關於情況判決之規定。而情況判決乃是專為撤銷訴訟而設計之制度，其目的在避免因法院作成撤銷判決，傾覆以行政處分有效存續為前提所造成之既成事實，轉而對公益產生重大損害。因此，情況判決制度之目的在於尊重既成事實，並以之維護公益（蔡茂寅著情況判決與情況決定一文，載於台灣本土法學雜誌第七期第一０一頁參照）。蓋行政機關如已作成處分，因以此處分為前提，可能累積法律上或事實上之諸多事實，若該處分經判決撤銷，進而需除去該已累積之事實，在社會經濟面，可能存在顯著困難或為不可能之狀態，故為因應此種狀況，由尊重既成事實之觀點，而有情況判決之制度。本件被告所為核准系爭土地徵收之處分，係屬違法，已如前述；茲再就本件應否依上述行政訴訟法第一百九十八條規定為情況判決，分述如下：
（一）按「特別景觀區：係指無法以人力再造之特殊天然景緻，而嚴格限制開發地區行為之地區。」及「前項區域內私有土地，在不妨礙國家公園計畫原則下，准予保留作原有之使用。但為實施國家公園計畫需要私人土地時，得依法徵收。」分別為國家公園法第八條第七款及第九條第二項所明定。次按「２．特別景觀區（管制內容詳保護管制計畫）劃設特別景觀區二十一處（編號自特一至特二十一）．．．分述如下：（１）特一：介於龜山及白砂間之狹長海濱地帶，西瀕臺灣海峽，東接恆春西部台地崖，岸邊均為隆起之裙狀珊瑚礁，向海岸逐降，移化為現生珊瑚礁；兩岸礁至公路間早期遍布海岸林，後因濫墾而改植瓊麻等經濟作物。萬里桐至關山間之海岸受顯著之海蝕作用而向東凹入，海岸線優美，可就近觀賞海景、斷崖及四重溪出海口之河口地形、砂嘴小地形等自然景觀，面積計一八六、四四公頃。」為行政院七十一年四月七日台（七一）內字第五三七五號函核定之墾丁國家公園計畫書所明定。
（二）經查，本件原告所有系爭土地係位於上開墾丁國家公園計畫書中特別景觀區特一區之萬里桐間，而觀諸國家公園之成立宗旨及計畫目標，乃在保育之前提下，提供國人及外國人士前來從事生態旅遊活動，並供給研究人員或學術機構前來從事採集標本與研究。位於國家公園園區內的景物、生態生物、人文史蹟均供國內外民眾參觀利用、享受。又海洋生物的保護，除提供經濟性食物外，亦常供學術研究、新藥研究開發、海底賞景、游泳、潛水等等之用途，故珊瑚礁岩海岸環境之保護，就越形重要。而每年前來此國家公園之遊客量甚多，更須嚴格限制開發利用來維護當地生態及景觀。因而「特別景觀區」與「生態保護區」雙項之嚴格保護成果，即成其原動力與依靠，如特別景觀區之私人土地任由私人開發利用，恐將影響當地之景觀及生態，因而墾丁國家公園管理處乃藉由徵收特別景觀區內私人土地，來達成保護環境生態及景觀之目的。而此等事實之存在，若需加以除去，不僅在社會經濟面，存在顯著之困難，甚或不可能；且因國家公園內土地之使用，本質上涉及不特定多數人之權益，若將既成存在之事實予以除去，更於公益有重大損害；故本院斟酌原告因本件被告核准徵收土地之處分，縱受有損害，其損害亦屬輕微，而該處分若予撤銷，不僅在社會經濟面，存在因撤銷原處分，相關存在事實需除去之顯著困難，且此除去行為因涉及保護環境生態之公共性，於公共利益有重大影響，而於公益有所違背等情狀，認本件應依上述行政訴訟法第一百九十八條規定為情況判決。因本件原告並未聲明其因違法處分所受損害，故本院自無從依行政訴訟法第一百九十九條第一項規定命被告為損害賠償。
六、綜上所述，本件被告所為核准徵收系爭土地之處分雖屬違法，但本院斟酌倘將原處分撤銷，將對公益產生重大損害，爰維持原處分而為情況判決，藉以保護環境生態之公益；而訴願決遞予維持，理由雖有不同，結論尚無不合，故原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，即應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十八條、第九十八條第三項但書，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
書記官 宋鑠瑾