高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00524號原 告 財團法人嘉義縣布袋鎮過溝建德宮代 表 人 甲○○訴訟代理人 嚴庚辰 律師
陳國瑞 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因爆竹煙火管理條例事件，原告不服內政部中華民國94年5月10日台內訴字第0940003268號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）93年7月13日在其管理使用之嘉義縣布袋鎮中安里中厝120號民宅儲存超過中央主管機關所定管制量之爆竹煙火【笛響炮24箱、連珠炮（10×60）6箱、連珠炮（20×30）5箱、連珠炮（50×12）2箱及連珠炮10萬發9捆】總重量234公斤，且未依規定投保公共意外責任險，案經被告之消防局第一大隊布袋分隊人員於同日下午3時37分許在上址查獲。被告認原告未依中央主管機關規定之安全方法儲存爆竹煙火，違反爆竹煙火管理條例第4條第1項規定，乃依同條例第20條第1項及第25條第1項第1款規定，以93年8月16日府消預字第0930001237號處分書裁處新台幣（下同）30萬元罰鍰，並沒入其儲存之爆竹煙火。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關以原告並非爆竹煙火管理條例第4條第1項所稱之「業者」，不受該法條規範為由，將原處分撤銷，責由被告另為處分。嗣被告重新審理結果，認原告儲存中央主管機關所定管制量以上之爆竹煙火，未投保公共意外責任險，違反爆竹煙火管理條例第21條第1項規定，乃依同條例第25條第1項第6款及第20條第1項規定，以94年1月31日府消預字第0940000056號處分書裁處30萬元罰鍰並沒入其儲存之爆竹煙火。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告被查獲之爆竹煙火，係因原告93年6月13日慶典，由信徒所贈送，因未全部使用尚有剩餘，乃借用董事王仁佐所有之空屋暫存。爆竹煙火管理條例第21條規定：「爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量以上之儲存、販賣場所與施放高空煙火場所，其負責人應投保公共意外責任險。前項所定公共意外責任險之保險金額及施行日期，由中央主管機關會商財政部公告之。」而其係於92年12月4日公布施行，故於92年12月4日前，前開規定之公共意外責任險之保險金額尚未確定，保險金額既未確定，保險業者自不可能對外販賣保單。
（二）又內政部係於92年12月始公布公共意外責任險之保險金額及施行日期，而財政部保險司於93年6月28日以台保司二字第0930705483號函復內政部消防署稱「本部已核准產險業者出單銷售公共意外責任險」，內政部消防署於93年7月8日始檢附公共意外責任險保單予各消防局及合法業者。惟事實上，產險業者遲至93年7月間均尚未正式對外銷售爆竹煙火場所公共意外責任險，且各爆竹業者於93年7月8日始收到公共意外責任險保單，何以苛求原告必須在本件案發時應投保公共意外責任險？況且並非所有危險案件保險公司均願承保，尤其保險公司不可能承保非法業者，故在此無適當管道讓原告投保情況下，處罰原告，實屬戕害人民。
（三）另爆竹煙火管理條例第6條所謂負責人係指爆竹煙火製造業之負責人，故就文義一貫解釋，同條例第21條規範之對象亦係爆竹煙火製造業之負責人無疑，原告並非爆竹煙火製造業者，故原告不受該法條規範。
二、被告主張之理由：
（一）按「爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量以上之儲存、販賣場所與施放高空煙火場所，其負責人應投保公共意外責任險。」為爆竹煙火管理條例第21條第1項所明定，且所定公共意外責任險之保險金額，內政部已於92年12月31日以台內消字第0920094292號公告，並公告施行日期自93年7月1日起，被告亦於93年1月14日以府消預字第0930008719號函，由縣公報發行小組刊登公報配合宣導週知。
（二）查，本件係於93年7月13日經被告所屬消防局人員查獲，已是內政部公告爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量以上之儲存、販賣場所與施放高空煙火場所，其負責人應投保公共意外責任險之施行日期（93年7月1日）之後，原告違規事實至為明確。再者，財政部保險司於93年6月28日以台保司二字第0930705483號函復內政部消防署93年5月19日消署危字第0931600248號函請協調保險業者開發爆竹煙火場所公共意外責任險保單乙案，已明確函示「財政部已核准產險業者出單銷售公共意外責任險，該商品應可配合貴署政策施行」，顯然保險業於93年7月1日起即可承保各爆竹煙火場所公共意外責任險保單甚明。而內政部消防署亦據該函文，於93年7月8日以消署危字第0930012213號函轉各縣市消防局及臺灣煙火工業同業公會等煙火工廠知悉，原告訴稱產險業者遲至93年7月間均尚未正式對外銷售爆竹煙火場所公共意外責任險云云，顯與事實不符。又爆竹煙火管理條例所規範應投保公共意外責任險之場所，乃以儲存之爆竹煙火達中央主管機關所定管制量以上為應投保公共意外責任險之要件，是以原告應可另選擇降低所儲存之爆竹煙火總重量在中央主管機關所定管制量以下，以符法令規定，何以能將此未投保行為，歸咎保險業均無販售該項保險及不接受一般民眾投保。
（三）爆竹煙火管理條例第21條規定應投保公共意外責任險之對象，為爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量以上之儲存、販賣場所與施放高空煙火場所之「負責人」，非僅指爆竹煙火之製造場所甚明。又爆竹煙火管理條例第6條規定：「製造爆竹煙火，應檢附下列文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請許可，經核發許可文件後，始得為之：一、負責人國民身分證。二、使用執照。三、工廠登記證。‧‧‧」，乃係明定申請製造爆竹煙火應檢附必要文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請許可後始得製造，為製造爆竹煙火之條件規定，與第21條規定應投保公共意外責任險之對象應無關聯。原告主張應投保公共意外責任險之對象僅為製造業者之負責人，並不足採。
（四）本件原告持有前開已達管制量之爆竹煙火，因未對儲存場所投保公共意外責任險，被告以其違反爆竹煙火管理條例第21條規定，依同條例第25條第1項規定裁處30萬元罰鍰及依第20條第1項規定逕予沒入查獲之爆竹煙火，於法並無不合。
理 由
一、按「本條例所定爆竹煙火，係供節慶、娛樂及觀賞之用，不包括信號彈、煙霧彈或其他類似物品，．．．。」、「違反本條例規定製造、儲存或販賣之爆竹煙火，其成品、半成品、原料及製造機具，直轄市、縣（市）主管機關應逕予沒入。」「爆竹煙火之製造場所及達中央主管機關所定管制量以上之儲存、販賣場所與施放高空煙火場所，其負責人應投保公共意外責任險。」「有下列各款情事之一者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰：．．．六、違反第二十一條第一項規定，未投保公共意外責任險，或保險期間屆滿未予續保，或投保後無故退保。」為爆竹煙火管理條例第2條第1項、第20條第1項、第21條第1項及第25條第1項第6款所明定。次按「本條例第四條第一項所定爆竹煙火儲存、販賣場所之管制量如下：‧‧‧三、摔炮類以外之一般爆竹煙火：火藥量五公斤或總重量二十五公斤。但排炮及連珠炮管制量為火藥量十公斤或總重量五十公斤。」則為同條例施行細則第3條第1項第3款所規定。
二、本件原告於93年7月13日在其管理使用之嘉義縣布袋鎮中安里中厝120號民宅儲存超過中央主管機關所定管制量之爆竹煙火【笛響炮24箱、連珠炮（10×60）6箱、連珠炮（20×30）5箱、連珠炮（50×12）2箱及連珠炮10萬發9捆】總重量234公斤，且未依規定投保公共意外責任險，案經被告之消防局第一大隊布袋分隊人員於同日下午3時37分許在上址查獲。被告認原告未依中央主管機關規定之安全方法儲存爆竹煙火，違反爆竹煙火管理條例第4條第1項規定，乃依同條例第20條第1項及第25條第1項第1款規定，以93年8月16日府消預字第0930001237號處分書裁處30萬元罰鍰，並沒入其儲存之爆竹煙火。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關以原告並非爆竹煙火管理條例第4條第1項所稱之「業者」，不受該法條規範為由，將原處分撤銷，責由被告另為處分。嗣被告重新審理結果，認原告儲存中央主管機關所定管制量以上之爆竹煙火，未投保公共意外責任險，違反爆竹煙火管理條例第21條第1項規定，乃依同條例第25條第1項第6款及第20條第1項規定，以94年1月31日府消預字第0940000056號處分書裁處原告30萬元罰鍰並沒入其儲存之爆竹煙火等情，分別為兩造所自陳，並有各該處分書及訴願決定書附原處分卷可稽，自堪認定。
三、而原告提起本件訴訟無非以：爆竹煙火管理條例第6條所謂負責人係指爆竹煙火製造業之負責人，故以同一文義解釋同條例第21條規範之對象亦應指爆竹煙火製造業之負責人；原告並非爆竹煙火製造業者，不受該條例第21條所規範。又內政部於92年12月始公布公共意外責任險之保險金額；財政部保險司則遲至93年6月28日始以台保司二字第0930705483號函復內政部消防署稱其已核准產險業者出單銷售公共意外責任險」，內政部據此方於93年7月8日檢附公共意外責任險保單予各消防局及合法業者。惟事實上，產險業者遲至93年7月間均尚未正式對外銷售爆竹煙火場所公共意外責任險，且各爆竹業者於93年7月8日始收到公共意外責任險保單，自不應苛責原告於本案發生時即應投保公共意外責任險。尤其保險公司不可能對非法者承保公共責任意外險，故縱令原告應投保亦投保無門，若因此處罰原告，顯然過苛而戕害原告之權利等語，為其論據。
四、經查：
（一）系爭爆竹為原告所有而借用其董事王仁佐所有坐落嘉義縣布袋鎮中安里22鄰12號空屋儲存，並該儲存場所均歸原告管理使用等情，為原告所是認，並有原告於93年7月13日出具給被告之證明書一紙及現場照片附本院卷可稽，是原告為上開爆竹儲存場所之負責人，自堪認定。查爆竹不論是原料或成品，對於熱、衝擊、摩擦及各種火源均具高度敏感性，處理稍有不慎，容易引起爆炸，具有相當潛在危險性，其因而造成人命傷亡，亦時有所聞，故對爆竹煙火之製造、販賣及儲存即有管理之必要。為落實爆竹煙火之安全管理，及有效降低因製造、儲存及施放爆竹所造成之危害，以保障人民生命財產安全，維護公共安全，爆竹煙火管理條例即本斯旨予以訂定，此觀該條例第1條規定自明。其中第21條則明定爆竹煙火製造場所及達管制量之儲存、販賣等場所與施放高空煙火場所，其負責人應投保公共意外責任險，亦係基於各該場所具有高度之危險性，有透過保險制度以保障公眾生命財產安全之必要，其規範之對象係指各該場所負責人；此與同條例第4條係以爆竹煙火製造、儲存、販賣之業者為規範對象，且係對各該業者從事製造、販賣爆竹煙火行為時課予應以安全方法進行製造、儲存或處理之義務者，二者規範之對象及目的均有不同。另爆竹煙火管理條例第6條係對取得爆竹煙火製造許可之要件所為之規定，要與同條例第21條規範之情形有別，顯而易見。原告主張應依爆竹煙火管理條例第21條投保者僅以同條例第4條第1項或第6條所稱之爆竹煙火製造業負責人為規範對象云云，殊非可取。
（二）又爆竹煙火管理條例施行細則第3條第1項第3款雖係針對同條例第4條第1項所稱「中央主管機關所定管制量」所為之具體規定；惟觀整部爆竹煙火管理條例，其中第3條第2項第3款、第4條第1項、第5條、第16條及第21條第1項等，均是以「中央主管機關所定管制量」為其構成要件，其等文義既均相同，足見爆竹煙火管理條例對於達到一定數量之爆竹煙火有意加以特別管理；故整體而言，上開規定中所稱之「中央主管機關所定管制量」當係指同一之管制量甚明。因此，爆竹煙火管理條例施行細則第3條第1項第3款所規定之管制量，解釋上，亦為同條例第21條第1項所稱之中央主管機關所定管制量，殆無疑義。準此，原告既為系爭儲存爆竹場所之負責人，其於系爭場所儲存爆竹已達中央主管機關所定管制量，即有依爆竹煙火管理條例第21條規定投保公共意外責任險之義務，自堪認定。
（三）再者，有關爆竹煙火製造、儲存、販賣及施放高空煙火場所公共意外責任險之保險金額及施行日期，業經內政部於92年12月31日以台內消字第0920094292號公告：「一、依本條例第21條第1項規定．．．之場所如下：㈠爆竹煙火製造場所。㈡達中央主管機關所定管制量以上之爆竹煙火儲存、販賣場所。㈢施放高空煙火場所。二、依本條例投保之公共意外責任險，其最低保險金額如下：㈠每一個人身體傷亡：二百萬元。㈡每一事故身體傷亡一千萬元。㈢每一事故財產損失：二百萬元。㈣保險期間總保險金額：二千四百萬元。三、施行日期自九十三年七月一日起。」，被告據此亦於93年1月14日以府消預字第0930008719 號函由縣公報發行小組刊登公報配合宣導週知，有各該公告及函文附原處分卷可稽。況且，財政部保險司就內政部消防署函請協調保險業者開發爆竹煙火場所公共意外責任險保單乙事，業以93年6月28日台保司二字第0930705483號函復內政部消防署「財政部已核准產險業者出單銷售公共意外責任險，該商品應可配合貴署政策施行」等語；內政部復於93年7月8日以消署危字第0930012213號函轉各縣市消防局及臺灣煙火工業同業公會等煙火工廠知悉上情，此均有各該函文附原處分卷足憑。加以經本院函詢結果，據中華民國產物保險商業同業公會94年9月16日（94）產意字第109號函復本院，略以：「．．經查公共意外責任險係自55年財政部令准試辦，承保對象未予設限，由各公司依其風險考量決定是否承保；現行條款及費率為財政部84年2月28日台財保字第000000000函修訂，請查照。」及行政院金融監督管理委員會保險局94年11月8日保局二字第09402118010號函復，略以：「．．二、所詢本會何時核准產險業者出單銷售公共意外責任險乙節，．．該保險商品係於55年由財政部（55）台財錢第03268號令核准試辦，並同意其所屬會員公司（即保險公司）出單銷售。．．
四、另據洽產險公會表示，實務上，現行爆竹煙火業所須強制投保之公共意外責任險，其要保人得為個人或企業。」亦有各該函文附本院卷足憑。足見保險業於93年7 月1日起即可承保各爆竹煙火場所公共意外責任險，甚為明確。原告主張其於本件查獲時無從投保公共意外責任險云云，殊非可取。
（四）末查，爆竹煙火管理條例於92年12月24日即經總統以華總一義字第09200240971號令公布施行，同條例施行細則則於93年4月13日經內政部發布施行在案。原告身為系爭爆竹煙火儲存場所負責人，對於上開規定不能謂為不知，原告既要儲存超過管制量之爆竹，對於其儲存之爆竹場所即應注意依規定投保公共意外責任險，不因原告儲存爆竹之時間在93年7月1日前而異。原告迄至93年7月13日既仍超量儲存爆竹，卻未依規定投保公共意外責任險，其縱非故意亦有過失，原告違反爆竹煙火管理條例第21條第1項之規定，足堪認定。又投保公共意外責任險之前提，當以要保人之儲存爆竹煙火之情形符合投保規範；蓋所謂保險係保險人向他方收取保險費，對於他方因不可預料或不可抗力之事故所致之損害，負損害賠償之責，為最大誠信之契約，非謂要保人不負通常水準之安全儲存義務，此亦為爆竹煙火管理條例第21條第1項規定之真諦所在。原告就系爭儲存場所未符投保標準致保險人難予承保，此為原告自身之行為所導致，要與保險人或保險商品之設計無涉。原告指稱本件係保險業者不可能讓原告投保，非可歸責於原告云云，殊不足取。
五、縱上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告儲存中央主管機關所定管制量以上之爆竹煙火，未投保公共意外責任險，違反爆竹煙火管理條例第21條第1項規定，乃依同條例第25條第1項第6款及第20條第1項規定，裁處原告最低罰鍰30萬元並沒入其儲存之爆竹煙火，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 12 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 1 月 12 日
書記官 楊曜嘉