高雄高等行政法院判決
94年度訴字第554號原 告 台南縣歸仁鄉公所代 表 人 甲○○ 鄉長訴訟代理人 鍾美馨 律師複 代理人 邱揚勝 律師
張競文 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○ 部長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國九十四年五月二十四日院臺訴字第○九四○○八五○六六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣改制前臺灣省政府為配合高鐵台南車站興建暨開發鄰近新社區需要，辦理高速鐵路台南車站特定區區段徵收案，需使用原告經管之台南縣○○鄉○○○段○○○○號等十三筆土地（以下簡稱系爭土地），面積為二．九四六七公頃。嗣民國（下同）八十八年七月臺灣省政府組織精簡後，由被告接續辦理原臺灣省政府應辦工作事項，前依平均地權條例施行細則第六十九條規定，經徵得原告八十九年六月二日所建字第八二三八號函同意無償撥用後，乃擬具「內政部辦理高速鐵路台南車站特定區區段徵收無償撥用不動產計畫書」，報奉行政院以八十九年十二月二十九日台（八九）內中地字第八九七二二六三號函核准無償撥用上開土地。被告旋再以九十年一月十二日台九○內中地字第九○○一六七六號函請台南縣政府，囑託所轄歸仁地政事務所理管理機關變更事宜。嗣原告於九十三年十月二十二日以所財字第○九三○○一七○四九號函被告略以：上開十三筆土地之使用分區為一般農業區，使用地類別為墳墓用地，地目為「墓」，非屬平均地權條例施行細則第六十九條規定之範疇，請被告改辦有償撥用等語。被告乃於九十三年十一月二日以內授中辦地字第○九三○○一四九八九號函請台南縣政府轉知原告略以：「經調閱本部八十九年辦理本特定區區段徵收無償撥用計畫書，案附撥用公土地有無妨礙都市計畫證明書所載，本案原刣豬厝段四一三地號等十三筆土地，都市計畫使用分區分別為公園、道路及兒童遊樂場等用地，爰依本條例施行細則第六十九條規定，區段徵收範圍內道路等九項公共設施用地應辦理無償撥用無訛，．．．，本案土地函請改辦有償撥用乙節依法未合，未便辦理。」等語，否准原告之請求。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應就系爭十三筆公有土地作成准予有償撥用之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：⒈按八十九年二月二日公布之土地徵收條例第六十條規定：
「本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」本件區段徵收案既於八十八年三月十一日公告，自應適用當時有效之法令繼續辦理。又平均地權條例施行細則第六十九條第一項規定：「區段徵收範圍內之公有土地，除道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地應無償撥用外，其餘土地應由徵收機關照公告土地現值有償撥用，統籌處理。」；八十九年一月二十六日修訂之平均地權條例第五十五條之二第一項第二款規定：「區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式如左︰．．．道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地無償登記為直轄巿、縣（巿）或鄉（鎮、巿）有。」；及內政部九十一年八月二十七日台內中字第○九一○○八五四四五號函：「查八十九年一月二十六日修正前、後平均地權條例第五十五條之二，對於區段徵收開發完成後之土地處理規定略有不同，為符法令修正意旨及實務作業需要，於八十九年一月二十六日前已公告徵收但尚未辦理結案之地區，其適用原則如下：．．．㈡道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校等以外之公共設施用地，以讓售或有償撥供需地機關使用為原則，．．．。」是凡經都市○○○○○道路溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校等以外之公共設施用地之土地，主管機關於辦理區段徵收時，就私有土地應以讓售為原則，如屬公有土地，則應辦理有償撥用甚明。
⒉查原告所有土地於行政院八十八年一月十六日核准徵收，
並由台南縣政府八十八年三月十一日公告辦理，徵收當時系爭土地使用分區經編列為一般農業區，地目為墳墓用地，並不屬於平均地權條例施行細則第六十九條第一項所規定之公共設施用地類別甚明，被告自應依該條之規定辦理有償撥用。然被告竟於台南縣政府公告徵收後，即立即擬定「高速鐵路台南車站特定區計畫案」報奉行政院核定轉由台南縣政府公告實施，將原告所有系爭土地之使用類別變更為道路用地及公園用地，以原告所有系爭土地經都市計畫編列為平均地權條例施行細則第六十九條所定應辦理無常撥用之用地，並擬定區段徵收不動產撥用計畫報經行政院八十九年十二月二十九日核准，再以被告九十年一月十二日九十內中地字第九○○一六七六號函請台南縣政府囑託歸仁地政事務所辦理管理機關變更事宜，則被告九十年一月十二日之決定，顯於法有違。
⒊依都市計畫法第五十二條前段規定可知，凡欲徵○位於區
段徵收範圍內之公有土地，應依都市計畫為之，並於興修公共設施時依法辦理撥用，是須公有土地經都市計畫規劃為公共設施用地，主管機關始得依據都市計畫之內容進行徵收程序。再依八十九年二月二日公布之土地徵收條例第四十三條第一項規定：「區段徵收範圍內之公有土地，管理機關應以作價或領回土地方式撥供該管區段徵收主管機關統籌規劃開發、分配。但區段徵收前已作為第四十四條第一項第二款用地使用者，應無償撥供主管機關統籌規劃開發。」及同條例四十四條第一項第二款規定：「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：．．．道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」又內政部九十年六月二十七日九十內中地字第九○○八六七三號函：「查土地徵收條例第四十三條第一項但書規定：『但區段徵收前已作為第四十四條第一項第二款用地使用者，應無償撥供主管機關統籌規劃開發。』所稱『已作為第四十四條第一項第二款用地使用者』，係指區段徵收前已實際闢建，作為該等使用之公有土地，無須考量其都市計畫之規劃情形。」詳言之，依據八十九年公布之土地徵收條例及平均地權條例修正意旨以觀，凡屬公有土地並經都市計畫規劃為公共設施使用，且實際上已由原管理機關實際闢建者，始得就該公有土地依據區段徵收規定，辦理無常撥用。雖經都市計畫規劃為平均地權條例第五十五條之二第一項第二款、同條例施行細則第六十九條及土地徵收條例第四十四條第一項第二款所定之公共設施用地之公有土地，如未實際闢建者，主管機關仍應辦理有償撥用。依此推斷，於八十九年土地徵收條例制訂後始進行之區段徵收案，欲就公有土地辦理無償撥用，即應同時符合二要件：⑴經都市○○○○○道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，⑵已由原管理機關闢建並作為該等使用。
⒋又本件系爭土地於徵收當時，使用分區經編列為一般農業
區，地目為墳墓用地，台南縣政府尚未就系爭土地發布都市計畫，則系爭土地自無存在所謂公共設施用地性質。而台南縣政府既尚未就系爭土地發布都市計畫，自無都市計畫法第五十二條所稱「妨礙當地都市計畫」之情形存在，主管機關基於興辦事業需要，即得依據徵收當時之法令辦理徵收程序。今原告所有系爭土地既係於土地徵收條例制訂公布前即已公告徵收，依據土地徵收條例第六十條規定，應依其公告徵收當時之法律規定辦理徵收程序，是系爭土地於徵收公告時之使用分區經編列為一般農業區，地目為墳墓用地，自不屬於平均地權條例第六十九條所稱得辦理無償撥用之土地。
⒌另主管機關公告徵收後，土地上之權利義務狀態即行確定
，縱嗣後就已公告徵收之土地發布都市計畫，已公告徵收之土地之權利義務狀態，亦不受嗣後發布之都市計畫之影響，此即法律不溯及既往原則，土地徵收條例第六十條規定亦可得知。按系爭土地為非都市土地，並無都市計畫法第五十二條所定應先變更都市計畫始得徵收非公共設施用地之問題，自亦無土地徵收條例第四條所定得先行區段徵收規定之適用。再者，台南縣政府於八十八年三月十一日公告徵收，八十八年十月一日發布都市計畫，則公告徵收當時原告所有系爭土地，既非屬平均地權條例施行細則第六十九條所定之用地類別，被告更應辦理有償撥用。
⒍再按「主管機關應會商都市計畫、地政等有關機關，得於
具都市發展潛力地區之路線、場站、交流道、服務區、轉運區、港埠及其設施、觀光遊憩設施、橋樑及隧道與其毗鄰地區劃定範圍，報經行政院核定後，先行依法辦理區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都市計畫進行開發，不受都市計畫法第五十二條之限制。」、「依前項規定劃定為區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依下列規定方式處理外，並依區段徵收相關法令處理：．．．。」、「實施區段徵收範圍勘定後，主管機關應擬具開發計畫，報經行政院核定後，先行辦理區段徵收。」分別為獎勵民間參與交通建設條例第十二條第一項、第二項、及其施行細則第十二條第三項所明定。故被告於擬定高速鐵路台南車站特定區區段徵收計畫後，應先依平均地權條例第六十九條之規定，辦理區段徵收，於先取得需用土地後，方得依據其開發計畫使用。惟被告就系爭土地僅於八十八年一月十六日公告徵收後，並未依上開規定辦理區段徵收，卻逕行發布都市計畫，於變更系爭土地之地目後，始依平均地權條例第六十九條規定就變更地目後之土地，要求原告辦理無償撥用，故被告所為，實係為規避平均地權條例第六十九條應有償撥用之規定，況原告信賴被告所公布區段徵收公告，信賴被告會依法辦理徵收，惟被告於公告後卻未實際辦理徵收，該處分顯屬違法。
⒎第按「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈
經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為都市計畫法第八十三條所規定。故被告於取得系爭土地後，應依本件都市計畫使用系爭土地，否則即應將系爭土地歸還原告。而原告為配合辦理高速鐵路台南車站特定區區段徵收，於都市計畫擬定過程中雖均有派員參與，惟查被告對於系爭土地並無依都市計畫中之規劃使用，此觀之「擬定高速鐵路台南車站特地區計畫撥用公有地有無妨礙都市計畫證明書」即可得知，原告原有之土地於變更都市計畫後，名義上雖編定為道路及公園用地等，惟實際上卻逕依八十五年間所擬定高速鐵路台南特定區區段徵收計畫，已將系爭十三筆土地擬定將來撥用為高鐵用地，發布都市計畫僅係為達撥用目的，使系爭土地得依獎勵民間參與交通建設條例第十二條之規定，合法撥與高鐵使用。故被告自始即以發布都市計畫作為其手段，以遂行其無償撥用之目的，系爭土地迄今亦未依都市計畫使用，交通部高速鐵路工程局甚至在日前將系爭土地標售。而當原告知悉後，曾去函交通部高速鐵路工程局依平均地權條例第五十五條第二項之規定，保留部分被撥用土地作為機關用地，交通部高速鐵路工程局竟函覆原告：「．．．本案機關用地應有償撥供需地機關使用，所得價款將回歸基金以償還債務。」云云，竟要求原告將本為原告所有之土地買回。爰請求判決將訴願決定及原處分撤銷，並請求被告應就系爭十三筆土地作成准予有償撥用之行政處分。
乙、被告答辯之理由：⒈查系爭特定區土地，於辦理區段徵收前為非都市土地，交
通部為規劃高鐵台南車站及其鄰近地區地區發展，爰申請「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫」，經行政院八十五年二月二十七日台八五內第○五四六七號函核定後，由台灣省政府循程序辦理新訂都市計畫作業，嗣再經交通部、臺灣省政府及台南縣政府等相關機關開會達成協議，以台灣省政府為區段徵收開發主體，依據獎勵民間參與交通建設條例第十二條（以下簡稱獎參條例）及平均地權條例第五十三條規定，於八十七年十二月十六日以八七府地六字第一七○八一一號函檢陳「高速鐵路台南車站特定區區段徵收計畫書」，報請行政院核准徵收私有土地及一併徵收土地改良物與墳墓，案奉行政院八十八年一月十六日台八八內地字第八七一三九九二號函核准辦理。嗣經台南縣政府八十八年三月十一日八八府地重字第四一七○四號公告區段徵收。八十八年七月臺灣省政府組織精簡後，由被告接續辦理原臺灣省政府應辦工作事項。依獎參條例第十二條第一項規定，應於區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都市計畫，本件「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫」，經被告都市計畫委員會八十八年二月二日第四六○次會議審議通過，被告八十八年九月十五日台八八內營字第八八○八八九四號函核定，並經台南縣政府八十八年十月一日八八府工都字第一七二○三八號函發布實施，合於獎參條例第十二條第一項之規定。
⒉再查，平均地權條例施行細則第六十九條第一項之立法意
旨為，公有土地位於都市計畫所劃設之道路等九項公共設施用地上者，應以無償撥用方式提供徵收機關統籌處理；位於道路等九項以外公共設施用地或住宅區、商業區等使用分區土地上者，應以有償撥用方式處理，該條文所指之道路、溝渠、公園等公共設施用地，乃係依都市計畫法第四十二條規定劃設，須於發布實施都市計畫地區，方有該等公共設施用地存在。另行政院八十八年一月十六日核准區段徵收計畫及台南縣政府八十八年三月十一日公告區段徵收之土地面積及筆數，僅為「私有土地」，原告經管之刣豬厝段四一三地號等十三筆公有土地，雖已列入本特定區區段徵收範圍，惟依區段徵收作業流程，應於都市計畫發布實施後，始得依程序辦理無償撥用，台南縣政府公告區段徵收時，因尚未發布實施都市計畫，該等土地仍然維持原使用分區「一般農業區」、使用地類別「墳墓用地」及地目「墓」，台南縣政府八十八年十月一日發布實施都市計畫後，原告所有土地始劃定為公園、道路、鄰里公園兼兒童遊樂場等公共設施用地。本部於都市計畫發布實施後，依據平均地權條例施行細則第六十九條第一項規定，循撥用程序於徵得原告八十九年六月二日八九所建字第八二三八號函同意後，報奉行政院八十九年十二月二十九日台八九內中地字第八九七二二六三號函核准辦理無償撥用，於法並無不合⒊本件爭論點為主管機關辦理台南車站特定區區段徵收當時
之公有土地處理方式，依原告所引述之平均地權條例第五十五條之二第一項及被告九十一年八月二十七日台內中地字第○九一○○八五四四五號函說明二，該兩項法令規定均係規範區段徵收完成後之土地處理方式，原告引據法令顯然有誤，且其所斷下：「主管機關辦理區段徵收時，就私有土地應以讓售為原則（按私有土地應依法應辦理徵收），如屬公有土地則應辦理有償撥用」之結論，亦未符該條文規定或函示內容。又「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫」，早奉行政院八十五年二月二十七日台八五內第○五四六七號函核定，原臺灣省都市計畫委員會為審議本特定區都市計畫，召開二次專案小組會議，經同年十二月三日、十二月十七日第五四一、五四二次會議審決通過後，臺灣省政府以八十七年一月十六日八七府建四字第一四五○八五號函檢送都市計畫書圖，報請被告核定；被告都市計畫委員會再分別於八十七年八月二十一日、九月二十五日、十一月二十日及十二月十一日，召開四次專案小組審查會議，案經八十八年二月二日第四六○次會議審決，被告以八十八年九月十五日台八八內營字第八八○八八九四號函核定，並報奉行政院八十八年九月二日台內三三一四九號函准予備案後，由台南縣政府以八十八年十月一日八八府工都字第一七二○三八號函發布實施，整個都市計畫作業期程幾近四年，實非原告所稱：「內政部竟於台南縣政府八十八年三月十一日公告後，即立即擬定『高速鐵路台南車站特定區計畫』．．．」。
⒋臺灣省政府八十七年十二月十六日八七府地六字第一七○
八一一號函檢陳「高速鐵路台南車站特定區區段徵收計畫書」，報請行政院核准區段徵收五百六十七筆私有土地，該等私有土地於公告徵收並完成補償費發放或核定領回地價後，政府已依法強制取得私有土地所有權，且私有土地所有權人對其原有土地之權利義務終止；至都市計畫之發布實施，係確定土地使用分區計畫、公共設施計畫及土地使用分區管制計畫等實質計畫內容，其與公告徵收土地之權利義務狀態並無相互隸屬關係，故應無原告所稱：「已公告徵收之土地權利義務狀態，亦不受嗣後發布之都市計畫之影響，此即法律不溯既往原則」之情事。另本特定區係依據獎參條例第十二條及平均地權條例第五十三條規定辦理區段徵收，依獎參條例第十二條第一項規定，得先行依法辦理區段徵收後再發布實施都市計畫，且依據區段徵收作業流程，區段徵收開發範圍內之公有土地，係於都市計畫發布實施後，再依公有土地所在位置之土地使用分區別或公共設施用地別，分別依平均地權條例施行細則第六十九條規定辦理有償或無償撥用，其作業模式與都市計畫法第五十二條：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市地畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用．．．」之規定不謀而合。又台南縣政府八十八年三月十一日公告徵收之土地，乃是前開奉准徵收之五百六十七筆私有土地，另原告經管之公有土地產權本屬政府所有，非屬「區段徵收」範疇，應依規定辦理撥用，原告一再重申其所有土地「已公告徵收」及「公告徵收當時之使用分區為一般農業區，非屬平均地權條例施行細則第六十九條所定之用地類別」等，顯係不瞭解區段徵收相關法令規定及實質作業內容所致。除此，原告多次強調本件應依公告徵收當時所依據之法令規定（即平均地權條例施行細則第六十九條）辦理，卻又援引八十九年二月二日公布施行之土地徵收條例第四十三條第一項規定及被告九十年六月二十七日台九十內中地字第九○○八六七三號函對土地徵收條例第四十三條第一項但書規定之函示內容，作為論述基礎，顯然有所矛盾；況被告上開號函既已明示：「．．．所稱『已作為第四十四條第一項第二款用地使用者』，係指區段徵收前以實際闢建，作為該等使用之公有土地，無須考量其都市計畫之規劃情形」，原告認有關土地徵收條例制定後公有土地辦理無償撥用應同時符合：「經都市○○○○○道路」二要件之推論，亦屬明顯錯誤。
⒌再按，八十九年二月二日公布之土地徵收條例第六十條規
定：「本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」本件區段徵收案之土地，台南縣政府於八十八年三月十一日公告徵收，土地徵收條例公佈施行時，尚未辦竣結案，應依公告徵收當時適用之平均地權條例施行細則第六十九條規定，繼續辦理區段徵收範圍內公有土地有償或無償撥用，並無土地徵收條例第四十三條規定之適用。再依都市計畫法第五十二條規定，都市計畫範圍內，各級政府申請撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。故各級政府申請撥用，填製撥用不動產計畫書應檢附文件，規定有「撥用土地有無妨礙都市計畫使用分區之證明文件」乙項，核准撥用機關於審核申請撥用公地案件時，得由該證明文件查明該撥用公地有無妨礙都市計畫；又被告七十八年二月一日台（七八）內地字第六六二二九○號函釋：「撥用公地，應依法申請變更為合於都市計畫用途之土地後再據以辦理撥用。」均證明都市計畫範圍內公有土地之撥用，應於完成都市計畫法定程序後方得為之。被告辦理本件十三筆土地無償撥用時，於台南縣政府八十九年十一月九日核發之有無妨礙都市計畫證明書，已明確載明：「位於都市計畫範圍內」、「使用類別為公園用地或道路用地或鄰里公園兼兒童遊樂場用地」且「無妨礙都市計畫」，足資證明系爭土地於申請撥用時，使用分區已非為「一般農業區」、使用地類別亦非為「墳墓用地」或「農牧用地」，原告所稱九十一年列印之土地登記謄本，系爭土地之使用分區仍載為「一般農業區」、使用地類別為「墳墓用地」或「農牧用地」，應係原告地政事務所未依照原臺灣省政府地政處七十七年六月二十二日七七地一字第三七八三○號函規定，將該使用分區及使用地類別辦理塗銷所致，惟縱令原告地政事務所有是項作業疏失，仍未影響系爭土地於撥用當時，都市計畫編定分區使用類別已為公園、道路及鄰里公園兼兒童遊樂場等用地之事實認定，即便原告要求以「一般農業區」及「墳墓用地」辦理有償撥用，亦與都市計畫法第五十二條及內政部七十八年二月一日台（七八）內地字第六六二二九○號函等規定未合，而無法辦理。
⒍土地法第二百零八條規定：「國家因左列公共事業之需要
，得依本法之規定徵收私有土地。．．．」、第二百零九條規定：「政府機關因實施國家經濟政策，得徵收私有土地。．．．」、第二百十二條規定：「因左列各款之一徵收土地，得為區段徵收：實施國家經濟政策。新設都市地域。興辦第二○八條第一款或第三款之事業。．．．」；另土地徵收條例第三條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；．．．」、第四條規定：「有下列各款之一者，得為區段徵收：．．．」。綜上，土地徵收（包括一般徵收及區段徵收等）乃國家因公共事業或公益需要，或實施國家經濟政策，或新設都市地區實施開發建設等，基於國家對土地之最高所有權，依法定程序，對私有土地予以相當之補償，以強制之手段，取得土地之所有權之行為。至各級政府因興辦公共事業需用公有土地時，應依土地法第二十六條規定，報經行政院核准撥用，不適用土地徵收之規定。本件系爭十三筆土地，都市計畫劃定為公園、道路、鄰里公園兼兒童遊樂場等公共設施用地，被告於九十三年辦理完成區段徵收後，依平均地權條例第五十五條之二第一項第二款規定，將該等用地無償登記為台南縣縣有（倘原告願意接管，亦得洽商台南縣政府同意將權屬改登記為歸仁鄉鄉有）依規並無不符。另該等公共設施用地非為可建築土地，應無法辦理標售，原告所稱交通部高速鐵路工程局標售該系爭土地，顯非事實。又原告以交通部高速鐵路工程局不同意無償撥用高速鐵路台南車站特定區內機關用地為由，要求被告應有償撥用本件系爭土地，原告之要求毫無理由，且違反當時適用之平均地權條例施行細則第六十九條規定。
理 由
壹、程序部分：
一、原告起訴時，原列內政部及台南縣政府為被告，訴訟中，原告撤回對台南縣政府之起訴，依法並無不合，應予准許。
二、又原告之代表人原為劉朝銘，被告之代表人原為蘇嘉全，渠二人於審理中先後分別去職，改由甲○○、乙○○繼任，茲原告與被告分別具狀聲明由甲○○、乙○○以代表人之身分聲明承受訴訟，先予敘明。
貳、實體部分：
一、按「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」土地法第二十六條定有明文。又「區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式如左︰．．．道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地無償登記為直轄巿、縣（巿）或鄉（鎮、巿）有。」、「區段徵收範圍內之公有土地，除道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地應無償撥用外，其餘土地應由徵收機關照公告土地現值有償撥用，統籌處理。」平均地權條例第五十五條之二第一項第二款及同條例施行細則第六十九條第一項亦有明文規定。另「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之。」都市計畫法第五十二條亦有規定；此外，「主管機關應會商都市計畫、地政等有關機關，得於具都市發展潛力地區之路線、場站、交流道、服務區、轉運區、港埠及其設施、觀光遊憩設施、橋樑及隧道與其毗鄰地區劃定範圍，報經行政院核定後，先行依法辦理區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都市計畫進行開發，不受都市計畫法第五十二條之限制。」行為時獎參條例第十二條第一項亦定有明文。
二、查改制前臺灣省政府為配合高鐵台南車站興建暨開發鄰近新社區需要，辦理高速鐵路台南車站特定區區段徵收案，需使用原告經管之台南縣○○鄉○○○段○○○○號等十三筆系爭土地，面積為二．九四六七公頃。嗣八十八年七月臺灣省政府組織精簡後，由被告接續辦理原臺灣省政府應辦工作事項，前依平均地權條例施行細則第六十九條規定，經徵得原告八十九年六月二日所建字第八二三八號函同意無償撥用後，乃擬具「內政部辦理高速鐵路台南車站特定區區段徵收無償撥用不動產計畫書」，報奉行政院以八十九年十二月二十九日台（八九）內中地字第八九七二二六三號函核准無償撥用上開土地。被告旋再以九十年一月十二日台九○內中地字第九○○一六七六號函請台南縣政府，囑託所轄歸仁地政事務所理管理機關變更事宜。嗣原告於九十三年十月二十二日以所財字第○九三○○一七○四九號函被告略以：上開十三筆土地之使用分區為一般農業區，使用地類別為墳墓用地，地目為「墓」，非屬平均地權條例施行細則第六十九條規定之範疇，請被告改辦有償撥用等語。被告乃於九十三年十一月二日以內授中辦地字第○九三○○一四九八九號函請台南縣政府轉知原告略以：「經調閱本部八十九年辦理本特定區區段徵收無償撥用計畫書，案附撥用公土地有無妨礙都市計畫證明書所載，本案原刣豬厝段四一三地號等十三筆土地，都市計畫使用分區分別為公園、道路及兒童遊樂場等用地，爰依本條例施行細則第六十九條規定，區段徵收範圍內道路等九項公共設施用地應辦理無償撥用無訛，．．．，本案土地函請改辦有償撥用乙節依法未合，未便辦理。」等語，否准原告之請求等情，業經兩造分別陳述明確，並有上開各函文附於原處分卷及本院卷內可稽，堪信為真實。
三、本件兩造所爭執者，乃原告原來經管之系爭十三筆土地之撥用是否合法？及究應為有償撥用或無償撥用？等問題。茲說明如下：
⒈查系爭高速鐵路台南車站特定區土地，於辦理區段徵收前
為非都市土地，交通部為規劃高鐵台南車站及其鄰近地區地區發展，乃申請「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫」，經行政院八十五年二月二十七日台八五內第○五四六七號函核定後，由台灣省政府循程序辦理新訂都市計畫作業。嗣經交通部、臺灣省政府及台南縣政府等相關機關開會達成協議，以台灣省政府為區段徵收開發主體，依據行為時獎參條例第十二條及平均地權條例第五十三條第一款規定，於八十七年十二月十六日以八七府地六字第一七○八一一號函檢陳「高速鐵路台南車站特定區區段徵收計畫書」，報請行政院核准徵收私有土地及一併徵收土地改良物與墳墓，經奉行政院八十八年一月十六日台八八內地字第八七一三九九二號函核准辦理在案。嗣再經台南縣政府八十八年三月十一日八八府地重字第四一七○四號公告區段徵收。八十八年七月臺灣省政府組織精簡後，由被告接續辦理原臺灣省政府應辦工作事項等情，此分別有臺灣省政府八十七年九月間擬具之「高速鐵路台南車站特定區區段徵收計畫書」乙冊（卷外證物）及臺灣省政府八十七年十二月十六日以八七府地六字第一七○八一一號函、行政院八十八年一月十六日台八八內地字第八七一三九九二號函、台南縣政府八十八年三月十一日八八府地重字第四一七○四號公告等影本各乙紙附卷可參。其次，系爭高速鐵路台台南車站特定區區徵收既係依據行為時獎參條例第十二條及平均地權條例第五十三條（參上揭「高速鐵路台南車站特定區區段徵收計畫書」第五項興辦事業之法令依據；及台南縣政府上揭公告第二項「依據」所載），則依行為時獎參條例第十二條第一項規定，應於區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都市計畫進行開發。茲查，本件「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫」，於八十五年間即奉行政院核定，歷經原臺灣省都市計畫委員會召開專案小組會議審決通過後，報請被告核定；嗣經被告都市計畫委員會再分別召開多次專案小組審查會議，並經該委員會八十八年二月二日第四六○次會議審議通過，始由被告以八十八年九月十五日台八八內營字第八八○八八九四號函核定，並報奉行政院八十八年九月二日台內三三一四九號函准予備案後，再函囑台南縣政府以八十八年十月一日八八府工都字第一七二○三八號函發布實施，亦有被告提出前開函文及公告附於本院卷可資佐證，則被告於上揭區段徵收公告期後一年內核定「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫」，並由台南縣政公告發布實施該都市計畫，依法洵無不合。是原告指稱被告於台南縣政府公告徵收後，即立即擬定「高速鐵路台南車站特定區計畫案」報奉行政院核定轉由台南縣政府公告實施，將原告所有系爭土地之使用類別變更為道路用地及公園用地云云，核與事實不符。
⒉又依八十九年二月二日公布之土地徵收條例第六十條規定
：「本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。」查本件系爭台南車站特定區區徵收，業經台南縣政府於八十八年三月十一日以八八府地重字第四一七○四號公告徵收在案，惟迄土地徵收條例施行時，尚未辦竣結案，是有關特定區內之土地徵收或撥用，自應依其公告徵收時所依據之法律即行為時獎參條例及平均地權條例之規定，繼續辦理結案，並無土地徵收條例第四十三條規定之適用，要不待言。準此，台南縣政府依獎參條例第十二條第一項規定，於公告區段徵收期滿後一年內發布實施都市計畫，依法洵無不合。至都市計畫之發布實施，係確定土地使用分區計畫、公共設施計畫及土地使用分區管制計畫等實質計畫內容，是區段徵收開發範圍內之公有土地，究應依平均地權條例施行細則第六十九條規定辦理有償或無償撥用，自應於都市計畫發布實施後，再依土地使用分區別或公共設施用地別決定之，此參都市計畫法第五十二條：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市地畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市）（局）或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用．．．」規定自明。又被告為掌理地政事務之中央主管機關，其七十八年二月一日台
（七八）內地字第六六二二九○號函釋：「撥用公地，應依法申請變更為合於都市計畫用途之土地後再據以辦理撥用。」在在亦可證明都市計畫範圍內公有土地之撥用，應於完成都市計畫法定程序後方得為之。是原告主張「已公告徵收之土地權利義務狀態，亦不受嗣後發布之都市計畫之影響，此即法律不溯既往原則」云云，自非的論。
⒊茲依平均地權條例施行細則第六十九條第一項規定「區段
徵收範圍內之公有土地，除道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地應無償撥用外，其餘土地應由徵收機關照公告土地現值有償撥用，統籌處理。」申言之，公有土地位於都市計畫所劃設之道路等九項公共設施用地上者，應以無償撥用方式提供徵收機關統籌處理；又該條文所指之道路、溝渠、公園等公共設施用地，乃係依都市計畫法第四十二條規定劃設，須於發布實施都市計畫地區，方有該等公共設施用地存在。經查，本件系爭高速鐵路台南車站特定區土地，前經行政院八十八年一月十六日核准區段徵收計畫及台南縣政府八十八年三月十一日公告區段徵收在案，前已述及；然原告經管之刣豬厝段四一三地號等十三筆系爭公有土地，雖已列入本特定區區段徵收範圍，惟依區段徵收作業流程，應於都市計畫發布實施後，始得依程序辦理撥用，而台南縣政府於公告區段徵收時，因系爭土地尚未發布實施都市計畫，該等土地仍然維持原使用分區「一般農業區」、使用地類別「墳墓用地」及地目「墓」，固有土土地登記謄本附於「高速鐵路台南車站特定區區段徵收計畫書」內可稽，惟台南縣政府於八十八年十月一日以八八府工都字第一七二○三八號公告「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫案」，並自同年十月四日起實施該都市計畫，原告經管之上開系爭公有土地業已劃定為公園、道路、鄰里公園兼兒童遊樂場等公共設施用地，亦有台南縣政府八十九年十一月九日核發之「撥用公有地有無妨礙都市計畫證明書」可佐（附於「擬定高速鐵路台南車站特定區計畫案」內）。再者，依都市計畫法第五十二條規定，都市計畫範圍內，各級政府申請撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。故各級政府申請撥用，填製撥用不動產計畫書應檢附文件，規定有「撥用土地有無妨礙都市計畫使用分區之證明文件」乙項，核准撥用機關於審核申請撥用公地案件時，得由該證明文件查明該撥用公地有無妨礙都市計畫。查，被告辦理本件系爭十三筆土地無償撥用時，於台南縣政府八十九年十一月九日核發之有無妨礙都市計畫證明書，已明確載明：「位於都市計畫範圍內」、「使用類別為公園用地或道路用地或鄰里公園兼兒童遊樂場用地」且「無妨礙都市計畫」，足資證明系爭土地於申請撥用時，使用分區已非為「一般農業區」、使用地類別亦非為「墳墓用地」或「農牧用地」，且亦無妨礙都市計畫之使用分區，從而被告於上開都市計畫發布實施後，依據平均地權條例施行細則第六十九條第一項規定，循撥用程序於徵得原告八十九年六月二日八九所建字第八二三八號函同意後，報奉行政院八十九年十二月二十九日台八九內中地字第八九七二二六三號函核准辦理無償撥用，揆諸上開說明，即無不合。原告一再主張其經管之系爭公有土地於公告徵收當時之使用分區為一般農業區，非屬平均地權條例施行細則第六十九條所定之用地類別云云，顯係對區段徵收相關法令規定有所誤解所致，核不足採。至原告所稱九十一年列印之土地登記謄本，系爭土地之使用分區仍載為「一般農業區」、使用地類別為「墳墓用地」或「農牧用地」，應係歸仁地政事務所未依照原臺灣省政府地政處七十七年六月二十二日七七地一字第三七八三○號函規定，將該使用分區及使用地類別辦理塗銷所致，惟縱令歸仁地政事務所有是項作業疏失，仍不影響系爭土地於撥用當時，都市計畫編定分區使用類別已為公園、道路及鄰里公園兼兒童遊樂場等用地之事實認定，自無從辦理有償撥用，要無庸疑。
⒋綜上，土地徵收（包括一般徵收及區段徵收等）乃國家因
公共事業或公益需要，或實施國家經濟政策，或新設都市地區實施開發建設等，基於國家對土地之最高所有權，依法定程序，對私有土地予以相當之補償，以強制之手段，取得土地之所有權之行為。至各級政府因興辦公共事業需用公有土地時，應依土地法第二十六條規定，報經行政院核准撥用，不適用土地徵收之規定。本件系爭十三筆公有土地，既經都市計畫劃定為公園、道路、鄰里公園兼兒童遊樂場等公共設施用地，被告於辦理無償撥用程序後，依平均地權條例第五十五條之二第一項第二款規定，將該等用地無償登記為台南縣縣有，依法亦無不合。是原告請求被告應有償撥用本件系爭土地，委無足採。
四、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告否准原告之請求，認事用法，洵無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告就系爭十三筆公有土地作成准予有償撥用之處分，並無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 31 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 7 月 31 日
書記官 藍慶道