高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第五九五號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 許世烜 律師被 告 台南縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服內政部中華民國九十四年七月一日台內訴字第０九四０００四四八三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告於民國（下同）八十一年七月十一日以八一府民禮字第九六八九六號函公告「望明振安宮」與其所祀奉神明「祭祀公業福德爺」係同一主體，並徵求異議，因公告期間無人異議，被告乃核發八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」係同一權利主體之證明書。嗣望明振安宮管理人王茂貴檢附同一主體之證明書，向台南縣玉井地政事務所申請將坐落於台南縣○○鄉○○○段地號五九之一、五九之三、四一０之一、四四三之三、四四三之四、四四三之九、四四三之十一、四四四之一、六九九之一、九八四之一、九八七之二、九八七之五、九八七之七、九八八、九八九、九九０、九九０之一、九九０之二、九九０之三、九九０之四及九九０之七等二十一筆土地（下稱系爭二十一筆土地）之所有權人更名登記為望明振安宮，經台南縣玉井地政事務所審理認定望明振安宮管理人王茂貴檢附之證明文件及切結書等相關文件相符，台南縣玉井地政事務所乃於八十一年十一月二十一日將系爭二十一筆土地之所有權人由「祭祀公業福德爺」更名登記為「望明振安宮」在案。嗣原告於九十四年一月間請求被告撤銷八十一年八月二十五日核發「祭祀公業福德爺」與「望明振安宮」係同一主體證明之處分，被告於九十四年一月三十一日以府民宗字第０九四００二０三一六號函知原告略謂：「行政機關核發寺廟與所奉祀神明同一主體證明，係為輔導寺廟解決土地產權不清之困擾，經申請人提出，採公告徵求異議方式辦理，屬行政救濟之措施，並無確定私權之效力，本案既涉及私權爭執，非本府權責範圍，仍請循司法途徑解決。」等語，原告不服，對之提起訴願，經訴願決定以被告九十四年一月三十一日府民宗字第０九四００二０三一六號函非屬行政處分，而為不受理之決定，原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
甲、原告起訴意旨略謂：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造主張之理由：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、按行政訴訟法第三十七條第一項第三款規定：「二人以上為訴訟標的之權利義務或法律上利益於事實上或法律上有同一或同種類之原因者，得為共同訴訟，一同起訴或一同被訴。」本件原告為福德爺神明會之會員，對系爭二十一筆土地有公同共有權利。被告所核發祭祀公業福德爺與望明振安宮係同一主體之證明，原告請求撤銷及塗銷，係基於事實上及法律上同一原因，原告請求撤銷及塗銷，兩者間係基於事實上同種類之原因（均基於同一主體性認定錯誤之重大違法而應予撤銷及塗銷），依法得一同起訴及一同被訴，先予敘明。
二、系爭二十一筆土地係屬神明會福德爺所有，該神明會於清朝康熙年間（約二百多年前）已存在，由信徒分耕，當時未有土地登記制度，嗣日據時代於土地台帳記載所有權人為國庫，嗣後調查系爭土地應屬福德爺神明會所有，乃將所有權移轉登記為「福德爺」所有。福德爺是神明會，台灣光復後，三十五年間辦理土地總登記，由土地台帳轉載所有權人時，本應記載所有權人為「福德爺」，卻載為「公業福德爺」或「祭祀公業福德爺」。神明會係祭祀神明為目的之組織，與以祭祀祖先為目的之祭祀公業不同，又因各地之神明會祭祀之神，往往係同一「神」，因之，台灣省各地之神明會之名稱，往往同一名稱，又各地之神明會並非同一主體，如玉井鄉內有稱為「福德爺」，其他縣市鄉鎮也有稱為「福德爺」之神明會，玉井鄉內之「福德爺」與他鄉鎮之「福德爺」神明會所崇拜之神，雖然同為福德爺，惟玉井鄉內之福德爺神明會與他鄉鎮之福德爺神明會並非同一主體。又寺廟組織與神明會組織不同，同一鄉鎮內有神明會同時也有與該神明會祭祀同一神之寺廟組織。神明會之信徒往往加入為當地寺廟之信徒，同一地方寺廟之一部分信徒往往也是該地方某神明會之信徒，此為台灣省各地都有存在之現象。次查，台灣光復前後，行政區域已有變更，日據時代之玉井鄉芒子芒、新莊、石牌、望明及劉陳等五個部落都屬於芒子芒庄，光復後，望明及劉陳二個部落屬望明村，芒子芒、新莊及石牌三個部落屬三和村。而現今玉井鄉望明村之寺廟望明振安宮，係台灣光復後自三十五年間建立，七十二年始辦理寺廟登記，與神明會福德爺相差一百多年，二者顯非同一主體。又望明振安宮於七十二年間曾就坐落於台南縣○○鄉○○○段五三
八、五三八之一、五三七、五三七之一及五三七之二等地號之土地，申請核發「望明振安宮」與其奉祀神明「公業天上聖母」係同一主體證明，被告已核發望明振安宮與公業天上聖母係同一主體證明予望明振安宮，並由台南縣玉井鄉地政事務所將台南縣芒子芒段五三八、五三八之一、五三七、五三七之一、五三七之二地號之土地所有權人由公業天上聖母變更為望明振安宮，次有被告七十二年一月二十五日公告（稿）、七十二年三月九日函（稿）、七十一年十二月十日望明振安宮函、七十一年一月未具日證明書、七十一年二月二日證明書、七十一年八月二十六日切結書、七十二年十一月未具日切結書、王茂貴等人未具日期之切結書、望明振安宮與其奉祀神明公業天上聖母係同一主體公告漏列土地清冊、望明村振安宮所有土地以神明名義辦理土地登記明細及七十一年八月二十六日切結書等附案可稽。望明振安宮已於七十一年間列舉沿革切結表示與公業天上聖母為同一主體，嗣後又於八十二年間再自創一個寺廟沿革虛偽切結與福德爺為同一主體，一個寺廟竟有兩個沿革，且祀奉不同神明之兩個不相同之神明會為同一主體，益加可知望明振安宮與福德爺神明會非同一主體。
三、又系爭二十一筆土地經神明會福德爺之信徒協議，以地形為界，由望明村之信徒分耕，以地形為界，由望明村之信徒分耕分管西邊八分之四土地，芒子芒庄石牌庄分管東邊八分之三及八分之一之土地，即以山脊為界，由三和村（包括芒子芒庄、石牌庄及新莊）之信徒耕作東邊之土地，由望明村之信徒耕作西邊之土地。嗣後，望明村之村民建造「望明振安宮」，芒子芒庄之村民建「圓通宮」，石牌庄之村民建「清水寺」，該三間寺廟除均奉祀福德爺外，尚有奉祀他神。神明會福德爺之組織與上開三間寺廟本身，並非同一組織，寺廟圓通宮之信徒與神明會福德爺之信徒未完全一致，寺廟望明振安宮與神明會福德爺也未完全一致，神明會福德爺僅奉祀福德爺一個神而已，然上開三間寺廟所奉祀之神明除了福德爺之外，尚有其他神，望明振安宮所祀主神為天上聖母（媽祖），有其寺廟登記表可稽，由此更能證明寺廟望明振安宮與神明會福德爺為不同主體。
四、次按內政部七十一年八月五日台內民字第一０三九六二號函釋：「關於寺廟所有土地，其所有權人名義登記為所奉祠之神明，且所有權人（神明）又冠以『祭祀公業』、『公業』字樣者，若該寺廟已辦妥寺廟登記，並依寺廟登記規則將該土地辦理財產登記為寺廟所有者，得比照內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函規定，將土地辦理變更登記名義為寺廟所有。」又按主管機關對於寺廟申請同一權利主體辦理原則（內政部九十年三月一日台內民字第九０六八四四九號「寺廟解釋函令檢討情形彙整表」）：「土地所有權人名義與寺廟名稱不合者，或產權名義登記為該寺廟神明名稱者，應先查明該申請同一權利主體公告案之土地是否確屬該寺廟所有，再行依內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函規定，由寺廟負責人列舉沿革及登記經過呈報主管機關刊登新聞公告（三天）限期（一個月）徵求異議，經無人異議後發給證明，持向地政機關辦理土地所有權名義變更登記。」望明振安宮與神明會福德爺相差一百多年，且所奉祀神明又不同，已如前述，被告未查明申請同一權利主體之土地是否確屬該寺廟所有，已有疏漏。再者，望明振安宮申請核發同一主體證明時，系爭二十一筆土地並非望明振安宮所登記之廟產，該宮之寺廟登記表所登載之土地僅有芒子芒段五三八、五三七之一地號二筆土地可稽。則系爭二十一筆土地非望明振安宮依寺廟登記規則辦妥登記之廟產，依前開內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函規定，該二十一筆土地不能適用該函由被告核發同一主體證明予望明振安宮，故被告就系爭二十一筆土地，並無核發同一主體證明之權限，被告為權限外之行為，應屬無效；若非無效，亦因有重大違背法令之瑕疵而應予以撤銷。從而，被告於八十一年辦理望明振安宮申請該寺廟與福德爺為同一權利主體證明，明知系爭二十一筆土地並非該寺廟所登記之財產，仍違反規定讓該寺廟取得同一權利主體證明，違反法令至為明顯，依行政程序法第一百十一條第七款規定，應屬無效。原告乃以九十四年一月未具日期申請狀向被告主張該同一主體證明為無效，並請求撤銷（即行政程序法第一百十三條第二項利害關係人請求確認行政處分無效），惟被告並未加以撤銷，且拒絕受理，原告於被告拒絕受理之處分送達三十日內提起訴願，內政部未斟酌原告之請求，遽認被告拒絕受理，非行政處分，而不予受理，亦有未合。為此，原告請求撤銷原處分及訴願決定，並請一併撤銷被告於八十一年八月二十五日核發八一府民禮字第一一八六三八號證明書；或以被告未依職權調查逕行駁回申請為違法，判命被告應另為適法之調查及處分。
五、本件原告於九十四年一月分別向被告及台南縣玉井地政事務所請求撤銷同一主體證明及將更名登記塗銷，雖為請求「撤銷」及「塗銷」而主張「望明振安宮」與「福德爺神明會」非同一主體，被告所核發之同一主體證明為顯然錯誤，台南縣玉井地政事務所依據顯然錯誤之同一主體證明為更名登記，亦屬顯然錯誤，然核其真意為請求行政機關確認其顯然錯誤之行政處分為無效而請求回復原狀之處置（撤銷原處分）；或是就非屬無效而得撤銷之行政處分，請求被告調查是否有得撤銷之情形而予以撤銷。則被告接獲上開申請後，自應按行政程序法第三十六條依職權為調查，是否有同法第一百十一條無效情形或雖非無效而有得撤銷之情形。被告有職權調查之義務，卻未詳實調查，推諉其法定調查義務，駁回原告之申請，已有違反行政程序法第三十六條、第一百十三條或一百十七條等規定。又依訴願法第六十七條第一項規定：「受理訴願機關應依職權或囑託有關機關或人員實施調查、檢驗或勘驗，不受訴願人主張之拘束」，本件為原告請求確認行政處分無效或雖非無效而請求撤銷之事件，受理訴願機關應依上項規定依職權為調查。惟受理訴願機關未依職權為調查事實，更誤解為原告係針對該八十一年間之同一主體證明提出訴願，而以訴願逾期為由，為程序上不受理，亦屬違背訴願法第六十七條第一項及違反行政程序法第三十六條、一百十三條及第一百十七條等規定。被告及訴願機關，均曲解原告之請求，均未依職權探求真意及調查證據，推諉責任，草率結案。姑先不論被告於八十一年間核發同一主體證明予望明振安宮一事是否為無效或有得撤銷之原因。因被告及受理訴願機關均未依行政程序法第三十六條、訴願法六十七條第一項調查是否有行政程序法第一百十一條無效事實而應依同法第一百十三條確認無效；或是否有依同法一百十七條規定應予撤銷之情形，驟以程序上駁回原告依利害關係人身分提出之確認無效或申請撤銷之請求，均與法不合，原處分及訴願決定，均應予以撤銷。
六、另按祭祀公業與神明會為不同性質之組織，二者雖均有祭拜之目的，然祭祀公業為同宗子孫為團體而以祭祀同宗祖先為目的；神明會之構成員則不限於同宗子孫，祭祀對象為共同信仰之神明，非同宗祖先，此為兩者之差別。本件系爭土地所載之土地所有權人「祭祀公業福德爺」因福德爺是民間普偏信仰之神明，非祖先姓名或別號，顯非祭祀公業所祭拜之對象，故「祭祀公業福德爺」應是台灣光復後土地總登記時抄錄錯誤。又按台灣民間組織之神明會，南部多稱為「會」。神明會似無踐行一定儀式，惟鳩資結成神明會，常有設立帳簿（民事習慣調查報告第六二五頁參照）。關於本件原告所主張「福德爺會」，除有三十五年十一月芒子芒福德爺會公山贌耕人名簿之記載可證外，原告另補呈福德爺會之帳簿，帳簿內記載各年度之爐主、福德爺生日（農曆）八月十五日慶典收款，以及出借予會員之金額及本、利收入或地租收入等情形，期間自昭和六年開始至六十七年止。由此帳簿足證「福德爺會」之組織（神明會之執行機關採值年制者以卜筶或拈鬮之方法定其順序，按序輪流執行會務，值年者稱為「爐主」，民事習慣調查報告第六三二頁參照）。三十六年土地總登記後，雖將土地所有權人誤載為「祭祀公業福德爺」，但該所有權狀交予「福德爺會」保管，但有幾張因當時會員因要向農會申請肥料配給而借用遺失未還，今仍有該總登記後核發之土地所有權狀之原本影印附卷可按。
七、關於望明振安宮取得同一主體證明並更名登記後，所發生之訴訟案件及事件：
（一）刑事偽造文書（使公務員登載不實案）部分：望明振安宮於八十一年間不法取得同一主體證明後，即向台南縣玉井地政事務所申請將系爭二十一筆土地為「更名登記」，因系爭二十一筆土地不是該宮之土地，福德爺會與該宮又非同一主體，望明振安宮管理人未占耕系爭土地，更未持有土地所有權狀，竟然以切結並謊報遺失之方式，使台南縣玉井地政事務所陷於錯誤而准其更名登記之申請。經福德爺神明會會員劉德收、張正男、陳黃添財、周飛強、劉土龍、劉登傳、謝財可、王春來、張海波、張壬癸等人對望明振安宮之管理人王茂貴及劉海波提起告訴，王茂貴及劉海波辯稱「土地所有權狀是否遺失不清楚」、「係依振安宮管理委員會授權而寫」，惟經台灣台南地方法院檢察署調查屬實，將該二人提起公訴（八十四年度偵字第一二四一三號及八十五年度偵字第四八八六號），惟經台灣台南地方法院（下稱台南地方法院）八十六年度易字第五九０及台灣高等法院台南分院八十七年度上易字第七六三號判決認定被告無犯罪故意而判決無罪確定。惟刑事判決充其量也僅能認定王茂貴、劉海波二人無犯罪故意而已，此與本件被告違法核發同一主體之事實，並無影響。
（二）民事訴訟部分：望明振安宮更名登記取得所有權狀後，更進一步要奪取福德爺神明會會員之占耕權，望明振安宮對王李招治、張天勇及陳格發等三人以無權占有為由提起排除侵害事件，案經台南地方法院八十五年度重訴字第一八號判決駁回望明振安宮之請求，略以（１）土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，係為保護因信賴登記取得土地權利之第三人而設，故登記原因無效或得撤銷時，在第三人未取得土地權利之前，真正權利人對於登記名義人自仍得主張之（最高法院四十年台第一八九二號判例參照）。（２）參以台南縣政府七十一年府民禮字第九四一０七號函附原告（望明振安宮）自製之望明振安宮簡史第七至九頁所記載：祭祀公業福德爺名義部分土地計三十八筆以上所有權「因芒仔芒、石碑混合在內未分割尚不明確位置」等語，足證被告（李招治、張天勇及陳格發）抗辯祭祀公業福德爺名下包括系爭土地在內之土地，原係由望明、芒仔芒、石牌等莊分管耕作，堪信為真。（３）原告（望明振安宮）主張其與祭祀公業福德爺為同一體，祭祀公業福德爺名下之財產即為原告之財產，即非可採。又望明振安宮上訴第二審，經台灣高等法院台南分院八十六年重上字第二六號判決維持一審判決，駁回望明振安宮之上訴。望明振安宮再上訴第三審，最高法院發回台灣高等法院台南分院後，台灣高等法院台南分院以九十年度重上更（一）第四號判決駁回望明振安宮之請求，惟其理由為占耕之王李招治、張天勇及陳格發等人與望明振安宮間有租賃關係，非無權占有。又望明振安宮另向台南地方法院以王李招治、張天勇及陳格發等三人與該宮間有耕地三七五租約為理由，提起「給付租金」訴訟，經台南地方法院新市簡易庭九十二年度新簡字第二八二號判決認定其未經調解、調處逕行提起訴訟不合起訴要件駁回其訴。嗣後，望明振安宮又再行請求被告王李招治、張天勇及陳格發等人應與該宮訂立耕地租賃契約提起訴訟，此按經台南地方法院九十三年度訴字第四四七號判決駁回（目前由望明振安宮上訴第二審，由台灣高等法院台南分院審理中）。綜上，福德爺會之土地十多年來訟爭不斷，全因被告台南縣政府未依法行政，違法核發同一主體證明予望明振安宮所引起，是請求判決撤銷同一主體證明，或命被告再為適法之調查及處分。
八、原告於九十四年一月間函請被告撤銷八十一年八月二十五日被告核發予望明振安宮八一府民禮字第一一八六三八號「同一主體證明書」，申請理由為土地登記簿上所載「福德爺」（土地台帳登記為福德爺，光復後轉載成祭祀公業福德爺），與望明振安宮並非同一主體，福德爺為神明會，望明振安宮為寺廟，被告誤為同一主體而核發同一主體證明書，侵害原告之權利。原告請求被告撤銷同一主體證明書，雖謂撤銷，然其真意，係請求被告確認該同一主體證明書（行政處分）是否無效（行政程序法第一百十三條第二項），原告以「申請狀」為名，而非「異議狀」或「訴願狀」即可明辨。既然原告提出申請，請求確認無效，依行政程序法第三十四條但書後段「當事人已依法規之規定提出申請者」之規定，被告即應開始行政程序，調查證據，以確認該行政處分是否無效（即該同一主體證明書是否無效）。惟被告接獲原告「申請」後，未依法進行調查，竟以該同一主體證明無確定私權之效力，要求原告另行循司法途徑解決，駁回原告之申請。原告對該駁回之處分提起訴願，受理訴願機關以同一主體證明之核發為觀念通知，非行政處分，而駁回訴願，均有未洽。
九、原處分及原決定之違法說明：
（一）原告得主張依行政程序法第一百十三條第二項規定，請求被告確認行政程序是否無效，被告未依行政程序法開始調查程序，遽以同一主體證明書屬行政救濟措施，無確定私權之效力為由駁回申請，即有違背行政程序法第一百十三條第二項及同法第三十四條但書規定，該駁回申請之處分，自難維持。
（二）受理訴願機關認被告核發之同一主體證明，為一觀念通知，亦屬有誤，蓋行政處分之種類，有下命處分、形成處分及確認處分，所謂「確認處分」，按對法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項的認定。所謂在法律上具有重要意義事項的認定，係指此種認定直接影響行政法上法律效果者而言。而實例上「自耕能力證明之發給」，即屬確認處分（吳庚先生著，行政法之理論與實用第三四二頁參照）。被告核發之同一主體證明，乃確認「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」為同一主體，同一主體證明書上所列原登記土地所有權人「祭祀公業福德爺」，即因該證明書而認定與「望明振安宮」為同一主體，此為對人之資格之認定，應無疑義。至於該同一主體證明書是否直接影響行政法上法律效果而可認係在法律上具有重要意義？被告核發同一主體證明予望明振安宮後，除確認其「人」之資格外，望明振安宮並因而取得依土地法「更名登記」之權利，得依該同一主體證明書向地政事務所申請「更名登記」，將同一主體證明書所列之全部土地所有權人從「祭祀公業福德爺」變更為「望明振安宮」（土地也全部被更名），由望明振安宮取得將土地更名為伊名義之權利，應可判斷同一主體證明書直接影響行政法上法律效果。足見，同一主體證明書是就法律上具有重要意義事項之認定，並直接影響行政法上法律效果。故被告核發同一主體證明予望明振安宮，屬「確認處分」無誤。既然被告核發同一主體證明之行為，為確認處分性質，受理訴願機關以該行為僅為觀念通知，不得提起行政爭訟為由駁回訴願，即有違法。
十、關於被告八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號「同一主體證明書」有無效原因之說明：
（一）依被告八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號證明書之記載，被告係依據內政部七十一年八月五日台內民字第一０三九六二號函釋所核發，此被告亦未爭執。惟按內政部七十一年八月五日台內民字第一０三九六二號函釋之要旨：「關於寺廟所有土地，其所有權人名義登記為所奉祠之神明，且所有權人（神明）又冠以『祭祀公業』、『公業』字樣者，若該寺廟已辦妥寺廟登記，並依寺廟登記規則將土地辦理財產登記為寺廟所有者，得比照內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函規定，將土地辦理變更登記名義為寺廟所有。」準此，寺廟要就土地所有權人冠以祭祀公業或公業之土地申請同一主體證明書，必須該等土地已經登記為該寺廟之廟產，始得申請。然查，被告核發同一主體證明書之附表所列各筆土地，均非望明振安宮所登記之廟產，此有該宮之寺廟登記表所登載之土地僅有芒子芒段五三八、五三七之一地號兩筆土地可稽。既然土地非望明振安宮所有，依寺廟登記規則辦妥登記之廟產，被告即無就此土地核發同一主體證明予望明振安宮之權限。
（二）望明振安宮顯與祭祀公業福德爺非同一主體：
１、寺廟望明振安宮於七十二年間已曾就坐落台南縣○○鄉○○○段五三八、五三八之一、五三七、五三七之一、五三七之二等地號土地申請核發「望明振安宮」與其奉祀神明「公業天上聖母」係同一主體證明，被告已核發望明振安宮與公業天上聖母係同一主體證明予望明振安宮，上開芒子芒段五三八、五三八之一、五三七、五三七之一、五三七之二地號等土地之所有權人，已由公業天上聖母變更為望明振安宮。惟望明振安宮已經於七十一年間列舉沿革切結表示與公業天上聖母為同一主體，嗣後又於八十二年間再自創一個寺廟沿革虛偽切結與福德爺為同一主體。一個寺廟竟有兩個沿革，竟可以與祀奉不相同神明之兩個不相同組織為同一主體？益加可證望明振安宮與祭祀公業福德爺非同一主體。
２、望明振安宮自己編列之廟產有關「祭祀公業福德爺」名義部分三十八筆土地，該宮就有註記：「因芒子芒、石碑混合在內未分割尚不明正確面積」。由此顯可知悉望明振安宮就四十六筆土地申請核發同一主體證明，其中必有三十八筆土地因有芒子芒、碑村民所有之土地，絕非與望明振安宮同一主體。
（三）被告未先實地調查，遽行核發同一主體證明：
１、被告訴訟代理人於九十五年五月九日準備程序時亦表示，必須先實地調查，始能核發同一主體證明。
２、依台南縣玉井鄉公所八十三年三月五日呈給被告之調查資料如下：八十一年五月二十九日及八十一年九月二十日調查及複查紀錄、八十三年三月四日會同台南縣玉井地政事務所及振安宮委員對土地使用情形會勘紀錄。然查，八十一年五月二十九日及八十一年九月二十日調查及複查紀錄是調查振安宮寺廟管理人之身分，以及振安宮調查所奉祀神明等狀況，未有前往土地實地勘查之記載。且八十三年三月四日會同台南縣玉井地政事務所會勘土地使用狀況，此時間被告早已核發同一主體證明完畢（八十一年八月二十五日已核發），足見被告未經實地調查使用狀況，即先核發同一主體證明。再者，該日會勘結果也發現：「振安宮（福德爺）土地含土地公山及芒子芒碑附近土地，土地公山土地係望明村本部落村民（一至七鄰）向寺廟納費使用，芒子芒碑附近土地，則由三和村村民使用，是否有『所有權』或『使用權』則係寺廟財產問題，不在調查範圍之內．．．」既然被告已發現芒子芒碑附近土地，係由三和村村民使用（原告等即三和村耕作村民之一），且已發現該土地有所有權或使用權之爭議。此時，被告應依職權再行調查並撤銷八十一年八月二十五日核發之同一主體證明，豈可以「不在調查範圍內」一語帶過而放任錯誤存在，未自我糾正，致糾紛至今無法解決。
十一、原告之一乙○○為福德爺會之會員，原告之一甲○○為李碧之子，李碧為李論之弟，於四十年分家，李論因戶長而繼承之會員權（或派下權），分割由李碧取得，而原告甲○○因繼承李碧遺產，亦取得會員權。則原告均為福德爺神明會會員。又不論福德爺是神明會組織，抑或是祭祀公業組織，原告若非其會員，即係派下，均對系爭二十一筆土地（同一主體證明書上所載土地）有公同共有權，有法律上利害關係等語。
乙、被告答辯意旨則謂：
一、按訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行為。」又被告九十四年一月三十一日府民宗字第０九四００二０三一六號函，係依據原告申請狀辦理，該函略以「按行政機關核發寺廟與所奉祀神明同一主體證明，係為輔導寺廟解決土地產權不清之困擾，經申請人提出，採公告徵求異議方式辦理，屬行政救濟之措施，並無確定私權之效力，本案既涉及私權爭執，非本府權責範圍，仍請循司法途徑解決。」是被告以該函所作之上揭答覆，並無不當之處，且該函係一說明函，並非行政處分。
二、有關系爭二十一筆土地所有權人登載為「祭祀公業福德爺」依其檢附之登記經過及沿革表示，係該廟之奉祀神明，故依內政部七十一年八月五日台內民字第一０三九六二號函規定：關於寺廟所有土地，其所有權人名義登記為所奉祀之神明，所有權人（神明）又冠以「祭祀公業」、「公業」字樣者，若該寺廟已辦妥寺廟登記，並依寺廟規則將該土地辦理財產登記為寺廟所有者，得比照內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函規定，將土地辦理變更登記名義為寺廟所有。爰依內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函之規定：由寺廟管理人列舉沿革及登記經過呈報主管機關刊登新聞公告（三天）限期（一個月）徵求異議，經無人異議發給證明，持向地政機關辦理土地所有權名義變更登記。本件係依內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函辦理，並非依財政部七十年五月二十九日財稅字第三四三七九號函辦理，故該函無涉。
三、綜上所述，被告九十四年一月三十一日府民宗字第０九四００二０三一六號函之說明，並無不當，原告執詞爭訟，請予駁回等語。
理 由
一、按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限。一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」行政程序法第一百二十八條規定甚明。蓋行政處分於法定救濟期間經過後，即生形式存續力（不可爭性），基於法之安定性考量，自不能任意變之，上開規定乃限於一定條件下，得重新審查，惟仍遵守五年不變期間之限制。復按「訴願及行政訴訟，均係對於未確定之行政處分，請求救濟之方法，若行政官署之處分已經確定，自不得更藉行政爭訟程序請求救濟。本件原告於行政處分確定後，復就同一事由向台灣省政府陳情，經該府指復不准，此項指復僅係重申維持原處分之意旨，並非就新事實所為之新處分，乃原告竟對此指復通知向內政部及行政院一再訴願，並提起行政訴訟，顯係對已確定之行政處分，更事爭訟，自非合法。」最高行政法院六十一年裁字第二四號著有判例。
二、本件被告於八十一年七月十一日以八一府民禮字第九六八九六號函公告「望明振安宮」與其所祀奉神明「祭祀公業福德爺」為同一主體並徵求異議，因公告期間無人異議，被告乃核發八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」係同一權利主體之證明書。嗣望明振安宮管理人王茂貴檢附同一主體之證明書，向台南縣玉井地政事務所申請將系爭二十一筆土地之所有權人更名登記為望明振安宮，嗣原告於九十四年一月間向被告申請撤銷八十一年八月二十五日「祭祀公業福德爺」與「望明振安宮」同一主體證明之處分，被告於九十四年一月三十一日以府民宗字第０九四００二０三一六號函知原告略謂：「行政機關核發寺廟與所奉祀神明同一主體證明，係為輔導寺廟解決土地產權不清之困擾，經申請人提出，採公告徵求異議方式辦理，屬行政救濟之措施，並無確定私權之效力，本案既涉及私權爭執，非本府權責範圍，仍請循司法途徑解決。」等語，原告不服，循序提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有被告八十一年七月十一日八一府民禮字第九六八九六號公告、八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號同一主體證明書，原告九十四年一月申請狀及被告九十四年一月三十一日府民宗字第０九四００二０三一六號函附於原處分卷可憑，洵堪認定。原告起訴執詞爭執，惟查：
（一）本件原告係不服被告核發八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號同一主體證明書，向被告申請撤銷。然查，被告據以核發八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號同一主體證明書，係本於被告八十一年七月十一日以八一府民禮字第九六八九六號「本縣玉井鄉望明振安宮與其所奉祀神明祭祀公業福德爺係同一主體，徵求異議」公告，因該公告期間無人異議，被告乃據以核發同一主體證明。是無人對被告前揭公告提出異議，嗣被告核發同一主體證明，在法定期間內亦無人對之提起行政救濟。準此，被告八十一年七月十一日八一府民禮字第九六八九六號公告或八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號同一主體證明均在八十一年間已告確定。本件原告於九十四年一月間，始向被告申請撤銷八十一年八月二十五日「祭祀公業福德爺」與「望明振安宮」同一主體證明處分，核原告該申請狀之性質，係請求重新進行行政程序撤銷原處分，自應受前揭行政程序法第一百二十八條第二項法定期間之限制。惟本件原告於九十四年一月間始提出申請，業已逾越五年之法定不變期間，於法即有未合。至原告雖爭執其請求被告撤銷同一主體證明書，雖謂撤銷，然其真意，係請求被告確認該同一主體證明書（行政處分）是否無效，被告即應開始行政程序，調查證據，以確認該行政處分是否無效云云。然查，依原告申請狀所載「祭祀公業福德爺與望明振安宮係同一主體之證明應予撤銷」，已明示係申請重新進行行政程序撤銷原處分，要無解為請求被告確認原處分無效之餘地。況法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，不得因當事人怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再以無期間限制之確認訴訟請求救濟。抑且，本件訴訟類型為撤銷訴訟，已據原告訴訟代理人於辯論期日陳述在案，是將原告申請狀解為請求被告確認行政處分無效，亦無何實益。此外，行政程序法第一百十一條明定無效行政處分之判斷標準，原告九十四年一月之申請狀亦未記載符合行政程序法第一百十一條各款之要件，是原告申請狀與確認行政處分無效顯不相涉。
（二）又前揭最高行政法院六十一年裁字第二四號判例明揭「訴願及行政訴訟，均係對於未確定之行政處分，請求救濟之方法，若行政官署之處分已經確定，自不得更藉行政爭訟程序請求救濟。本件原告於行政處分確定後，復就同一事由向台灣省政府陳情，經該府指復不准，此項指復僅係重申維持原處分之意旨，並非就新事實所為之新處分，乃原告竟對此指復通知向內政部及行政院一再訴願，並提起行政訴訟，顯係對已確定之行政處分，更事爭訟，自非合法。」本件被告八十一年七月十一日八一府民禮字第九六八九六號公告及八十一年八月二十五日八一府民禮字第一一八六三八號同一主體證明均在八十一年間已告確定，嗣原告於九十四年一月間向被告申請撤銷八十一年八月二十五日「祭祀公業福德爺」與「望明振安宮」同一主體證明之處分，被告於九十四年一月三十一日以府民宗字第０九四００二０三一六號函復原告謂：「行政機關核發寺廟與所奉祀神明同一主體證明，係為輔導寺廟解決土地產權不清之困擾，經申請人提出，採公告徵求異議方式辦理，屬行政救濟之措施，並無確定私權之效力，本案既涉及私權爭執，非本府權責範圍，仍請循司法途徑解決。」等語。本件原告即係對於確定之行政處分，復就同一事由向被告申請撤銷，雖經被告以九十四年一月三十一日以府民宗字第０九四００二０三一六號函復，然該函僅係說明處理過程，並非就新事實所為之新處分，揆諸首揭判例意旨，尚難謂係行政處分，原告仍對之提起訴願，並提起行政訴訟，顯係對已確定之行政處分，更事爭訟，自非適法。
（三）本件被告九十四年一月三十一日府民宗字第０九四００二０三一六號函應非行政處分，業如前述。惟縱解為被告有准駁原告請求撤銷同一主體證明書之表示，而對原告發生法律上之效果之行政處分。按「寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理之。」為監督寺廟條例第六條第一項所明定。次按「三、關於稅捐問題應照財政部上開意見辦理。
至於將土地變更登記為寺廟所有之部分，如確屬監督寺廟條例規定範圍之寺廟，准予依照表列之『建議處理意見』之方式辦理變更手續，惟第三、四、五項公告徵求異議之期間，應參照第一、二項時間辦理。附件：關於以私人名義登記之寺廟所有土地變更登記處理意見表．．．」「二、查監督寺廟條例第六條規定，寺廟財產及法物為寺廟所有，『神明』並非寺廟，不宜為該項財產權之主體，本案得比照本案六十九年四月二十四日台內民字第一六六四二號函之處理方式，由寺廟管理人列舉沿革及登記經過呈報主管機關刊登新聞公告（三天）限期（一個月）徵求異議，經無人異議後發給證明，持向地政機關辦理土地所有權名義變更登記。至管理人名義變更登記乙事，來函所敘不夠明確，請依職權核處。」「關於寺廟所有土地，其所有權人名義登記為所奉祀之神明，且所有權人（神明）又冠以『祭祀公業』、『公業』字樣者，若該寺廟已辦妥寺廟登記，並依寺廟登記規則將該土地辦理財產登記為寺廟所有者，得比照內政部七十年六月八日台內民字第二四一四五號函規定，將土地辦理變更登記名義為寺廟所有。」分別為內政部六十九年四月二十四日（六九）台內民字第一六六四二號函、內政部七十年六月十八日台內字第二四一四五號函及內政部七十一年八月五日台內民字第一０三九六二號函釋在案。前揭內政部函釋係為協助下級機關認定事實而作成之解釋性函令，乃屬所謂之解釋性函釋，仍具有一般性，且與上開法律規定之立法意旨相符，且並未逾越法律授權，亦未增加法律所無之限制，核與憲法並無牴觸，本院自得予以援用。
（四）被告於八十一年八月二十五日核發望明振安宮與祭祀公業福德爺為同一主體之證明書，係依首揭監督寺廟條例第六條第一項及內政部七十年六月十八日台內字第二四一四五號函釋，關於寺廟所有土地，其所有權人名義登記為所奉祀之神明，且所有權人（神明）又冠以「祭祀公業」、「公業」字樣者，若該寺廟已辦妥寺廟登記，並依寺廟登記規則將該土地辦理財產登記為寺廟所有者，得比照內政部七十年六月十八日台內民字第二四一四五號函規定。另按內政部七十一年八月五日台內字第一０三九六二號函釋之意旨，寺廟財產及法物依監督寺廟條例第六條規定應為寺廟所有，而「神明」並非寺廟，不宜為該項財產權之主體，是內政部乃比照六十九年四月二十四日台內民字第一六六四二號函之處理方式，由寺廟管理人列舉沿革及登記經過呈報主管機關刊登新聞公告（三天），限期一個月徵求異議，經無人異議後發給證明。上開內政部函釋係屬內政部為解決寺廟財產登記事實上問題，使非以寺廟為所有權人登記為「神明」所有之土地，得以上開方式變更土地所有權人名稱為寺廟。據此，望明振安宮管理人於八十一年間向被告申請「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」為同一主體之證明，被告依申請人（望明振安宮管理人王茂貴）所檢附新舊土地登記謄本、望安振明宮與登記祭祀公業福德爺係同一主體土地標示、原土地管理人楊水連及劉鴻輝證明書、望明振安宮信徒切結書、寺廟沿革與登記經過等相關資料，而准予公告並徵求異議，即無不合之處，又被告於八十一年七月十一日已公告「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」係同一主體之證明，於異議期間無人異議，被告乃核發該同一主體證明之處分，仍符合上開內政部七十一年八月五日台內字第一０三九六二號函釋之規定，則原告如有不服，自應於異議期間異議，方為適法，惟原告未於上開一個月異議期間異議，且該望明振安宮與祭祀公業福德爺係同一主體證明書之處分於八十一年間亦已確定，原告遲至九十四年一月始以書面向被告提出撤銷望明振安宮與祭祀公業福德爺係同一主體之證明書，顯已逾一個月異議期間，是被告以九十四年一月三十一日府民宗字第０九四００二０三一六號函否准原告申請撤銷「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」為同一主體之證明書，於法並無不合。又被告八十一年八月二十五日核發「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」為同一主體之證明書，係申請人檢附相關資料向行政機關申請核發，並由被告依申請人所檢附之資料，以形式上審理，被告為形式審查若相符合，即應准予公告，至於該實體私權上是否為所有權人，因涉及私權之確認，非屬行政機關得以確認。申言之，被告所核發「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」為同一主體證明之處分，並無確定私權之效力，亦不因被告出具同一主體證明而使私權發生變動，故何者為系爭二十一筆土地之真正所有權人，於民事訴訟中仍得據以主張，尚不因被告核發同一主體證明之處分，致無法主張。從而，就系爭二十一筆土地之真正所有權人如有爭議，無論其所持理由是否正確，依上開說明，應即向該管司法機關提起民事訴訟，以確認系爭二十一筆土地之真正所有權人，方為正辦。
（五）至原告主張其為福德爺神明會之會員，對系爭二十一筆土地有公同共有權，為系爭二十一筆土地之利害關係人，故原告於九十四年一月間向被告申請塗銷八十一年十一月二十一日系爭二十一筆土地之所有權人由「祭祀公業福德爺」更正「望明振安宮」之登記。惟查，卷附原告提出福德爺之帳冊、芒子芒福德爺會公山贌耕人名簿及玉井鄉疆域沿革表之記載，福德爺之帳冊固記載自昭和六年開始至民國六十七年止各年度之爐主、出借之金額及本金、利收入或支出等，此帳冊雖可說明「福德爺」各年度均有爐主，惟原告就會員人數、機關、財產管理人、管理方式及設立資料等細節，均未說明。且依玉井鄉疆域沿革表記載現形台南縣玉井鄉望明村及三和村原均為日據時代新化郡玉井庄「芒子芒」，芒子芒福德爺會公山贌耕人名簿之封面係記載「芒子芒福德爺會」，而原告提出「福德爺」帳冊，並非記載為「芒子芒福德爺會」帳冊，亦非為祭祀公業福德爺之帳冊。再查，芒子芒福德爺會公山贌耕人名簿之記載，並非祭祀公業福德爺之會員名冊亦非福德爺之會員名冊，實為「贌耕人名冊」，形式與祭祀公業福德會員名冊或福德爺會員名冊無涉。又原告亦未說明芒子芒福德爺會公山贌耕人如何成為福德爺會員而公同共有系爭二十一筆土地，是難以證明原告為福德爺會員或公業福德爺會員而對系爭二十一筆土地有公同共有之權利，此亦經台灣高等法院台南分院九十年度重上更（一）字第四號民事判決在案。又查卷附原告提出系爭二十一筆土地之土地所有權狀，該土地所有權狀固記載「公業福德爺」為所有權人，惟原告尚無法確切證明系爭二十一筆土地之土地所有權狀所記載之「公業福德爺」即為原告所指之福德爺神明會。況由芒子芒福德爺會公山贌耕人名簿及甲○○所提出戶籍謄本之記載，亦僅能證明訴外人李論及原告乙○○為芒子芒福德爺會之贌耕人，而李論於四十年分家時，李論之弟李碧亦取得部分贌耕身分，甲○○為李碧之子，是甲○○亦為芒子芒福德爺會之贌耕人，亦即芒子芒福德爺會公山贌耕人名簿及戶籍謄本，僅能證明原告為芒子芒福德爺會之贌耕人，而為系爭二十一筆土地之占有人。形式上雖堪認原告為系爭二十一筆土地之占有人，惟原告於民事上仍得對更名後之所有權人主張系爭土地有占有關係，是原告就被告所核發「望明振安宮」與「祭祀公業福德爺」證明書之處分而言，是否具法律上之利害關係，容有疑義，原告提起本件撤銷訴訟，即有未合。
三、綜上所述，本件原告之主張，均不足採，被告九十四年一月三十一日府民宗字第０九四００二０三一六號函尚無違誤，訴願決定為不受理之決定，理由雖未盡相同，然駁回之結論則無二致，又原處分為羈束處分，本院仍得自行審查。原告起訴求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘爭點並不足以影響本件判決之結果，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 六 月 二十七 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 六 月 二十七 日
書記官 洪美智