高雄高等行政法院判決
94年度訴字第599號民國原 告 高雄縣路竹鄉公所代 表 人 甲○○ 鄉長訴訟代理人 丁○○被 告 乙○○
丙○○共 同訴訟代理人 張榮作 律師複 代 理人 陳豐裕 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文被告乙○○應給付原告新台幣肆拾伍萬柒仟參佰伍拾玖元，及自民國九十四年八月十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
被告丙○○應給付原告新台幣陸拾壹萬玖仟柒佰貳拾壹元，及自民國九十四年八月十二日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告乙○○負擔十分之四，餘由被告丙○○負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落高雄縣路○鄉○○段第十六地號土地，原出租給被告耕作，嗣因該土地列入都市計畫區內之住宅區，原告乃於民國（下同）八十七年間終止與被告間之租賃契約，並依平均地權條例第七十七條第一項規定補償被告；被告另請求加給轉業金部分，則函請高雄縣政府釋示，經該府函覆原告：發給轉業金所依據之平均地權條例第四十九條之規定業已刪除，且本件出租耕地收回之情形，與都市計畫法第四十九條規定徵收公共設施保留地加成補償之情形不同，不能比照辦理，至於是否發給轉業金，則請原告本於權責辦理等語。因高雄縣政府之答覆不明確，原告乃援用台糖公司月眉糖廠收回出租耕地補償案例，核發被告乙○○轉業金新台幣（下同）四十五萬七千三百五十九元、丙○○六十一萬九千七百二十一元，嗣經審計部台灣省高雄縣審計室認定原告核發上開轉業金，無法令上之依據，並通知原告收回繳庫，經原告於八十九年十二月二十二日通知被告繳回，被告均置之不理，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：被告乙○○應給付原告四十五萬七千三
百五十九元，被告丙○○應給付原告六十一萬九千七百二十一元，及各自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、「代替行政處分之行政契約，有下列各款情形之一者，無效：㈠與其內容相同之行政處分為無效者。㈡與其內容相同之行政處分，有得撤銷之違法原因，並為締約雙方所明知。㈢．．．」、「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政程序法第一百四十二條及行政訴訟法第八條第一項分別定有明文。
二、按「出租耕地經依法編定為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築使用時，得終止租約。」平均地權條例第七十六條第一項亦有明文。原告所有坐落高雄縣路○鄉○○段第十六地號土地，係被告之祖先自日據時代即為承租並耕作，嗣由被告繼承耕作。因該土地列入都市計畫區內之住宅區，原告乃於八十七年間依前揭法律規定終止與被告間之租賃契約，並於同年四月二十七日進行協調，並依平均地權條例第七十七條第一項「耕地出租人依前條規定終止收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫農作改良外，應就申請終止租約當期之公告土地現值、預計土地增值稅，並按公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償」之規定補償被告；至於被告請求加給轉業金部分，則函請高雄縣政府解釋，經該府函覆原告：「發給轉業金所依據之平均地權條例第四十九條之規定業已刪除，至於是否發給轉業金，則請原告自依權責辦理。」等語。原告在上級機關不明確答覆下，遂援引台糖公司月眉糖廠收回出租耕地案例與被告協商並達成協議，由原告發給被告乙○○轉業金四十五萬七千三百五十九元、丙○○六十一萬九千七百二十一元，未料本件轉業金之發放，經審計部台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據。
三、原告與被告就轉業金之發放係締結行政和解契約，按「行政機關對於行政處分所依據之事實或法律關係，經依職權調查後仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分。」行政程序法第一百三十六條定有明文。有關被告申請轉業金發放一事，原告函請高雄縣政府解釋後，高雄縣政府即函覆稱：「發給轉業金所依據之規定業已刪除，至於是否加發轉業金，則請原告依權責辦理。」原告遂與被告協商後發放轉業金，此係原告就是否為轉業金之授益行政處分所依據之法律關係，經其調查仍不能確定，惟為達成和平終止耕地租約，及避免民眾抗爭之行政目的，乃與被告締結轉業金發放之行政和解契約。
四、系爭行政和解契約無效，被告受有不當得利，自應返還：
（一）前揭轉業金之發放，嗣經審計部台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據，亦即原告、被告締結之系爭行政和解契約，有重大而明顯之瑕疵，依行政程序法第一百四十二條第一款「與其相同內容之行政處分為無效者」，應屬無效。
（二）如前所述，系爭和解契約既屬無效，被告受領原告發放之轉業金即係無法律上原因，受有利益，原告爰依行政訴訟法第八條第一項提起給付訴訟，請求被告將受領之轉業金返還，自屬有理。
乙、被告主張之理由：
一、本件被告於八十七年間與原告達成和解契約，其契約內容包括前述轉業金部分之金額，而原告函請其上級機關高雄縣政府核示是否發放被告轉業金時，高雄縣政府回覆「發給轉業金所依據之規定業已刪除，至於是否加發轉業金，則請原告依權責辦理。」是原告與被告簽訂和解契約前，其業已明知「發給轉業金」所依據之平均地權條例第四十九條業已刪除，惟其自承「為達成和平終止耕地租約及避免民眾抗爭之行政目的，乃與被告締結轉業金發放之行政和解契約。」是原告顯是明知依法並不須給付被告轉業金，惟為達成其行政目的，故答應發給被告轉業金，現原告卻以前揭轉業金之發放經審計部台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據，故認兩造之行政和解契約有重大明顯之瑕疵而屬無效，顯然自相矛盾。而依陳新民著之行政法學總論，對於行政契約的自由問題，究竟須法有明文，方許可締約，抑或法無禁止規定，即可締約? 其亦認「只要法律無禁止情形，即許可行政機關為達到行政目的，逕行締結行政契約。」是本件轉業金發放雖無法令上之依據，然法律並無禁止之情形，從而自屬有效之契約。
二、按「不當得利，須以無法律上原因而受利益，致他人受損害為成立要件。此觀民法第一百七十九條規定即明。因給付而受利益者，倘該給付係依有效成立之債權契約而為之，其受利益即具有法律上之原因，尚不生不當得利問題。」最高法院七十七年度台上字第一六五號民事判決要旨參照。如上所述，本件被告與原告達和行政和解契約之條件包括轉業金之金額，而原告於明知依法其並無給付轉業金之必要，仍願意給付被告轉業金，以達成其收回土地之行政目的，顯見被告收領轉業金，並非「無法律上原因而受利益」，而原告以上述轉業金之發放，遭台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據為由，作為和解契約之重大而明顯之瑕疵，並依行政程序法第一百四十二條第一款規定，認定本和解契約無效，顯然有違誠信原則。
三、綜上所述，本件原告與被告所達成之行政和解契約內容，並無任何無效之情形，被告獲得轉業金亦非無法律上之原因，是原告依不當得利之法律關係，要求被告返還轉業金，顯屬無據。
理 由
一、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第一百十七條前段及第一百二十七條分別定有明文。又「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」民法第一百八十二條第二項亦有明文。
二、本件原告所有坐落高雄縣路○鄉○○段第十六地號土地，原出租給被告耕作，因該土地列入都市計畫區內之住宅區，原告乃於八十七年間終止租契，並依平均地權條例第七十七條第一項規定補償被告；而被告另請求加給轉業金部分，則函請高雄縣政府解釋，經該府函覆原告：發給轉業金所依據之平均地權條例第四十九條之規定業已刪除，且本件出租耕地收回之情形，與都市計畫法第四十九條規定徵收公共設施保留地加成補償之情形不同，不能比照辦理。至於是否發給轉業金，則請原告本於權責辦理等語。因高雄縣政府之答覆不明確，原告乃援用台糖公司月眉糖廠收回出租耕地補償案例，核發被告乙○○轉業金四十五萬七千三百五十九元、丙○○六十一萬九千七百二十一元，嗣經審計部台灣省高雄縣審計室認定原告核發上開轉業金，無法令上之依據，並通知原告收回繳庫，經原告於八十九年十二月二十二日通知被告繳回，被告均置之不理等情，業據兩造分別陳明在卷，復有上開土地終止租約補償金協調會議紀錄、原告八十七年四月二十七日民字第四八七八號函、同年七月二十二日民字第八八一五號函、八十九年十二月二十二日路鄉民字第一六八四九號函、補償金印領清冊、高雄縣政府八十七年五月四日八七府地用字第０九九一一一號函、同年六月一日八七府地用字第０九九一一一號函、審計部台灣省高雄縣審計室八十九年十二月一日八九審高室二字第五七五二號函等影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：上開轉業金之發放，經審計部台灣省高雄縣審計室認定無法令上之依據，亦即兩造所締結之發放轉業金之行政和解契約，有重大而明顯之瑕疵，依行政程序法第一百四十二條第一款規定，應屬無效，被告受領原告發放之轉業金即係無法律上原因，原告爰依行政訴訟法第八條第一項提起給付訴訟，請求被告將受領之轉業金返還等語，資為論據。
三、經查，原告因終止上開土地租約，於八十七年四月二十七日曾與被告協調補償事宜，會議結論：「一、本鄉鄉有出租耕地保安段十六地號，地目田，面積０．一００七五二公頃土地，擬依平均地權條例第七十六條規定收回，依同條例第七十七條規定補償承租人。二、承租人要求之轉業金，擬依平均地權條例第四十九條公共設施保留地徵收時之補償金規定，就補償金額加四成給予。三、本案擬報縣府核准後執行。」並於同日函文高雄縣政府：「本鄉鄉有出租耕地○○○鄉○○段○○○號，地目田，面積０．一００七五二公頃土地，擬依平均地權條例第七十六、七十七條收回，惟承租人要求發給就業轉業金，請鈞府釋示核發是否有違法？可核發之限額為多少？」此有上開土地終止租約補償金協調會議紀錄、原告八十七年四月二十七日民字第四八七八號函等影本附卷足稽。則由上開會議紀錄及函文內容可知，兩造就轉業金部分協調結果，雖已有「就補償金額加四成給予」之共識，然該轉業金是否可核發及可核發之限額為多少，仍須由高雄縣政府釋示後再行決定，亦即上開協調結果，就是否發給轉業金，並不確定，故就該協調會議紀錄之內容，尚難認定兩造已締結行政和解契約。又被告領取系爭轉業金之依據，乃是依原告八十七年七月二十二日民字第八八一五號函，而該函係通知被告領取終止租約後之補償金及轉業金，故有關系爭轉業金之發放為原告基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，甚為明顯，故其性質應屬授益之行政處分，而非屬行政契約。本件兩造均主張被告受領系爭轉業金，係依據雙方締結之行政和解契約云云，尚非可採。又原告曾就系爭轉業金向台灣高雄地方法院提起民事訴訟，請求被告返還，經該法院以本件請求權係屬公法上之請求權，而認其無審判權，並駁回原告之訴在案，此有該法院九十年度訴字第三五三三號民事裁定影本附卷可參；雖上開民事裁定理由認：原告主張因有關被告申請轉業金發放一事，於其函請高雄縣政府解釋後，原告遂與被告協商後仍為發放，此即係原告在就是否為轉業金發放之授益行政處分所依據之法律關係，經其調查後仍不能確定，惟為達成和平終止耕地租約，及避免民眾抗爭之行政目的，乃與被告締結轉業金發放之行政契約，此自即屬公法上之行政行為等情。然上開理由核與事實不符，蓋系爭轉業金應否發放係兩造先行協調後，再由原告函請高雄縣政府釋示，而非由原告先函請高雄縣政府釋示後，再與被告協調，況且事後雙方復無締結行政契約之行為，已如前述。又該裁定理由認定之事實及所採之法律見解並無拘束本院之效力，故不影響本院就系爭轉業金之發放係屬授益行政處分之認定。
四、再按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。」、「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。」行政程序法第一百十七條前段、第一百二十七條第一項前段分別定有明文。次按行政程序法雖於九十年一月一日開始施行，但上開法理原即本於五十九年十二月二十三日修正公布之訴願法第十七條第二項及八十七年十月二十八日修正公布、八十九年七月一日施行之訴願法第八十條第一項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定而來；而最高行政法院四十四年判字第四十號判例亦明示：「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷，並非法所不許。」另二十四年判字第四號、五十年判字第二十五號判例均同斯旨。本件原告原擬引用平均地權條例第四十九條及都市計畫法第四十九條之規定核發系爭轉業金；然因平均地權條例第四十九條已經刪除，且刪除前之原條文內容亦非屬核發轉業金之規定；而都市計畫法第四十九條則係關於徵收或區段徵收公共設施保留地，得加成補償之規定，核與本件係因終止租約收回耕地，應依平均地權條例第七十七條第一項規定對承租人為補償之情形，並不相同，原告自不得援用上開規定，對被告為加成補償（即所謂之轉業金），業經高雄縣政府函釋在案，並無不合。又財政部八十一年七月二十五日台財稅字第八一０八二二二二八號函釋意旨，係就台糖公司月眉糖廠收回出租耕地，除依平均地權條例第七十七條規定辦理補償外，並加發四成補償費，有關該項加發四成補償費部分，可否適用所得稅法第十四條第三項有關變動所得之規定半數免稅所為之解釋，申言之，該函釋僅係就加成補償部分應如何課稅予以規定，故不能以該函釋作為本件核發轉業金之依據，則本件原告依據上開函釋規定，核發系爭轉業金，顯對上開函釋有所誤解。又原告經審計部台灣省高雄縣審計室通知，應將該轉業金收回繳庫後，乃以八十九年十二月二十二日路鄉民字第一六八四九號函通知被告：「主旨：台端前請領鄉有出租耕地（保安段十六地號）收回所發放之補償金，因其中加發之轉業輔導金新台幣一百零七萬七千零八十元，經審計部台灣省高雄縣審計室來函以『核無法令依據，請收回繳庫。』予以糾正。故上開轉業輔導金本所應予收回，請台端持本所開具之繳款書於九十年一月二十日前逕自向本所公庫（路竹鄉農會）繳回，請查照。」等語，該函除有請求被告返還轉業金之意思外，同時亦含有撤銷原核發轉業金之處分之意思，亦屬原告基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方意思表示，故該函係原告所為之行政處分甚明。從而系爭轉業金發放之授益處分，既經原告予以撤銷，則被告前所受領之轉業金即失所依據，要不待言。
五、按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。．．．行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」行政程序法第一百十條第一項、第三項定有明文。是行政處分經送達後即發生實質的存續力，該行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力，在該行政處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該行政處分內容之拘束。次按行政程序法雖於九十年一月一日開始施行，然上開法理於該法施行前之行政處分亦有適用。本件原告八十九年十二月二十二日路鄉民字第一六八四九號函，既為行政處分之性質，因此，被告如不服原告所為上開撤銷原核發轉業金基礎處分之行政處分，被告依法應對之提起撤銷訴願暨撤銷訴訟尋求救濟，方為正途，然因被告對該處分未為爭訟，揆諸前揭說明，當事人均應受該行政處分內容之拘束。則本件原核發轉業金之處分既經撤銷確定，被告受領系爭轉業金即屬無法律上原因，是原告本於公法上不當得利法律關係請求被告返還系爭轉業金，於法並無不合。
六、綜上所述，本件原告核發系爭轉業金之違法處分，既經撤銷，揆諸首揭法律規定，被告自應將其受領之轉業金，附加利息，一併償還；而依民法第二百三十三條第一項前段及第二百零三條規定：遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。故本件原告訴請被告等二人各應返還如主文所示之金額及遲延利息，為有理由，應予准許。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項但書，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 9 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 11 月 9 日
書記官 周良駿