高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00665號原 告 甲○○被 告 高雄市左營區公所代 表 人 乙○○ 區長訴訟代理人 辜忠義
施世娟洪德宗上列當事人間因申請閱覽卷宗事件，原告不服高雄市政府中華民國94年8月1日高市府法一字第0940037374號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告原擔任被告法制課課員，嗣於民國（下同）91年7月1日經其首長予以調職改任兵役課課員。原告認其遭到調職與其經辦被告之調解委員會至台灣澎湖地方法院等觀摩經費核銷案，遭被告以原告延誤核銷為由移送考績會議處之事件有關，原告為明瞭內情，先後於94年2月20日及同年3月5日向被告申請閱覽影印其91年及93年平時考核表及考績會議紀錄等資料，經被告分別以94年3月1日高市左區人字第0940001894號函及94年3月11日高市左區人字第0940002343號函予以否准，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應作成准將被告91年、93年有關原告之平時成績考核紀錄表、考績委員會會議紀錄等相關資料之文件及91年有關將原告送懲處之資料及該次懲處案之考績委員會會議紀錄、會議結果及該會議紀錄簽請長官批示之簽呈等文件交與原告閱覽、複印之行政處分。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）檔案法第17條規定非有法律依據，不得拒絕申請閱覽、抄錄或複製檔案，此所謂之法律，除係立法院通過並經總統公布者外，且應有明文規定得拒絕者為限。檔案法第18條各款之理由（立法目的），無非係為維護資訊文件（檔案）之所有者或被記載者之隱私、秘密，或含有國家機密或為維護公共利益或第三人之正當權益，或為確保行政機關行政運作進行之遂行或效能，或依法令、契約負有保密義務者（然如係法令、契約所欲保密之保護對象則應排除－如訂立契約當事人），是如無上述情形或上述理由之情形業已消滅，則無適用之餘地，且條文係規定「得」，故須經「裁量」，如有裁量瑕疵，則係違法。
（二）查高雄市政府及所屬各機關、學校檔案開放應用要點第8點規定，各機關、學校非有法律依據不得拒絕申請，但有下列各款情形不在此限（各款情形與檔案法各款所定相同），是該要點於例外之各款情形係採「應」，有關此一部分因與檔案法牴觸，是該要點有關此部分因牴觸檔案法而無效，仍應依檔案法第18條之規定，須經裁量。又本件不適用行政程序法第40條閱覽、複印之規定，是非屬該條之範圍應無疑問，而應依行政資訊公開辦法或檔案法作為准駁之依據。而行政資訊公開辦法規定，行政資訊分為主動公開及被動提供（該辦法第4條、第6條）等兩種方式保障人民知的權利，而其第5第1項第6款後款規定，依法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者，應限制公開或提供，是須其他法令明定限制、禁止「公開」者，始屬之，如係限制、禁止之事項非指「公開」則不得援用，而檔案法第17條、第18條、第19條係規範人民申請「提供」時，其准、駁之規定，是其係規範有關「提供」而非「公開」，因此檔案法及其相關規定非屬行政資訊公開辦法第5條第1項第6款之法令。從而，被告及高雄市政府既未先行認定系爭文件之性質，又引用無效之行政規則（高雄市政府及所屬各機關、學校檔案開放應用要點）及不應適用之法令，顯係認事用法皆有錯誤。
（三）行政資訊公開辦法第5條第1項規定：「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供」，是「行政資訊本身」是屬於該條第1項各款情形之一者，為適用上之前提要件，如非屬「行政資訊本身」則不能適用。查考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，．．．。」另參照行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第4條之規定，均僅係對於「過程」之規定，而非對於行政資訊本身之規定，並無適用之餘地。另參照公務人員考績法施行細則、各機關辦理公務人員考績（成）作業要點等法令，對於此部分皆未見有屬於應秘密之規定，及考績法第20條除規定辦理考績人員對於考績過程應嚴守秘密外，另規定辦理考績人員並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處，是以條文內容觀之，亦係證明該條文之立法理由及目的僅係規範辦理考績之公務人員應行注意事項之要求，是其非指行政資訊本身已臻明確。
（四）另考績法第2條規定：「公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰，作準確客觀之考核。」第16條規定：「如發現有違反考績法規情事者，退還原考績機關另為適法之處分。」及第19條規定：「辦理考績人員如有不公或徇私舞弊情事時，其主管機關應查明責任予以懲處，並通知原考績機關對受考人重加考績。」等，皆係為達「綜覈名實、信賞必罰，作準確客觀之考核」之立法目的，是考績法第20條之規定，亦係為達成考績法第2條之立法目的，而加諸於辦理考績之人員的責任與義務，並非作為「系爭資料」係屬於應秘密之資料文件的依據。
（五）又行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點，現已修正為各級主管對考核結果有待改進者，提醒受考人注意，而其修正規定總說明及修正對照表亦一再表示為達符合考績法「綜覈名實、信賞必罰」之旨，特作修正，以達成此一精神並發揮考績雙向溝通之功能。是所有考績之人事行政行為皆係為達成「綜覈名實、信賞必罰」之立法理由、精神、目的而為，為達成此一目的，且應朝考績雙向溝通之方式為之，是綜觀細繹相關規定，更加證明考績法第20條及行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第4點之規定，僅係為要求辦理考績人員之責任而已，而非屬於行政資訊公開辦法第5條第1項第6款所謂「應秘密事項」。況且考績、懲處結果業已發布，其行政行為之目的已達成，顯無秘密之可言。另「系爭資料」交予原告閱覽、複印不僅能朝考績雙向溝通之方式而為，更能達到考績法「綜覈名實、信賞必罰」之立法目的。
（六）依公務人員考績法（以簡稱考績法）第3條之規定，考績區分為年終考績、另予考績、專案考績。第14條規定：各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官覆核。是所謂考績應係指主管人員就被考核人員填寫考績表為開始，平時考核表（公務人員平時成績考核記錄表），應非屬「考績過程」。又依考績法第5條及公務人員考績法施行細則第17之規定，各單位主管應就屬員工之工作、學識等事項之優劣「事實」為具體之記載，因此該表所記載之資料係屬於屬員（被考核人即原告）在工作、學識等事項中發生之「具體事實」，必是原告所知悉者，即非屬於「機密」或應秘密之事項，除非漏列對原告有利或不利錯誤之事實，始有拒絕原告之申請之必要（此即屬不當聯結之部分）。如果排除沒有漏列或故意錯誤之記載等理由，則既屬於原告所知悉且業已發生之具體体事實，則「平時考核表」在正常情狀下（除非有不當聯結之考核情形而屬裁量瑕疵之違法），依行政資訊公開辦法及檔案法之規定，是屬於「應」准許原告申請案，而無任何「裁量」可言。
（七）考績委員會會議紀錄僅係記載相關案由（如獎懲案之案由、年終考績之案由等）、相關資料（如獎懲案之具體事實、證據及年終考績之考績表等）、各委員之發言、結果，如資料僅係有關原告之部分，亦無秘密之可言，因資料、證據本即為原告所知悉者，而結果如業經核定公布亦為原告所知悉，亦無秘密之可言。而各委員本即係按本身職權所作之客觀發言評斷，更無所謂秘密之存在。因此「考績委員會會議紀錄」中有關「原告」之部分對原告、被告絕非屬於「秘密」之事項，而考績法第20條前段之規定僅為對於辦理考績人員之要求，不能以對於彼等人員之要求當作亦係應對原告應秘密之事項。因對於公務人員保密之要求，不能直接作為對於人民亦即係應秘密之事項之唯一依據，仍須有其他法規之規定始可引為依據。又其拒絕也顯然違反該法第2條、15條、19條、20條後段之規定，因其拒絕如何得知考績確為綜覈名實、信賞必罰、精準客觀之考核，而無遺漏舛錯之存在。況且原告對於具體事實最知悉，也最能瞭解是否有遺漏舛錯、不公或循私舞弊之情事的存在，而更能與被告共同達成無遺漏舛錯、不公、循私舞弊之情事，亦更能促成「考績」係綜覈名實、信賞必罰、精確客觀而為之考核結果。另依公務人員保障法第80條準用第40、41、42條及59條之規定內容觀之，亦可得知「平時考核表」、「考績表」、「考績委員會會議紀錄」等相關資料、文件於考績結果（獎懲結案）核定公布後，對於被考核人（原告）而言，已非屬於應秘密之事項。
（八）訴願決定以申訴期間已過，系爭資料已失所附麗，似指本件無訴願利益。然本件係因申請閱覽、複印之權利遭受侵害而提起救濟，顯係該項權利或法律上之利益可因訴願等程序受到保護、救濟及回復，訴願決定卻對此部分未予審究，即認無訴願利益，顯然違法。另依公務人員保障法第84條準用同法第64條之規定，申訴、再申訴案件雖因逾救濟期間而為不受理決定時，如原管理措施顯然違法或不當應於理由中指明，而違法或不當係可依考績法第19條之規定「重加考績」及依高雄市政府及所屬各機關學校公務人員獎懲案件處理要點第4點之規定提出懲處案之「複核」，是並非毫無救濟途徑或回復之可能，訴願決定對此部仍未審究，即認本案無訴願利益，顯然違法。另原告處於資料文件之劣勢者，是有關舉證責任應由被告負責。另請調取被告94年3月11日高市左區人字第0940002343號函稿及94年3月1日高市左區人字第00940001894號函稿及其相關資料文件，以作為認定為行政處分時有無不當聯結等情事之存在。
（九）又國家機密保護法自92年2月6日發布後，原國家機密保護辦法業已廢止，現行所謂機密文件應僅指依國家機密保護法列為「絕對機密」、「極機密」、「機密」之文件，始能稱為機密文件，餘者皆僅是依照行政院「事務管理手冊」（93年12月1日院台秘字第0930091795號函）中之文書處理部分所謂的「一般公務機密」（該手冊第50點以下）。而自國家機密保護法發布施行後，各機關業已將大量之文件解密或改列密件等級，此為被告正在進行之事項，卻仍認原告所欲申請之文件、資料為機密文件，顯有誤導事實之傾向。又依檔案法第16條及機密檔案管理辦法第2點之規定，惟有依國家機密保護法等法律規定列為機密之檔案，始為機密檔案，須依上述辦法而為保密等措施。故如非屬該辦法第2點之檔案，即非須經保密措施，亦即無保密之必要，亦非屬「機密文件」或「一般公務機密」，是原告所欲申請之文件、資料即屬無庸保密之文件、資料。另檔案法及機密檔案管理辦法係屬法律、法規命令，因此如所謂「事務管理手冊」等行政規則，不得引為拒絕原告申請閱覽、複印之依據。
（十）又依行政資訊公開辦法、檔案法、檔案法施行細則及高雄市政府所屬機關學校檔案開放應用要點等規定，原告於申請時並不須要填寫法令依據，被告本即應依行政程序法第36條等規定，依職權調查事實及證據，並不受當事人主張之限制。又行政資訊公開辦法第3條所規定之「行政資訊」與檔案法第2條所規定之「檔案」，兩者非屬相同之文件、資料，而原告所欲申請之文件資料等究屬「行政資訊」或「檔案」之事實，及原告可以據以申請之法令規定（即事實及法律等狀態），於原處分作成時，原本業已存在，並無於原處分作成後有發生變更之情事存在。是原告於申請時，本即可以依照檔案法之規定申請，而如上所述，原告於申請時並無須填註申請之法令依據，易言之，原告於申請時所欲申請之文件資料，即屬「檔案」，即有「檔案法第17條」等法令依據及請求權基礎，並無發生變更之情事存在。被告於原處分、訴願答辯（甚至訴願決定）、行政訴訟答辯時，皆未明確確定為「檔案」之事實，遲至準備程序經原告主張始獲確定。而被告於原處分、訴願答辯、行政訴訟答辯中亦一再引用檔案法等規定為駁回原告或為答辯之理由，是被告也已承認原告有關「檔案」等規定之請求權，況且原告於提起訴願及行政訴訟起訴時，也已表明如依檔案法等規定，被告已無裁量之可言（即裁量萎縮至零），是原告並非完全未依「檔案法」等規定作為請求權之基礎，故被告於接獲原告申請案件時，本即應依原告所欲申請之文件資料的性質，依職權調查事實、證據，認定其是否屬於檔案，而作為准、駁之依據，況且被告亦以檔案法等相關規定作為准駁之依據及訴願等答辯之理由，非如被告所述原告於申請時未填註檔案法等相關規定，即為未依檔案法等相關規定提出申請。另檔案法等規定，亦既未明定原告於申請時須填註「檔案」，被告如認定須填註，係增加法律所無之限制，顯屬違法。
二、被告主張之理由：
（一）按考績法第20條規定：「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」行政資訊公開辦法第5條第1項第6款規定：「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：．．．六、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。」行政院及所屬機關公務人員平時考核要點第4點規定：「平時成績考核紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據，各機關主管人員每年四月、八月應考核屬員之平時成績，並將受考人之優劣事蹟紀錄於平時考核紀錄表．．．。第一項平時成績考核紀錄表．．．並至少每半年密陳機關首長核閱一次．．．。」高雄市政府及所屬機關學校檔案開放應用要點第8點第5款規定：「各機關、學校有法律依據不得拒絕申請。但有下列情形之一者，不在此限．．．五、有關人事及薪資資料者。」查公務員年終考績之評定，係屬服務機關管理措施（非屬行政處分）之人事行政行為，有關其個人平時考核紀錄，年終考核表及考績委員會紀錄等相關資料，當事人或利害關係人自不得依行政程序法第46條規定之申請閱覽，被告依上開規定，就具體事實依法本於權責核處不提供原告閱覽、影印其91年、93年之平時考核表、考績委員會紀錄，並無不合。
（二）原告於訴願時申請言詞辯論，訴願機關未依規定進行顯然違法，查訴願機關依「行政院及各及行政機關訴願審議委員會審議規則」第14條規定，依職權審酌是否必要言詞辯論，並非原告單方申請，即必須言詞辯論。又檔案法第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：．．．五、有關人事及薪資資料者。」另高雄市政府及所屬各機關學校檔案開放應用要點第8點「各機關學校非有法律依據不得拒絕申請。但有下列情形之一者，不在此限：．．．五、有關人事及薪資資料者。」，高雄市政府依據檔案法規定，訂定「高雄市政府及所屬機關學校檔案開放應用要點」，並不違法之處。
理 由
一、原告起訴主張：考績法第20條祇是規範辦理考績人員應對於考績之過程嚴守秘密，並未對行政資訊本身限制提供，亦非針對受考績人所作之規定，故有關原告考績等資料，並無秘密可言，無行政資訊公開辦法第5條豁免公開之適用。又原告之考績係依原告之工作表現，而原告對自己之工作表現如何甚為清楚，並無秘密可言，加以考績之結果最終已經核定在案，故原告之考績等資料，對原告既無秘密可言，並各該資料又非國家機秘保護法所稱之機密文件而無保護之必要，被告並無拒絕提供之餘地，但被告卻拒絕提供，自屬違法。
又訴願決定未行言詞辯論，復未糾正被告之錯誤，亦有違誤。爰訴請撤銷訴願決定及原處分，並依檔案法第17條規定請求被告應作成准將被告91年、93年辦理有關原告之平時成績考核紀錄表、考績委員會會議紀錄等相關資料之文件及91年有關將原告送懲處之資料及該次懲處案之考績委員會會議紀錄、會議結果及該會議紀錄簽請長官批示之簽呈等文件交與原告閱覽、複印之行政處分等語。
二、被告則以：有關原告請求閱覽、複印之資料，均屬考績法第20條規定應嚴守秘密者，並為被告人事行政之管理措施事項，依檔案法第18條第5款及高雄市政府及所屬機關學校檔案開放應用要點第8點第5款規定，被告自得不予提供等語，資為抗辯。
三、本件原告原擔任被告法制課課員，嗣於91年7月1日經其首長予以調職改任兵役課課員。原告認其遭到調職與其經辦被告之調解委員會至台灣澎湖地方法院等觀摩經費核銷案，遭被告以原告延誤核銷為由移送考績會議處之事件有關，原告為明瞭內情，先於94年2月20日申請閱覽影印其91年平時考核表、考績會紀錄，嗣又於94年3月5日再申請閱覽影印其93年平時考核表、考績會紀錄，案經被告分別以94年3月1日高市左區人字第0940001894號函及944年3月11日高市左區人字第0940002343號函，否准原告之申請等情，分別為兩造所自陳，並有各該申請書及函文附原處分卷可稽，自堪認定。
四、經查：
（一）原告係主張依檔案法第17條規定請求被告提供系爭資料，業據原告陳述甚明（見本院94年11月23日準備程序筆錄及94年12月15日言詞辯論筆錄）。按檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」固以資訊公開為原則，惟依同法第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」則列舉豁免公開之事由，故符合檔案法第18條所列各款事由者，行政機關即有拒絕人民請求閱覽之權。
（二）次按「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」「平時成績紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。．．．。」「辦理考績人員對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，．．．。」分別為考績法第5條第1項、第13條及第20條所明定。又「平時成績考核紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據。各機關主管人員每年四月、八月應考核屬員之平時成績，並將受考人之優劣事蹟記錄於平時成績考核紀錄表，．．。平時成績考核紀錄表，各機關於辦理年終（另予）考績時，應依公務人員考績法第14條第1項規定程序遞送考績委員會辦理，並至少每半年密陳機關首長核閱一次，．．。」則為行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點第4點所規定。蓋有關公務員之考績行為，為服務機關為保障公務機關之品質及提昇行政績效所為對公務員之管理措施；為使考績制度順利運作，並使辦理考績人員勇於任事，故課予辦理考績人員應對考績過程嚴守秘密之義務；而有關辦理考績之過程，則端賴形諸文字等紀錄予以保存，如謂各該考績過程含資料在內無保密之必要，則辦理考績人員將因此有所顧忌，使考績制度難以發揮功能。查原告前所經辦被告調解委員會觀摩經費核銷案，於91年間雖曾遭被告以原告有延誤公文之事由移送考績委員會處理，然考績委員會並未對原告作出獎懲之決定，因而被告就該案並未對原告為懲處等情，為原告所是認；又原告對其91年度及93年度之考績結果，亦無不服而對之提起申訴，復為原告所不爭。再者，原告由法制課調到民政課之職務調動，實為被告首長視機關事務需要所為人事之派遣行為，並未改變原告原職務身份關係或使其權益產生重大影響；是有關被告對原告所為之平時考核、考績及調動職務等行為，核均為服務機關所為之管理措施，各該平時考核及考績等資料，包括會議紀錄及送經首長簽核之簽呈等，均為有關原告之人事檔案之一部份，是各該資料本身即屬原告之人事資料，從而，被告審酌前述考績法之相關規定，認有關其因管理措施所生之系爭人事資料不宜提供予原告而否准原告之申請，揆諸檔案法第18條5款之規定，自屬有據。
原告訴稱有關系爭考績資料並無秘密可言，且非屬國家機密保護法所稱之機密文件，並無保密之必要，故被告應提供予原告閱覽複印云云，並非可採。
（三）再按訴願法第65條雖規定受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請通知為言詞辯論，但其應為訓示規定，蓋在同法第63條第1項明文揭示訴願就書面審查決定之，而同條第2項所規定請求陳述意見，尚須有正當理由，始應給予陳述意見之機會，相對而言，對較正式嚴格之言詞辯論，並未有正當理由之要求，似難以推論，不論訴願之提起是否不合法或顯無理由，一經申請即應為言詞辯論，否則程序不合法。況且，訴願法亦未如一般言詞辯論程序採直接審理原則，故雖經當事人申請，受理訴願機關如有正當理由而未進行言詞辯論，其訴願決定不因之而違法（陳敏，行政法總論，第3版，第1270頁；吳庚，行政爭訟法論，第333頁以下參照）。本件依原告所訴事實，法律關係已臻明確，是訴願決定機關未予行言詞辯論，難謂無正當理由，原告以此指摘訴願決定違法云云，並不可採。
五、綜上所述，原告之主張，並不可採。從而，被告否准原告閱覽複印系爭資料之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應作成准將被告91年、93年有關原告之平時成績考核紀錄表、考績委員會會議紀錄等相關資料之文件及91年有關將原告送懲處之資料及該次懲處案之考績委員會會議紀錄、會議結果及該會議紀錄簽請長官批示之簽呈等文件交與原告閱覽、複印之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 楊曜嘉