高雄高等行政法院判決
94年度訴字第709號民國原 告 甲○○訴訟代理人 己○○被 告 內政部代 表 人 乙○○ 部長訴訟代理人 庚○○
戊○○
參 加 人 台南市政府代 表 人 丙○○ 市長訴訟代理人 丁○○上列當事人間因土地徵收事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣台灣省政府於民國（下同）七十七年六月二十三日以（七七）府地四字第一五二０二五號函核准徵收原告所有坐落台南市○○區○○段九四０之六、九四０之七、九四０之八（因重測合併為長溪段二０六地號）土地，原告已於七十七年十一月二十一日領取系爭土地補償費完竣，嗣因原告認參加人之發價通知未合法送達原告，且未於徵收公告期滿後十五日內發放補償費完竣，乃於九十三年四月六日向被告請求確認上揭徵收處分無效，經被告拒絕後，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）確認被告基於台灣省政府七十七年六月二十三日（七七）府地四字第一五二０二五號核准徵收函，與原告間所生之徵收法律關係不存在。
（二）被告應指示參加人另行陳報徵收計畫後，作成核准徵收原坐落台南市○○區○○段九四０之六、九四０之七、九四０之八地號（因重測合併為長溪段二０六地號）土地之行政處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、原告於九十三年四月五日書具請求書，向被告請求確認「台灣省政府七十七年六月二十三日（七七）府地四字第一五二０二五號函所為核准徵收台南市○○區○○段九四０之六、九四０之七、九四０之八等三筆土地（因重測合併為長溪段二０六地號）之處分無效」，被告於九十三年四月九日來函，命原告「於文到三十日內確認究係主張『徵收無效』抑或主張『徵收失效』」。原告於同年月六、十二、二十七及三十日提出說明書或請求書，皆表示係請求「徵收無效」，從未改變，此觀最後一次說明書即九十三年四月三十日第三次說明書可明。然被告卻拒絕所請，依行政訴訟法第六條第二項「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許」之規定，自得提起本確認徵收處分無效之訴。
二、被告為內政部而非台灣省政府，台灣省政府所為徵收處分，因八十八年精省之故，其業務由被告承受，故被告應為內政部（行政程序法第十一條參照）。
三、原告請求確認徵收處分無效之理由，僅涉及「發放及核定補償費機關台南市政府未依法在徵收公告期滿後十五日內發放補償費完竣，致已成立生效的被告核准徵收處分『溯及』無效（因解除條件成就而無效）」，並未涉及參加人所為「核定土地徵收補償地價之處分」問題，即未涉及平均地權條例第十條規定，被告九十三年四月九日台內地字第０九三０００六二一九號函說明二表示：「惟就其陳情書觀之，係就．．．未依徵收當時之平均地權條例第十條規定，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值『補償地價』及『核定補償』程序不合法等事項為由，提起徵收處分無效」云云，容有誤解原告本意。
四、本件已甚明確且雙方並無爭議的事實：
（一）原告原所有台南市○○區○○段九四０之六、九四０之七、九四０之八等三筆土地，面積分別為五十平方公尺、一六五平方公尺、三五八平方公尺，七十七年六月二十三日遭台灣省政府以（七七）府地四字第一五二０二五號函核准徵收，並重測合併為長溪段二０六地號在案。
（二）參加人七十七年六月二十九日以地權字第六四四五五號函公告三十日，公告期間自七十七年六月三十日至同年七月二十九日止。
（三）參加人何時通知原告領取補償費？參加人表示：「有在七十七年七月八日以台南市地權字第一一五六二號函通知地主領取。」但參加人卻始終無法提出該通知書有「合法送達之送達證書或回執聯」之證據。
（四）原告表示：「其次子七十七年七月一日畢業於前國立中興大學法商學院，因其北上求學多年，身體一直不是很好（胃腸不好、很瘦），本人已久未與其謀面，思子情怯，特利用農餘空閒並在次子等待入伍服役期間，北上台北市一個月餘，以協助次子整理衣物、打理行李返鄉。回到家鄉時，也從未收到參加人通知領取補償費之書函。大約在該年十一月間，在廟前與村內居民及附近地主閒聊，談到道路即將闢建，被徵收之土地可至參加人領取補償費，始知悉可以領取補償費了。嗣後才在七十七年十一月間向參加人領取補償費」。
五、本件洵屬明確之前提關鍵事實：即參加人七十七年七月八日台南市地權字第一一五六二號通知地主領取補償費通知書，並未合法送達予原告。且依參加人查證結果，原告縱然已在七十七年十一月二十一日領取系爭土地補償費完竣，但該未合法送達之事實，並不因此而變成合法送達（參最高行政法院九十年度判字第二一二五號判決）。理由如下：
（一）按參加人表示：「其七十七年七月八日台南市地權字第一一五六二號通知地主領取補償費通知書，有合法送達予原告。」惟依舉證責任分配法理，參加人應提出有合法送達之送達證書、回執聯，或交郵局寄送證明文件。倘無法提出上開合法送達證據，如何謂有合法送達？其次，是否有合法送達，應依個案具體判斷之。是以，同一事件，雖然甲地主有收到領取補償費通知書函，但不能即可推斷乙地主亦有收到相同通知書函。職是，被告九十三年四月九日台內地字第０九三０００六二一九號函說明二表示：「本件之需用土地人已於公告期滿後十五日內，將補償之地價及其他補償費繳交參加人地政科發給應受補償人，該府亦於七十七年七月八日以台南市地權字第一一五六二號函通知案內所有權人於七十七年八月八日至同年八月十三日發放地價補償費，且本件所有權人亦多人在通知領價期限內至該府領價完竣，從此週邊事實觀之，應可合理推之，參加人應已有通知之事實。．．．」云云，顯然違背舉證責任法理。
（二）次按被告六十年六月三十日台內地字第四二六二八０號函，即明確表示：「徵收土地公告期滿，關於發放補償費地價及其他補償費之通知，除派專人送達外，應一律以『掛號』信件投遞，以利查詢並杜爭訟。」是以，參加人對涉及人民權益如此重要事項之補償費發放通知，顯然未依被告內政部六十年六月三十日台內地字第四二六二八０號函指示以「掛號或雙掛號信件投遞」方式辦理，致無法查明與釐清本件是否已在法定期間內發價完竣。
（三）末按最高行政法院九十年度判字第二一二五號判例略謂：「土地徵收核准案若確已失其效力，當不因其事後是否領取補償費而使已失效之土地徵收案變為有效。」職是，依參加人查證結果，原告縱然已在七十七年十一月二十一日領取系爭土地補償費完竣，但該未合法送達之事實，並不因此而變成合法送達。
（四）綜上可知，參加人七十七年七月八日台南市地權字第一一五六二號通知地主領取補償費通知書，確實未合法送達予原告。依參加人查明結果：本件公告徵收期滿日期為七十七年七月二十九日，而原告係在七十七年十一月二十一日方領取補償費完竣。故可以確定徵收系爭土地應補償之地價，確實未於公告期滿後十五日內發給之（已逾三個月餘），明顯違反土地法第二百三十三條之規定。
六、原告於九十三年四月五日始向被告請求確認徵收處分無效，並未罹於消滅時效，亦無除斥期間或失權效或違反誠信原則問題，且亦符合憲法第十六條「人民訴訟權應予保障」之「有權利，斯有救濟」意旨，理由如下：
（一）按請求行政機關確認徵收處分無效之請求權，亦是公法上請求權。行政程序法第一百三十一條規定：「公法上請求權，除法律另有規定，因五年間不行使消滅。」在行政程序法施行前，人民認為行政機關之行政處分無效，而請求行政機關確認其所為之行政處分無效，該請求權時效期間究為五年或十五年？究自何日起算？查行政訴訟法第六條及其他法律並未規定，法務部九十年三月二十二日法九十令字第００八六一七號令謂：「行政程序法施行前已發生之公法上之請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍依其期間）．．．」。又「消滅時效，自請求權可行使時起算」民法第一百二十八條定有明文。查行政訴訟法修正條文八十九年七月一日施行前，行政訴訟僅有撤銷訴訟類型，並無確認訴訟，是在八十九年七月一日以前，人民縱然認為行政處分無效，亦無法提起確認訴訟以求救濟！故上開所謂「請求權可行使時起算」，在本件應自八十九年七月一日起算，方能彌補過去法律救濟制度不完備的缺憾；否則，以法律制度不完備，而苛責人民為何未在時效期限內行使權利，對人民實過分苛責，亦是期待不可能。準此，原告於九十三年四月五日始向被告請求確認台灣省政府七十七年六月二十三日（七七）府地四字第一五二０二五號函所為核准徵收系爭土地之處分無效，迄今雖然已逾十五年，但該請求確認徵收處分無效之請求權，應自八十九年七月一日起算，原告於九十三年四月五日提起，揆諸前揭說明，並未罹於消滅時效。
（二）按失權效係基於誠信原則所衍生之原則，主要係針對形成權而言。本件原告請求被告確認徵收處分之權利，係請求權並非形成權，故應無失權效問題。
（三）權利人主觀上已表示不行使權利，卻違反自己先前意思表示，而再行使其權利，即屬違背誠信原則（禁反言原則）。然查，本件原告從未表示放棄向被告行使確認徵收處分無效之權利，自無上開違背誠信原則問題。
（四）按形成權方有除斥期間問題，且除斥期間以有法律規定為限。本件原告請求被告確認徵收處分之權利，係請求權並非形成權，故應無除斥期間問題。
（五）按憲法第十六條規定「人民訴訟權應予保障。」即已蘊含「有權利，斯有救濟」本旨。查，行政訴訟法修正條文於八十九年七月一日施行前，行政訴訟僅有撤銷訴訟類型，並無確認訴訟，是在八十九年七月一日以前，人民縱然認為行政處分無效，亦無法提起確認訴訟以茲救濟。是以，本件請求被告徵收處分無效之請求權，若自七十七年十一月二十一日起算，除以無法期待之事由，對人民過分苛責外，亦與上開憲法第十六條所揭示「人民訴訟權應予保障」規定，及所蘊含之「有權利，斯有救濟」意旨不符。職是，在本件應自八十九年七月一日起算，方能彌補過去法律救濟制度不完備的缺憾，貫徹憲法第十六條「人民訴訟權應予保障」本旨。
七、徵收土地應補償之地價，未依行為時土地法第二百三十三條規定於公告期滿後十五日內發給之，其法律效果應係使原已成立生效之徵收處分「溯及無效」，而非僅「嗣後失其效力」，以貫徹司法院釋字第一一０、五一六號解釋「徵收補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產應予保障之意旨。」本意，理由如下：
（一）被告徵收處分，與縣市政府核定發放補償費處分，具有相互聯結關係（即徵收補償聯結關係），此徵之以貫徹司法院釋字第五一六號解釋文「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。
此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨」可明。
（二）徵收處分效力之發生係附「縣市政府核定徵收補償費需相當」，且「應於法定期限內儘速發給」等二個解除條件，此徵之司法院釋字第五一六號解釋文「補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨」亦甚明確。質言之，被告或台灣省政府所為徵收處分，雖然於被告核准時成立，並於縣市政府公告時對外生效。但倘（１）縣市政府核定徵收補償費，未依法律規定為之（例如未依平均地權條例第十條規定按毗鄰公告設施保留地之平均公告現值補償地價核定補償費），或
（２）發放補償程序與時間，未於法律規定期限內發放完竣者（如未依行為時土地法第二百三十三條規定於公告期滿後十五日內發給之）。則該原已成立並對外生效之徵收處分，其解除條件應已成就。
（三）附解除條件之行政處分，其解除件成就法律效果，應係「溯及自始無效」，方符合行政處分本質，亦方能貫徹司法院釋字第五一六解釋揭示「補償不僅需相當，更應儘速發給」意旨：民事法律行為附解除條件，其法律效果應否溯及，即應否追溯於法律行為成立時發生效力，依當事人之特約定之，民法第九十九條定有明文。但行政處分具有公益性，不能與民事法律行為相提併論。故徵收處分所附解除條件成就，究應「溯及自始無效」，或僅「嗣後失其效力」，應自處分本質與公益性探究之。查，司法院釋字第五一六解釋揭示「補償不僅需相當，更應儘速發給」，其意旨即蘊含（１）保障人民財產權及（２）促進行政效率之本意。否則，縣市政府核定徵收補償費，未依平均地權條例第十條規定按毗鄰公告設施保留地之平均公告現值補償地價核定補償費，而徵收處分卻無法溯及自始無效者，人民財產權如何獲得確保？易言之，倘人民只能對縣市政府核定補償費處分提起行政爭訟，而對內政部徵收處分卻無法置喙者，當土地公告現值調昇時，人民即無法「選擇」享受調昇之權利，實無法保障人民財產權。其次，縣市政府未依行為時土地法第二百三十三條規定於公告期滿後十五日內發給徵收補償費，其過失顯然在於縣市政府，若徵收處分亦無法溯及自始無效（重新辦理徵收），而僅須重新補辦徵收公告者，豈非將縣市政府之過失責任，由人民承擔，如此人民財產權如何獲得確保？又如何督促縣市政府提昇發放補償費效率呢？易言之，因縣市政府發價逾期瑕疵，倘僅重行補辦徵收公告並發價，則將產生行政作業瑕疵所生之「程序及實體」不利益，卻轉嫁由人民負擔的結果，此不僅不合理，更與司法院釋字五一六號「徵收補償費發給，必須相當、合理且儘速發給之」本意相違。
倘如此，將無法有效督促承辦人改善，避免類似情事再發生，人民權益將無法獲得確保，行政效率亦無法提昇。
（四）司法院院字第二七０四號解釋略謂：「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」云云。上開解釋認為縣市政府逾期發放補償費，僅徵收處分「向後失其效力」而已，如此豈非將縣市政府之過失責任，由人民承擔，如此人民財產權如何獲得確保？又如何督促縣市政府提昇發放補償費效率呢？故其解釋實違背司法院釋字第五一六號解釋所蘊含「人民財產權應予保障意旨」而無效，即違反憲法第十五條規定而無效。
（五）司法院作成院字第二七０四號解釋，其目的與理由無非在於徵收處分公告後需用土地人所為種種行為（如：進入徵收土地內為察勘、測量工作，代土地所有權人或土地他項權利人除去其土地障礙物等），倘再重新辦理徵收公告，將會因徵收無效而失所附麗，增加行政程序與時間成本。
然此理由與人民財產權應予保障目的相權衡，實無法比擬而應予退讓。
（六）因已開闢為道路者，形成公用地役關係，則土地所有權人雖保有所有權，但使用權受限制，亦無權請求縣市政府再徵收，蓋人民無徵收請求，故該道路仍得繼續供人民使用，已能兼顧公益。因公共設施用地之取得屬地方自治事項，故縱如有尚未開闢為道路或其公共設施保留地者，縣市政府對於是否再辦理徵收，仍有決定權限，即此屬地方自治事項與權限。
（七）不會增加地方政府「財政負擔」：蓋
１、倘徵收後公告現值調降，縱然再重新辦理徵收，反而減少財政負擔。
２、現財政部已擬訂「中央補助直轄市及縣市政府取得既成道路試辦計畫」，故往後採取競價收購方式取得取得既成道路或其他公共設施保留地，更可紓解財政上負擔。
（八）縣市政府發給補償費通知書未合法送達之件數，僅極為少數。故對絕大多數已辦竣之徵收案件，並無多大影響。
八、原告基於平等原則而衍生之利益均霑請求權，請求被告應比照其「九十二年七月二十九日台內地字第０九二００一０六一０號函」方式而作成確認原徵收處分無效之處分：理由如下：
（一）參加人曾就轄區內安南區塭南里C-29-15M道路工程徵收案，因發放補償費日期已逾土地徵收例第二十條規定，而向被告請示「究應重行補辦徵收公告（徵收處分嗣後失其效力），或重行報請核准徵收（徵收處分溯及無效）」，被告內政部九十二年七月二十九日台內地字第０九二００一０六一０號函復中，援引最高行政法院九十年度判字第二０五號判決意旨，指示：「參加人應『重新補辦徵收公告』」，即認為原徵收處分應溯及自始無效。
（二）然而，相同事情除有正當合理之理由外，應作相同處理，而不得作差別待遇（行政程序法第六條參照）。查本件情形與上開情事皆相同，即皆未在徵收公告期滿後十五日內發放補償費完竣。則為何被告在前例得准予「『重新補辦徵收公告』（即原徵收處分應溯及自始無效）」，而本件並無其他得作不同處理之正當合理的理由，卻遽然作出不同拒絕處分？顯然違反平等原則。職是，原告自得基於平等原則而衍生之利益均霑請求權，請求被告比照前例作成「『重新補辦徵收公告』（即原徵收處分應溯及自始無效）」之處分。
（三）被告九十二年七月二十九日台內地字第０九二００一０六一０號函示略謂：「主旨：有關貴府函詢貴市安南區塭南里C-29-15M（第四期）道路工程徵收案，發放補償費日期已逾土地徵收條例第二十條規定，是否應重行補辦徵收公告或應重行報請核准徵收乙案，復如說明二，請查照。說明：．．．二、按『需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力．．．』為土地徵收條例第二十條第三項所明定，又按司法院大法官會議議決釋字第一一０號解釋文略以『．．．需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七０四號解釋其徵收土地核准案固應從此失其效力．．．』旨揭工程公告徵收日期自九十二年二月十九日起至九十二年三月二十一日止，發放補償費日期為九十二年四月八日已逾前開規定期限，該土地徵收核准案自應從此失其效力，另參考最高行政法院九十年判字第二０五號判決理由『．．．已逾法定徵收公告期滿後十五日之補償期間，依土地法第二百二十三條規定暨司法院釋字第一一０號解釋本件徵收核准案，應已因而失其效力云云．．．』核與首揭司法院釋字第五一六號解釋意旨相符，則本件系爭土地徵收處分似應認定已因而失其效力，如仍欲徵用系爭土地，應重新辦理徵收．．．準此，本件仍請依法定程序重新辦理徵收事宜。」
九、如前所述，本件徵收處分確屬自始無效，該土地所有權應回復為原告所有。但人民並無徵收請求權，惟系爭土地，台南市○○○○○道路，並登記為「道」地目（因重測合併為長溪段二０六地號），已符合徵收補償之要件，且屬於第一優先徵收標的，參加人已無優先順序裁量空間，故被告應指示參加人另行陳報徵收計畫後，作成核准徵收的處分：理由如下：
（一）系爭土地，參加人已闢為道路，並登記為「道」地目，已符合徵收補償之要件，此徵之司法院釋字第四００號解釋自明。
（二）行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函頒「依司法院大法官議決釋字第四００號解釋對私有既成道路取得問題之處理情形」，明訂優先徵收順序如下（１）第一階段優先徵收順序者，為「以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。」（２）第二階段：第一階段以外，由政府辦理開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路「寬度」訂定下列優先順序：（甲）第一優先：道路寬度超過十五公尺者。（乙）道路寬度為八至十五公尺者。（丙）第三優先：道路寬度未達八公尺者。準此，本件系爭三筆土地符合第一階段應優先徵收順序。易言之，原告雖然無請求徵收系爭土地之請求權，但被告徵收裁量權已萎縮至零，而應優先辦理系爭土地之徵收，則被告自應指示參加人另行陳報徵收計畫後，作成核准徵收的處分。
十、原告提起訴訟時，原確認台灣省政府七十七年六月二十三日
（七七）府地四字第一五二０二五號核准徵收系爭土地之行政處分無效，基於實務見解，乃變更為確認被告基於上開台灣省政府核准徵收函，與原告間所生之徵收法律關係不存在，二者請求基礎不變，皆為台灣省政府對系爭土地之徵收處分。至於兩造間之徵收法律關係不論為自始失其效力，或嗣後失其效力，仍不影響兩造間之徵收法律關係不存在甚明。
十一、按行政訴訟法第六條第一項規定，確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。又依據最高法院五十二年台上字第一二四０號判例稱，所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。原告已先向徵收核准機關即被告請求確認徵收處分無效，未被允許，被告對原告確認徵收處分無效或失其效力之請求，不予允許，使原告之土地所有權已遭被告之不法徵收，財產上權利已嚴重受到侵害，故原告提起本件訴訟有即受確認判決之法律上利益。
乙、被告及參加人主張之理由：
一、按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。．．．」為行為時土地法第二百三十三條所明定，另司法院釋字第一一０號解釋：「．．．二、需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七０四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」準此，徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，及主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷；參加人於公告期間內，以七十七年七月八日台南市地權字第一一五六二號函通知該徵收案內所有權人許四福等三一五人，於七十七年八月八日起至同年八月十三日止（公告期滿後十五日內）領取補償費，且本徵收案所有權人亦多人在通知領價期限內至該府領價完竣，而原告亦於七十七年十一月二十一日領取徵收補償費在案，從此週邊事實觀之，應可合理推之，參加人已於公告期滿十五日內發給徵收補償費。
二、另原告以參加人無法提出合法送達證書、回執聯等文件，而推論參加人必定未作合法之送達，亦不能因事後之輾轉得知，事後領取補償費，而成為合法之送達乙節；考其原因，參加人在原告領取補償費完竣後，於八十四年之際又搬遷至現址辦公，對已結案之文件，其領價之證明文件保存較佳，另回執聯因遷移散迭，較難尋獲，本件參加人雖無法提出送達文書，但從已寄出之發價通知函及案內多人在時限內辦理領取手續，可間接證明，參加人已有通知之事實，且台北高等行政法院九十年度訴字第四九六一號判決揭示：「．．．通知之欠缺與徵收效力無關或認通知之瑕疵不影響公告效力（最高行政法院七十九年度判字第一三四九號判決參照）」。
三、按行政訴訟法第六條之規定，行政訴訟中確認訴訟型態，以
（一）確認行政處分無效。（二）確認公法上法律關係成立或不成立。（三）確認已執行完畢或其他事由而消滅之行政處分為違法等三種類型為限。而所稱之「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然確定的不生效力之謂，此在學理上及行政程序法第一百十一條皆明定。
四、就法律行為喪失效力之始點而言，「無效」與「失效」之涵意並不相同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。按司法院院字第二七０四號解釋「需用土地人不依土地法第三百六十八條（修正後為二百三十三條）第一項規定於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。．．．」準此，未於徵收公告期滿後十五日內發放徵收補償費者，其法律效果係「向後失效」，惟原告以參加人未於公告期滿後十五日內發放補償費完竣為由主張行政處分「無效」並不適法。
五、按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地．．．」及「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准．．．」為土地徵收條件第三條及第十三條所明定。準此，有無必要申請徵收私有土地，需地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外，並無請求徵收其所有土地之公法上請求權。原告請求被告應指示參加人陳報徵收計畫書，並作成核准徵收處分，於法不符。
理 由
一、按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」土地法第二百三十三條第一項定有明文。又「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七０四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。．．．」亦經司法院釋字第一一０號解釋在案。
二、本件原告所有坐落台南市○○區○○段九四０之六、九四０之七、九四０之八（因重測合併為長溪段二０六地號）土地，經台灣省政府於七十七年六月二十三日以（七七）府地四字第一五二０二五號函核准徵收，原告已於七十七年十一月二十一日領取系爭土地補償費完竣，嗣因原告認參加人之發價通知未合法送達原告，且未於徵收公告期滿後十五日內發放補償費完竣，乃於九十三年四月六日向被告請求確認徵收處分無效等情，業經兩造分別陳明在卷，復有上開台灣省政府徵收函、參加人七十七年六月二十九日地權字第六四四五五號公告及地價補償費清冊等影本附卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：其未曾收受參加人之發價通知書，致其延誤至七十七年十一月二十一日領取土地徵收補償費，因參加人未於徵收公告期滿後十五日內發放補償費完竣，原徵收處分無效等語，資為論據。
三、按「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項（現行土地法第二百三十三條前段）規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」業經司法院院字第二七０四號解釋在案。又「司法院院字第二七０四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。」最高行政法院亦著有五十七年判字第四七六號判例可資參照。揆諸上開解釋及判例意旨，可知關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管地政機關，及主管地政機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。查，系爭土地經台灣省政府核准徵收後，嗣經參加人依法公告，公告期間自七十七年六月三十日起至同年七月二十九日止，公告期滿前，參加人另於七十七年七月八日以台南市地權字第一一五六二號函通知土地所有權人於七十七年八月八日起至同年月十三日止至其所屬地政科辦理領取地價補償費手續等情，此有參加人七十七年六月二十九日地權字第六四四五五號公告、同年七月八日台南市地權字第一一五六二號函及地價補償費清冊等影本附卷足稽，洵堪認定。
四、至於參加人有通知原告領取上開補償費之事實，固應由被告負舉證責任，不過鑑於行政程序法施行（九十年一月一日）前行政機關之文書送達方式缺乏客觀之標準，而在事隔多年以後（例如本件徵收公告距今已十七年多，距原告向被告主張原徵收處分無效亦已逾十五年），再行查證相關證據資料自有困難。而且在行政程序法施行前，對此爭點之處置亦有認為通知之欠缺與徵收效力無關，或認為通知之瑕疵不影響公告效力（最高行政法院七十九年度判字第一三四九號判決意旨參照）。因此在本件徵收當時，行政機關會對通知程序採取較簡略及寬鬆之態度，亦是本件在認定送達事實時所必須考慮之背景因素。本件參加人已對土地所有權人為發價通知，其相關送達資料，除上開發價通知函及補償清冊參加人仍保存完整外，其他關於個別送達之大宗郵件寄發證明，因參加人之辦公大樓搬遷，該證明文件已經佚失，業據參加人陳明在卷；然由參加人上開發價通知函文內容觀之，參加人當時已作成對所有被徵收土地所有權人之補償通知，而且本件徵收案其他被徵收土地之人已有領得徵收補償費，從此週邊事實觀之，應可合理推知，參加人當時應已有合法通知原告領取補償費之事實。且原告於九十三年四月六日向被告提出之請求書內亦自承：「在補償費發給完竣前，請求人曾以口頭向台南市政府承辦人員表示異議，台南市政府卻依法為本人記明於筆錄，後經本人亦多次口頭表示異議，但台南市政府皆置之不理。」等語（詳見原處分卷所附上開請求書第一頁）益證原告確已收到參加人寄發之發價通知書，始能在該補償費發放之期限前，向參加人表示異議。則原告於本件起訴後復主張：因七十七年七月間至台北一個多月，大約在同年十一月間，在廟前與村內居民及附近地主閒聊，談到道路即將闢建，被徵收之土地可向參加人領取補償費，始知悉可以領取補償費，嗣後才在七十七年十一月間向參加人領取補償費云云，核與其前所述自相矛盾，尚難採信。則由參加人於本件土地徵收公告期間屆滿（七十七年七月二十九日）前即已寄送發價通知乙節觀之，足見本件需用土地人即參加人已於公告完畢後十五日內將應補償地價繳交主管地政機關即參加人所屬地政科，並已通知原告領取，受補償人已處於隨時可領款之狀態。揆諸前揭解釋及判例意旨，本件系爭土地徵收處分之效力，自不因原告遲延領取該補償費而失其效力。
五、退而言之，縱令原告主張其未曾收受參加人之發價通知書，故遲延至七十七年十一月二十一日始向參加人領取補償費乙節屬實，致系爭補償費因未依土地法第二百三十三條規定之十五日期限發給，原徵收處分已失其效力。然原告就系爭補償費未按時發給，致原徵收處分失其效力一事，在行政訴訟法新制於八十九年七月一日實施前，因行政訴訟僅有撤銷訴訟，尚無給付及確認訴訟等訴訟類型，固無法提起確認訴訟，然實務上就需用土地人未依土地法第二百三十三條規定期限補償地價，至徵收處分失其效力之案件，仍容許原所有權人以請求塗銷所有權徵收登記或確認所有權存在之方式，向普通法院起訴，尋求救濟，若有因徵收失效發生損害，亦可向普通法院提起國家賠償訴訟（最高法院七十九年度台上字第一七二０號、八十年度台上字第六二七號、八十四年度台上字第九０七號及最高行政法院八十一年度判字第二六三三號判決意旨參照）。又本件原告雖主張原徵收補償之金額過低，其曾向參加人表示異議，參加人皆置之不理，致其無法救濟云云；然按本件被徵收土地應補償之地價，係依行為時二百三十九條規定估定，對於該估定不服時，得依行為時土地法第二百四十七條規定提出異議，由該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。再按八十九年七月一日修正前訴願法第二條第二項規定：「中央或地方機關對於人民依法聲請之案件，於法定期限內應作為而不作為，致損害人民權利或利益者，視同行政處分。」準此，人民對於行政機關應作為而不作為之消極行為，認損害其權益者，自得依法提起行政爭訟。故依上開法律規定，本件徵收補償當時，亦無原告所述無法救濟之情事；況且原告認為系爭土地徵收有失效事由，不僅未尋求上開民事訴訟救濟途徑解決，卻仍於七十七年十一月二十一日向參加人領取系爭土地徵收補償費，故縱使該補償費如原告所述確有未依規定期限發給情事，然原徵收主管機關及需用土地人，亦因原告之長時間未行使權利，而相信原告不再行使其權利，是原告於領取系爭土地徵收補償費已逾十五年後，始於九十三年四月六日向被告主張該補償費有未於公告之十五日內發給情事，該土地徵收案無效云云，則原告此權利之行使顯有違誠信原則，本於前述權利失效之法理，應認原告此權利之行使不生行使之效力。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，是原告以系爭土地之徵收補償費逾期發給，原徵收處分無效為由，提起本件訴訟，請求確認被告基於台灣省政府七十七年六月二十三日（七七）府地四字第一五二０二五號核准徵收函，與原告間所生之徵收法律關係不存在，及請求被告應指示參加人另行陳報徵收計畫後，作成核准徵收系爭土地之行政處分，均無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
書記官 周良駿