高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第七五一號九原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○
丁○○被 告 內政部代 表 人 丙○○部長訴訟代理人 己○○
壬○○被 告 嘉義市政府代 表 人 乙○○市長訴訟代理人 庚○○
辛○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十四年七月二十日院臺訴字第０九四００八六四三０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣需用土地人被告嘉義市政府為辦理嘉義市○○路○○○巷八米道路工程，需用坐落嘉義市○○段二九之四０地號等二十六筆土地，合計面積０．０七六六公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告內政部以民國（下同）九十三年十月一日台內地字第０九三００六七九六三號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由被告嘉義市政府以九十三年十月十八日府地用字第０九三００九二一一六號公告及以九十三年十月十九日府地用字第０九三００九二一二八號函知各所有權人。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（含內政部九十三年十月一日台內地字第０九三００六七九六三號函及嘉義市政府九十三年十月十八日府地用字第０九三００九二一一六號公告）關於徵收原告所有坐落嘉義市○○段二九之四０地號土地（下稱系爭土地）部分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明均求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由：
一、原告所有系爭土地，坐落在公道五內嘉義巿堀川段南田路六十一巷，亦位於南田巿集周邊，而現南田市○○○○段田三０之四地號，其都市計畫土地○○○區○○○○○道』，已長期移作市集使用，今因商業活動興盛，不斷推向公道二九之四三、公道二八之一、公道三０之一及三十米寬南田路，擴展侵占公家產業，而被告嘉義市政府不思整頓，倒行逆施以合法掩護非法，反以都市計畫為由，藉開闢「公道五外西邊公園旁的南田路六十一巷八米道路」即公道二九之六七地號，併行徵收原告所有系爭土地，暗渡陳倉以解決市集日益擁擠的問題；現況「公道五外西邊公園旁的南田路六十一巷八米道路」，確實可銜接「公道五內二九之四二再銜接公道五內二九之四三及田三０之四」；但被告嘉義市政府以九十三年九月七日府工土字第０九三００七五九五五號函，妄稱：「．．．本案經查原巷道狹小，交通出入不便且木造房屋多．．．未開闢公道五將形成無尾路造成交通瓶頸，開闢時再配合地上物拆遷。」實不合理。
二、若徵收欲新開闢系爭「公道五內八米道路土地」，勢將原告現有建築物從中間截成三段，南向二九之四一地號與既成公道二九之四三地號，僅存三點五米（不超過七米），北向二九之一二地號僅存三點五米（不超過六點五米）；試想平行的二條道路縱深相距僅有三點五米，是否為全台首例創舉。再者坐北向南有十幾棟商店鐵皮房屋全毀或半毀而呈畸零地，致無法為通常房屋使用，原告祖厝和隔壁鄰居生計均要靠此依存，南田市集人士需要生活，難道原告和鄰居不必生存嗎？
三、辦理徵收道路工程用地，固屬政府職責，惟辦理徵收之路線處所，應依照民法規定「袋地通行權」法理，即民法第七百八十七條第一項「土地因與公路無適宜聯絡，致不能為通常使用者，土地所有人得通行周圍地以至公路，但對於通行地因此所受之損害，應支付償金」。第二項「前項情形，有通行權人，應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之」。徵收道路用地固屬公法行政行為，然仍有上開民法規定法理之適用，以期減低土地所有人所受之損害。本件被告嘉義市政府欲徵收原告的土地，其東邊有三十米南田路，可直接通行東西向路寬十點六米公道（公道五內掘川段二九之四三地號和田三０之四地號）既成道路暢行無阻，何需浪費公帑徵收原告所有系爭土地，其急迫性何在？原告在八十九年曾申請二九之四三和田三０之四地號之使用分區證明，當時質疑為何是「公道呢？」承辦人引導查看實情，即都市計畫規劃藍圖，坐北向南「公道五內掘川段二九之四０及二八之四六及二八之八」土地前，即「公道五內堀川段二九之四三和田三０之四」被規劃為商業區之七彩噴水池的大圓環道路，而公道五外的西邊是公園及南田路六十一巷八米道路（由此可見：七十五年公道五內南田路六十一巷八米已取消），現況又有既成道路：縱深十點六米的替代道路；所以並非被告嘉義市政府所認定未開闢公道五將形成無尾路造成交通瓶頸，現況原巷道狹小，交通出入不便且木造房屋（實屬公道五外的西邊南田路六十一巷八米）並非「公道五內堀段二九之四０」地號，今況「全部公道五（坐南向北方）是從嘉義市○○路（皆全部商店面的鐵皮房屋）至宣信街直通往垂楊路」。
四、系爭徵收地東邊三十公尺之南田路，現況為停車場及臨時攤販，一經清除臨時攤販及停車車輛，即為現成三十公尺寬的公道，直通至公道二九之四三和田三０之四地號，如此即不必徵收原告所有系爭土地，而新開闢系爭八米道路浪費公帑新台幣（下同）數百萬元以上，又傷害人民生計和生存，試想其必要性又何在？
五、原告所有系爭土地遭徵收係因追加徵收、併行徵收所致，政府所為有損明確、信賴保護、公益等原則。被告嘉義市政府原計畫徵收「公道五外之西邊旁南田公園的嘉義市○○段吳鳳南路八米道路」，即公道三二之二地號等土地（被告嘉義市政府事先公告徵收此道路），嗣後再追加徵收「公道五外西邊旁南田公園之嘉義市○○段○○路○○○巷八米道路用地」，即道路二九之六七地號、道路二九之五七地號，此有都市計畫土地使用分區證明書可稽，另可參酌嘉義市議會九十二年度與九十三年度預算徵收所需費用款項及原總長度和經費中有關「吳鳳南路八米道路用地」與「南田路六十一巷八米道路用地」等資料，即可證明。從而，原告所有位於公道五內之系爭土地，本不屬於計畫供公益使用所需範圍，亦即不應為被徵收之對象，五十六年至七十九年地價稅繳款書明確可證，原告所有土地即二九之一二地號等三筆繳納稅金即自用住宅用地，顯然被告嘉義市政府以九十三年十二月三日，府工都字第０九三０一一四三五四號函，說明（三）「經查本市○○路○○○巷八米計畫道路與公道五道路之都市計畫於七十三年十月十九日發布實施，．．．」實令人質疑其真實性何在？然而，被告嘉義市政府卻藉由開闢「公道五外西邊旁的南田公園之嘉義市○○段○○路○○○巷八米道路」之名，除徵收道路二九之五七地號、道路二九之六七地號等土地外，更併行徵收原告所有系爭土地及建物。而原告所有系爭土地一旦遭徵收開闢八米道路，將導致同為原告所有堀川段二九之一二地號、二九之四一地號等相鄰土地成為畸零地，亦有甚者，原座落於三塊相鄰土地上之建物整體，將因此全數遭拆毀（即中間段二九之四０地號之八米，勢將現有店面之鐵皮房屋即二九之四一地號截取三點五米、二九之四０地號截取三點五米及一米電動門，全部共八米），就此對人民受憲法第十五條所保障之財產權，侵害不可謂不大。
六、本件徵收未合乎比例原則之要求。按行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」再者，土地法施行法第四十九條規定：「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」及民法規定「袋地所有人之通行權」之法理，即民法第七百八十七條規定法理之適用，以期減低土地所有人所受之損害。故土地徵收乃對於人民財產權影響至鉅之侵益性行政處分，行政機關不得僅以程序合法為已足，更應合乎上開比例原則之要求，即行政機關行使裁量權，不得越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，方屬實質合法。本件徵收之目的，經被告嘉義市政府以九十三年九月七日府工土字第０九三００七五九五五號函稱述：「．．．本案經查原巷道狹小，交通出入不便且木造房屋多．．．未開闢公道五將形成無尾路造成交通瓶頸，開闢時再配合地上物拆遷。」質言之，被告嘉義市政府原意在使系爭新闢道路之現有東邊「三十米寬之南田路」（現被露天攤販、中間汽車和機車與兩邊的商家店面之攤販以路霸方式占用公家資源，以致交通壅塞）其北端通道能直行向南貫穿「公道五內之既成道路即二九之四三地號和田三０之四地號」，從而計畫新開闢系爭八米道路。惟現況乃自上開三十米路之中間段及南端向西行，即可直通「公道五內，田三０之四地號和二九之四三地號之既成道路」，該既成道路現況十點六米鋪設柏油多年通行（二十年以上），可銜接二九之四二地號再通往「公道五外西邊公園旁的南田路六十一巷八米道路」，暢行無阻，（與南田公園旁之吳鳳南路的八米道路相鄰）。既然系爭新闢道路所欲交通之兩側，已經有貨車可通行之柏油路面可行，顯無被告嘉義市政府所謂「無尾路造成交通瓶頸」等情，可知本件徵收尚缺乏比例原則中之必要性、適當性。
七、本件被告所陳徵收目的係因其他違法狀態所致。由本件徵收所涉及之交通目的及手段，亦可見被告嘉義市政府自三十八年至今皆未通盤規劃根本解決之道，有治標不治本之虞，原告等公道五內之被徵收者，長年來均係誠實繳房屋稅之百姓，而本件徵收所欲解決之交通問題，亦即被告答辯狀所云「本府考量原巷道狹小且位於本市南田市場中」等造成交通不便之原因，然而多數係違法搭建、違法設攤、道路中間停放汽車與機車等從而造成原有交通之阻礙。公權力之運用應以維護法律尊嚴，取締及清理違法交通障礙為優先，誠不宜以徵收少數合法用戶為手段，使多數違法狀態得以持續。
八、本件徵收程序於徵收之行政處分作成前並未聽取人民之意見。土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，相關法律所規定之徵收要件及程序，自應符合法定要求。按行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」然而，原告於九十三年四月九日收到被告嘉義市政府徵收嘉義市○○段○○路○○○巷八米道路工程用地通知前，並未有任何陳述意見之機會。至於被告嘉義市政府雖於九十三年七月七日召開「嘉義市○○路○○○巷八米道路用地取得協議價購會」，然此等「協議價購會」乃上開徵收處分作成後就徵收價格之說明，僅涉及徵收土地價款計算方式，其中備註二即表示：「本協議會議事項為本府與台端協議以價購方式取得土地及土地改良物，如協議不成或未參與協議，則由本府依法徵收。」並非徵收前予以相對人陳述意見甚明。按土地徵收條例第十條第一項、第十一條所明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」然至今原告並未領取被告嘉義市政府補償費用，而被告嘉義市政府九十四年二月十五日發文，其主旨云：「．．．業經依法存入嘉義市政府土地徵收補償費保管專戶。」顯然未能達成協議價購。又被告嘉義市政府於九十三年九月七日發文通知原告仍徵收，另在九十三年十月十九日發文通知依被告內政部九十三年十月一日通過以都市計畫法徵收『公道五內八米道路』；就此均係單向告知，相對人從未有表達意見、公民參與之機會，僅能於市長有約時（九十三年五月四日、九十三年七月九日、九十三年八月十日、九十三年十月五日）提出陳情，卻未獲重視。於是原告九十三年九月二十三日即向被告內政部提起訴願，直至九十三年十月六日內政部函中，其主旨云：「．．．請於文到二十日內，依訴願法第五十八條第二項至第四項規定，重新審查原處分是否合法妥當，並檢討應否自行撤銷或變更原處分，．．．」。按行政程序法第一百十四條之規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」故知本件行政處分之瑕疵已無法補正，應予撤銷。
九、按憲法第二十三條限制人民自由權利之規定，必須符合下列三項要件：其一、公共利益之目的。即限制人民自由權利之措施，必須出於公共利益之考慮，即必須為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益目的之一；其二、須以法律限制。即法律保留之謂，乃立法機關取得權力之象徵，也是議會受到憲法信任之表現，藉此以防範人民權利受到國家行政權及司法權之侵犯；其三、必要原則。即為達特定目的所採限制之手段，必須合理、適當，不可含混、武斷，換言之，所採取之手段固必須能達成目的，然必擇其對人民損害最輕，負擔最低，且不致造成超過達成目的所需要之範圍，始足當之。本件土地徵收，若假借「公共利益考量」，強行徵收原告所有系爭土地和撥用國有之土地及拆除建築物，實太不合公理了。又依憲法第一百七十二條：「命令與憲法或法律牴觸者無效」之規定；本件土地徵收案，顯然已違反了比例原則而牴觸憲法第十五條所保障人民之財產權、生存權及工作權意旨。顯然行政機關有違法律之處，被告內政部尚未查清事實真相，卻以九十三年十月一日台內地字第０九三００六七九六三號函核准徵收，原告所有系爭土地，一併強制徵收其土地改良物，交由被告嘉義市政府以九十三年十月十八日府地用字第０九三００九二一二六號公告及以九十三年十月十九日府地用字第０九三００九二一二八號函知各所有權人。然而原告及百姓對法律不甚明白，錯失黃金時間挽回應有土地權益，此等只顧程序合法，而不顧實質上合法，實非公正、公平、公義、公理之司法院立法宗旨矣！
十、本件原告所有系爭土地，係上開被徵收之土地，與原嘉義市○○段二九之四一地號土地及二九之一二地號土地，此三筆土地連成一體，屬公道五內之商業區（原規劃為嘉義市中心都市計畫之商業區）；質言之，現況「公道五全部屬商家店面，即指嘉義市○○路到宣信街至垂楊路，約近千百米長，商業地區已二十年以上」，實非南田公園旁之三十米範圍內，「南田路六十一巷八米道路用地」，原告所有系爭土地，實屬冤枉而被徵收之土地。
乙、被告答辯之理由：
一、被告內政部部分：
（一）查本件被告嘉義市政府辦理該市○○路○○○巷八米道路工程，依本件徵收土地計畫書所載係依土地徵收條例第三條第二款及都市計畫法第四十八條規定辦理。另查本件係依據都市○○○○道路用地辦理徵收作業，與是否勘選適當用地位置及範圍無涉，亦無原告所述本件徵收違反民法規定「應於通行必要之範圍內」等情事。
（二）按都市計畫法係為改善居民生活環境，並促進縣市、鎮鄉計畫之均衡發展，特制定該法，又其所稱都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言，此觀都市計畫法第一條、第三條之規定自明。另按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。．．．」都市計畫法第四十八條、第五十二條定有明文。查本件被告嘉義市政府辦理該市○○路○○○巷八米道路工程，依本件徵收土地計畫書所載係依土地徵收條例第三條第二款及都市計畫法第四十八條規定辦理，爰依首揭規定被告嘉義市政府於規劃都市○○○段係已對該地區之發展做整體性之計畫，並對土地使用做合理之規劃，是本件工程用地係屬公共設施保留地，於供公用事業設施之用者得依法徵收，並不得妨礙當地都市計畫，即本件用地係依據都市○○○○道路用地辦理徵收作業，揆諸前揭規定，於法並無違誤。
（三）另按「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」為土地徵收條例第十條第一項、第十一條所明定。另按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。．．．」為土地徵收條例施行細則第十三條第一項所規定。查本件需用土地人被告嘉義市政府為辦理嘉義市○○路○○○巷八米計畫道路工程，擬徵收坐落嘉義市○○段二九之四０地號等二十六筆土地（含系爭土地），合計面積０．０七六六公頃，並一併徵收其土地改良物，經被告嘉義市政府檢具徵收計畫書報經內政部營建署於九十二年十二月十二日營署道字第０九二００七八一九四號函同意辦理，被告嘉義市政府乃於九十三年七月七日召開嘉義市○○路○○○巷八米道路用地取得協議價購會，並依法給予土地所有權人陳述意見之機會，惟原告於所定期限內並未提出陳述意見，嗣於九十三年八月十日請求需用土地人暫緩向核准徵收機關即被告內政部提出徵收之申請，經被告嘉義市政府九十三年九月七日府工土字第０九三００七五九五五號函復原告略以：「．
．．本案經查原巷道狹小，交通出入不易，且木造房屋多，如發生災害恐造成安全之考量，而該八米道路在五十米公道五範圍內路段未徵收開闢將形成無尾路造成交通瓶頸，故本案仍應依原徵收路段全段開闢暢通始有效益」。嗣被告嘉義市政府以九十三年九月十日府地用字第０九三００九一八七四號函檢具土地徵收計畫書，報經被告內政部九十三年十月一日台內地字第０九三００六七九六三號函核准徵收在案，揆諸首揭規定，本件用地徵收程序依法並無違誤。
（四）經查本徵收案之八米計畫道路全長為一八０公尺，寬度為八公尺，其道路係於嘉義市○○路與體育路口向西穿越公道五，延伸至已開闢完成之南田公園旁，原告主張被告嘉義市政府辦理八米計畫道路在該市公道五之五十公尺範圍內部分撤銷乙節，被告嘉義巿政府係考量原巷道狹小且位於該市南田市場中，交通出入不便，且木造房屋甚多，如發生災害恐危害百姓生命財產安全，再者，本件八米道路在五十米公道五範圍內部分如未開闢，將造成交通瓶頸且減低本計畫道路之工程效益，是本件工程自屬公益需要，依法辦理徵收，經核並無不合。
（五）另原告所陳東邊有三十米南田路，直接通行東西向路寬十．六米既成道路，不須開闢本件道路云云，查本件道路工程為經公告完成之都市○○道路，無法據以主張與本件核准徵收處分有何違誤；又所訴徵收開闢「公道五內八米道路」，將現有建築物從中間截成三段乙節，查原告所有堀川段二九之一二地號、二九之四一地號土地寬度、深度應可申請建築而非屬畸零地，併予說明。
二、被告嘉義市政府部分：
（一）按土地徵收條例第三條第二款規定，國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地。又都市計畫法第四十八條規定，依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，得依法予以徵收之。被告嘉義市政府為辦理嘉義市○○路○○○巷八米道路工程，需用原告所有系爭土地，而上開工程合於首揭土地徵收條例及都市計畫法規定，本件並奉被告內政部營建署九十二年十二月十二日營署道字第０九二００七八一九四號函核准在案。查本徵收案之八米計畫道路全長為一八０公尺，寬度為八公尺，其道路係於南田路與體育路口向西穿越公道五，延伸至已開闢完成之南田公園旁，原告所陳為被告嘉義市政府辦理八米計畫道路在嘉義市公道五之五十公尺範圍內部分撤銷乙案，惟被告嘉義市政府考量原巷道狹小且位於嘉義市南田市場中，交通出入不便且木造房屋甚多，如發生災害恐危害百性生命財產安全，再者，本件八米道路在五十米公道五範圍內部分如未開闢，將造成交通瓶頸且減低本計畫道路之工程效益。查嘉義市尚待徵收開闢之八米計畫道路甚多，被告嘉義市政府為應地方人士多之陳情及上述原因，而於該年度辦理該八米計畫道路徵收作業，合先敘明。
（二）查嘉義市公道五係於七十三年十月十九日公告發布實施，係屬公共設施用地；而原告所稱原規劃○○○區○道路一節，係為本次通盤檢討中將公道變更○○○區○道路用地，惟該案於內政部都委會時決議仍維持原計畫，該通盤檢討案並於九十三年九月三十日公告實施。另原告所訴東邊有三十米南田路，直接通行東西向路寬十．六米既成道路，不須開闢本件道路云云。查本件八米計畫道路為經公告完成之都市○○道路，無法據以主張與本件核准徵收處分有何違誤；所訴徵收開闢「公道五內八米道路土地」，將現有建築物從中間截成三段一節，查原告所有堀川段二九之一二地號、二九之四一地號寬度、深度應可申請建築而非屬畸零地。原告系爭土地及地上物，被告嘉義市政府業已依法徵收在案，原告多次向被告嘉義市政府陳情皆業已說明告之，且原告於被告嘉義市○○○○道路用地取得協議價購會議上並未提出對撤銷徵收部份陳訴意見，故撤銷徵收系爭所有土地及地上物並無充分之理由，本件被告嘉義市政府基於權責依原計畫辦理徵收，於法並無不合。理 由
壹、程序部分：本件被告內政部代表人蘇嘉全部長業於九十五年一月二十五日本院審理中離職，由丙○○部長接任，茲被告內政部新任代表人丙○○具狀聲明承受訴訟，核無不合；另被告嘉義市政府代表人陳麗貞市長於九十四年十二月二十日本院審理中離職，由乙○○市長接任，茲被告嘉義市政府新任代表人乙○○具狀聲明承受訴訟，亦無不合，均應予准許。
貳、實體部分：
甲、被告內政部部分：
一、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以事業所必須者為限：．．．二、交通事業。．．．」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」「需用土地人申請徵收土地前，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍。徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。」分別為土地徵收條例第二條、第三條第二款、第十四條、第十七條、第十八條第一項及同條例施行細則第二條所明定。又按「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。
三、市地重劃。」「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。．．．」都市計畫法第四十八條、第五十二條亦分別定有明文。
二、本件需用土地人被告嘉義市政府為辦理嘉義市○○路○○○巷八米道路工程，需用坐落嘉義市○○段二九之四０地號等二十六筆土地，合計面積０．０七六六公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告內政部以九十三年十月一日台內地字第０九三００六七九六三號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由被告嘉義市政府以九十三年十月十八日府地用字第０九三００九二一一六號公告及以九十三年十月十九日府地用字第０九三００九二一二八號函知各所有權人等情，為兩造所不爭執，並有被告嘉義市政府九十三年九月十日府地用字第０九三００九一八七四號函、九十三年十月十八日府地用字第０九三００九二一一六號公告、九十三年十月十九日府地用字第0000000000函及被告內政部九十三年十月一日台內地字第０九三００六七九六三號函等影本附本院卷可稽，洵堪認定。
三、原告提起本件訴訟係以：被告內政部徵收土地，未參照民法第七百八十七條袋地通行權之法理，於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之，侵害其土地所有權，其所有土地東邊有三十米南田路，直接通行東西向路寬十．六米既成道路，並無開闢本件道路之必要性與急迫性；又系爭土地本不屬於計畫供公益使用所需範圍，亦即不應為被徵收之對象，系爭土地遭徵收係因追加徵收、併行徵收所致，政府所為有損明確、信賴保護、公益等原則；再者系爭土地一旦遭徵收開闢八米道路，將導致同為原告所有堀川段二九之一二地號、二九之四一地號等相鄰土地成為畸零地；另本件徵收程序於徵收處分作成前並未聽取人民之意見，且該瑕疵已無法補正，故徵收處分應予撤銷等語，資為爭議。
四、惟查，系爭嘉義巿南田路六一巷八米道路工程全長一八０公尺，寬度八公尺，於嘉義市○○路與體育路口向西穿越公道五，延伸至南田公園旁，開闢之理由在於原巷道狹小且位於南田市場中，交通出入不便，且木造房屋甚多，如發生災害將影響安全，再者，本件八米道路在五十米公道五範圍內部分如未開闢，將造成交通瓶頸，業經被告內政部及嘉義巿政府陳述綦祥，自屬公益需要。且系爭土地為都市○○道路用地，有被告嘉義市政府申請徵收土地計畫書所附徵收土地有無妨礙都巿計畫證明附本院卷可稽，原告主張其所有系爭土地東邊有三十米南田路，直接通行東西向路寬十．六米既成道路，並無開闢本件道路必要性與急迫性云云，姑不論實情如何，亦屬都市計畫規劃事項，尚不得據以主張本件核准徵收處分有何違誤，故原告此之所訴核不足採。
五、次查，本件被告嘉義市政府辦理該市○○路○○○巷八米道路工程，依本件徵收土地計畫書所載係依土地徵收條例第三條第二款及都市計畫法第四十八條規定辦理。另查本件係依據都市○○○○道路用地辦理徵收作業，與是否勘選適當用地位置及範圍無涉，亦無原告所述本件徵收違反民法規定「應於通行必要之範圍內」等情事。是原告主張：被告內政部徵收土地，未參照民法第七百八十七條袋地通行權之法理，於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之，侵害其土地所有權云云，不足採信。
六、另按「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。．．．」分別為土地徵收條例第十條第一項、第十一條、土地徵收條例施行細則第十三條第一項所明定。本件需用土地人被告嘉義市政府為辦理嘉義市○○路○○○巷八米計畫道路工程，擬徵收坐落嘉義市○○段二九之四０地號等二十六筆土地，合計面積０．０七六六公頃，並一併徵收其土地改良物，經被告嘉義市政府檢具徵收計畫書報經內政部營建署於九十二年十二月十二日營署道字第０九二００七八一九四號函同意辦理，被告嘉義市政府乃於九十三年七月七日召開嘉義市○○路○○○巷八米道路用地取得協議價購會，並依法給予土地所有權人陳述意見之機會，惟原告於所定期限內並未提出陳述意見，原告訴訟代理人嗣於九十三年八月十日請求需用土地人暫緩向核准徵收機關即被告內政部提出徵收之申請，經被告嘉義市政府九十三年九月七日府工土字第０九三００七五九五五號略以：「．．．本案經查原巷道狹小，交通出入不易，且木造房屋多，如發生災害恐造成安全之考量，而該八米道路在五十米公道五範圍內路段未徵收開闢將形成無尾路造成交通瓶頸，故本案仍應依原徵收路段全段開闢暢通始有效益。」函復在案，有內政部營建署於九十二年十二月十二日營署道字第０九二００七八一九四號函、嘉義市○○路○○○巷八米道路用地取得協議價購會會議記錄及被告嘉義市政府九十三年九月七日府工土字第０九三００七五九五五號函附本院卷可稽，故原告主張本件徵收程序於徵收處分作成前並未聽取人民之意見，且該瑕疵已無法補正，徵收處分應予撤銷云云，亦不足採。
七、再查，嘉義市○○路○○○巷八米計畫道路之都市計畫，係於七十三年十月十九日發布實施，屬公共設施交通系統計畫之一環，業經被告嘉義市政府九十三年十二月三日府工都字第０九三０一一四三五四號函敘明，是本件嘉義市○○路○○○巷八米道路工程用地係屬公共設施保留地，於供公用事業設施之用者得依法徵收，並不得妨礙當地都市計畫，即本件用地係依據都市○○○○道路用地辦理徵收作業，揆諸前揭都市計畫法之規定，並無違誤。原告主張系爭土地遭徵收係因追加徵收、併行徵收所致，政府所為有損明確、信賴保護、公益等原則云云，自不足採。另原告所有與系爭土地相鄰之嘉義市○○段二九之一二地號、二九之四一地號土地寬度、深度應可申請建築而非屬畸零地，有南田路六十一巷八米計畫道路地籍圖抄本附於原處分卷可稽，故原告主張：系爭土地一旦遭徵收開闢八米道路，將導致同為原告所有堀川段二九之一二地號、二九之四一地號等相鄰土地成為畸零地云云，仍不可採。
八、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告內政部所為九十三年十月一日台內地字第０九三００六七九六三號函核准徵收之處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及被告內政部核准徵收之處分，為無理由，應予駁回。
貳、被告嘉義市政府部分：
一、按土地徵收為核准徵收機關之行政處分，縣市地政機關所作之土地徵收公告，乃依核准徵收機關之徵收處分辦理之徵收手續，並非徵收處分（最高行政法院九十一年度判字第二二一一號判決參照）。
二、經查，本件原告係對於系爭土地之徵收處分不服，提起行政爭訟，此經原告陳明在卷。惟本件核准系爭土地徵收之原處分機關為被告內政部，此觀首揭土地徵收條例相關條文之規定自明，而被告嘉義市政府僅屬需用土地人及申請徵收該土地之機關，其以九十三年十月十八日府地用字第０九三００九二一一六號所為之公告，亦僅執行被告內政部前揭核准之徵收處分予以公告周知，並通知土地所有權人（即原告），並非發生徵收效力之行政處分，原告將嘉義市政府併列為被告，請求撤銷上開公告，於法亦有未合，應併予駁回。
參、又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述；另原告請求本院調閱（一）本件徵收整體過程及欲徵收的總長度和經費。（二）從三十八年至現今「堀川段公道五」之都市計劃及公告事項。（三）嘉義市政府陳本參議所云：「七十五年公道五內八米道路」已取消事件。（四）嘉義市公道二九之四三地號、田三０之四地號，所應繳納之房屋稅、地價稅與營業稅。（五）嘉義市南田公園旁之南田路六十一巷八米和相鄰之吳鳳南路八米之徵收計畫及南田公園何時興建。（六）現況三十米寬之南田路，使用權歸屬為何，居民是否有違法使用等相關資料，及請求本院至現場履堪嘉義市○○段○道五之現狀，本院均核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 五 月 九 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 五 月 九 日
書記官 藍亮仁