高雄高等行政法院判決
94年度訴字第793號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 戊○○被 告 台南縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 丁○○上列當事人間因土地使用編定事件，原告不服內政部部中華民國九十四年八月八日台內訴字第０九四０００四七０四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告父親吳天賜所有坐落台南縣○○鄉○○段○○○○號「田」地目土地（以下簡稱系爭土地），經被告於民國（下同）六十五年辦理非都市土地使用編定時，依法編定為特定農業區農牧用地，並於土地使用編定圖即繪製為特定農業區農牧用地，惟被告六十五年六月一日府地丁字第五０九一三號函公告非都市土地使用分區編定時，於土地使用編定清冊內將系爭土地誤繕為鄉村區農牧用地，台南縣佳里地政事務所（以下簡稱佳里地政事務所）乃依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿登載系爭土地為鄉村區農牧用地土地。嗣於六十六年三月三十一日被告依據改制前台灣省政府六十六年三月十四日府民地四字第二一二六九號函示意旨，通知佳里地政事務所將系爭土地由鄉村區農牧用地更正為鄉村區乙種建築用地。嗣系爭土地原編定所在之特定農業區範圍經列入「台灣省低產量稻田調查範圍」，經被告報奉改制前台灣省政府以七十四年三月三十日七四府地四字第一四五三四九號函同意更正改劃為一般農業區，被告旋於七十四年四月四日通知佳里地政事務所，將系爭土地改劃一般農業區編定圖冊送被告憑辦。嗣佳里地政事務所於九十三年五月間發現系爭土地使用編定圖與土地使用清冊之使用分區不一致，乃於九十三年五月二十五日報請被告，將系爭土地由鄉村區乙種建築用地更正編定為一般農業區農牧用地，經被告以九十三年五月三十一日府地用字第０九三００九二九四五號函復同意照辦。佳里地政事務所旋以九十三年六月二日所地用字第０九三０００四七０一號函，檢陳更正編定清冊送請被告察核，並以副本檢送編定結果通知書通知原告父親吳天賜，並經被告於九十三年六月七日函復佳里地政事務所同意備查。九十四年二月二十二日原告以其父親吳天賜於九十三年十月七日去世，渠等繼承系爭土地，向被告提出申請書請求將系爭土地回復為原鄉村區乙種建築用地，經被告以九十四年四月十九日府地用字第０九四００六五一二五號函否准其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、系爭土地坐落門牌台南縣七股鄉溪南村三十五號房屋後方（北側），原即係緊臨溪南村部落之土地，將農牧用地改編定為鄉村區乙種建築用地原即屬合情、合理、合法，且符合實際狀況之行政行為，但被告卻未考慮及斟酌二十多年來鄉村發展狀況，仍然以六十五年的編定內容，於九十三年五月三十一日以府地用字第０九三００九二九四五號函同意佳里地政事務所，將該土地更正編定為一般農業區農牧用地，並於九十三年六月三日為更正編定之登記，復於九十四年一月間將該土地之公告現值由原每平方公尺新台幣（下同）一、七００元，更改為每平方公尺四００元，造成原告之損失如下：（一）該土地從鄉村區乙種（原告申請書及起訴狀誤載為丙種）建築用地更正編定為農牧用地，地價大幅滑落，土地之公告現值從七、四一三、七００元降為一、七四四、四００元，價值相差高達五、六六九、三００元。（二）原告原期待可正式申請建築多間房屋，卻變為只能申請建築農舍，此部分請鈞院命鑑價公司鑑定即明。（三）吳天賜於九十三年十月七日去世，當時系爭土地之公告現值尚未調回農牧用地之地價，財政部台灣省南區國稅局仍以公告現值七、四一
三、七００元對吳天賜之繼承人課徵數萬元之遺產稅，如以目前之公告現值一、七四四、四００元作為遺產之價值，則根本不用繳納遺產稅。（四）系爭土地先前由農牧用地變更為鄉村區乙種建築用地，仍由吳天賜種植水稻、甘蔗，吳天賜曾欲在該地建築農舍，後因故未建築，乃轉而配合政府政策辦理休耕，卻因編定為鄉村區乙種建築用地，而被否准發放休耕補助，多年來之損失數額，被告應可計算及確認。
二、依現行行政程序法第一百二十三條規定，授予利益之合法行政處分，須有下列各款情形之一，始得由被告依職權為全部或一部之廢止：（一）法規准許廢止者。（二）被告保留行政處分之廢止權者。（三）附負擔之行政處分受益人未履行該負擔者。（四）行政處分所依據之法規或事實，事後發生變更，致不廢止該處分將有危害者。（五）其他為防止或除去對公益之重大危害者。本件被告係以行政處分涉及公益，故得撤銷更正之編正。然而上揭行政程序法第一百二十三條第五款既明定，必須為防止或除去對公益有重大危害時，始得撤銷或廢止授予利益之行政處分，原告所擁有之系爭土地，面積僅四、三六一平方公尺，原由農牧用地變更為鄉村區乙種建築用地，根本不涉及公益會有所謂「重大危害之情事」，且系爭土地亦非公共設施或特定計畫用地，與公共利益亦無牽扯，被告違反行政程序法之規定，遽將系爭土地又回復原來一般農業區農牧用地之編定，原處分顯然無足維持。
三、系爭土地目前為空地，無任何建物，係因原告之父吳天賜資金不足，未建築房屋，如要種植水稻、甘蔗，政府又不鼓勵，因此配合政策休耕，但卻無法領取休耕補助款，已如前述，豈可因此認為原告或吳天賜沒有任何信賴利益。又鄉村區一經有關機關劃定其範圍，非不得加以檢討或變更，蓋依區域計畫法第十三條規定，區域計畫實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更，有左列情事之一者得隨時檢討變更之．．．。另該法施行細則第九條亦規定區域計畫公告實施後，區域內之都市計畫及有關開發或建設事業計畫之內容與建設時序，應與區域計畫密切配合，原已發布實施之都市計畫不能配合者，該都市計畫應即通盤檢討變更之。本件系爭土地於六十五年辦理非都市土地使用編定時，雖原始編定為特定農業區農牧用地，嗣又改劃為一般農業區，但經過將近三十年來之變遷，台南縣七股鄉溪南村之人口及建築均不斷擴充，系爭土地已緊臨溪南村之部落，將農業用地改編為鄉村區（乙種建築用地），實有其必要且符合現狀，區域計畫豈能三十年都一成不變。再者，系爭土地如仍維持一般農業區之編定，被告因其行政作業之疏忽，勢必要賠償原告之損失，原告並可向國稅局追回溢繳之遺產稅，對於公益並無好處。且台灣加入ＷＴＯ後，各國農業產品可自由進口，台灣的農業用地更有必要縮減面積，以免政府負擔龐大的農產品保證收購價格，系爭土地維持農業用地，無論耕種或不耕種，政府都必需補貼，於公益又有何好處？至於原告所喪失之合法信賴利益，如前所述（一）土地價差五、六六九、三００元。（二）鄉村區乙種建築可蓋之房屋間數及面積，與一般農業用地僅能建築農舍，其間之獲利差別，動輒以數千萬元計算，經驗法則至為明確。何況系爭土地如維護原告合法之信賴利益，而維持鄉村區乙種建築之編定，政府除可課徵地價稅擴充稅收來源外，如將來土地上建築房屋分割出售，另有土地增值稅、房屋契稅、印花稅、土地登記規費、建築業之營業稅、營利事業所得稅等等可徵收，而地方上之繁榮發展，更可促進公共利益之實現。訴願決定機關未詳予考量系爭土地維持一般農業用地所欲維護之公益為何？若以價值或金錢衡量，如何計算？原告之信賴利益種類及範圍如何？二者相比較之下，如何具體計算與量化？遽謂被告所欲維護之公益，顯然大於原告之信賴利益云云，根本與事實大相徑庭，嚴重違背經驗法則與論理法則。準此，原告之信賴利益顯然大於被告所欲維護之公益，依行政程序法第一百十七條規定，原授予利益之行政處分，不得撤銷。
乙、被告主張之理由：
一、依據內政部訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第十八點規定，錯誤或遺漏之更正，直轄市或縣（市）政府自非都市土地使用分區及各種使用地編定結果公告之日起，實施非都市土地使用管制，土地所有權人發現土地使用分區界線或使用地編定有遺漏或錯誤情事，應於公告之日起三十日內以書面提出申請更正，經直轄市或縣（市）政府查明屬實，並彙報上級主管機關核備後更正之，並復知申請人，及依「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第二十三點規定，直轄市或縣（市）政府辦理非都市土地更正編定、補辦編定、山坡地補註用地、註銷編定等案件，內政部得授權直轄市或縣（市）政府核定。
二、系爭土地經被告於六十五年五月間依法編定為特定農業區農牧用地，並自六十五年六月一日使用地編定結果公告完畢之日起，開始實施非都市土地使用管制，並於土地使用編定圖即繪製為特定農業區農牧用地，惟原土地使用編定清冊誤繕為鄉村區農牧用地，經佳里地政事務所依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿登載為鄉村區農牧用地。嗣系爭土地依據改制前台灣省政府六十六年三月十四日府民第四字第二一二六九號函示，由被告於六十六年三月三十一日以六六府地用字第三四八三０號函請其所屬各地政事務所就轄內編定為鄉村區農牧用地之土地，准予更正編定為鄉村區乙種建築用地，佳里地政事務所於九十三年五月間發現因土地使用編定圖與土地使用編定清冊之使用分區記載不一致（編定清冊誤繕），於九十三年五月二十五日以所地用字第０九三０００四四九六號函報被告，擬由鄉村區乙種建築用地更正編定為一般農業區農牧用地，經被告於九十三年五月三十一日以府地用字第０九三００九二九四五號函准予更正編定為一般農業區農牧用地，並經佳里地政事務所於九十三年六月二日以所地用字第０九三０００四七０一號函檢送編定結果通知書通知土地所有權人吳天賜，依最高行政法院四十四年判字第四十號判例：「行政官署對其已為行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」及依據內政部訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第十八點及第二十三點規定，辦理更正編定案件授權被告核定，及內政部八十七年十月二十一日台（八七）內地字第八七一一四六四號函示，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別。原告雖於九十四年二月二十二日（被告收文日期九十四年二月二十三日）提出申請回復編定為鄉村區乙種建築用地，惟被告於九十四年四月十九日以府地用字第０九四００六五一二五號函通知原告，說明本件更正編定處理情形，對原告僅為觀念通知，不具行政處分性質，且並無違法或不當。
三、依據區域計畫法施行細則第十三條規定：非都市土地得劃定為左列各種分區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。二、一般農業區：特定農業區以外供農業使用之土地。．．．四、鄉村區：為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。及依區域計畫法施行細則第十五條規定，．．．二、乙種建築用地：供鄉村區內建築使用者。．．．五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。又內政部訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」9（2）規定：現已為某種使用之土地，依下表「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表」及說明規定：特定農業區及一般農業區以編定農牧用地為主；鄉村區以編定建築用地及遊憩用地為主。系爭土地前經被告於六十五年五月間，依法編定為特定農業區農牧用地，並自六十五年六月一日使用地編定結果公告完畢之日起，實施非都市土地使用管制，及依據改制前台灣省政府七十四年三月三十日府地四字第一四五三四九號函，及被告七十四年四月四日府地用字第三八五六０號函示，由原劃定特定農業區逕為更正改劃為一般農業區。因系爭土地非屬鄉村區範圍，劃定為鄉村區顯屬錯誤，本應予更正為正確之編定別，更正登載為一般農業區農牧用地。按信賴保護原則為行政行為基本原則，其適用條件有三（信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護），縱然當事人符合適用條件，但其值得保護之利益尚需考量公益，公益如較信賴利益為重時，則信賴利益不值得保護。查系爭土地既經編定為一般農業區農牧用地，依區域計畫法施行細則第十三條及十五條規定，一般農業區係指特定農業區以外供農業使用之土地，農牧用地係指供農牧生產及其設施使用者，而鄉村區係指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策，會同有關機關劃定者，且乙種建築用地係指供鄉村區內建築使用者，一般農業區農牧用地與鄉村區乙種建築用地兩者土地使用性質截然不同，為維護農業生產環境，依據行政機關應依法行政原則，非經土地使用編定變更之法定程序，被告並無權限得就系爭土地逕為變更編定鄉村區乙種建築用地，否則即屬違法，依鈞院九十二年度訴字第四四九號判決，行政程序法第八條所規定之信賴保護原則，須致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體上利益受損害為限。本件系爭土地係為辦理分割繼承移轉予原告，並未移轉予善意第三人，且經佳里地政事務所查明系爭土地之目前使用現況為空地，並未建有建築物，原告實體上利益並未受損害，且原告既非善意第三人，即無信賴利益保護原則之適用。又非都市土地使用分區劃定及使用地編定，係依法律所加諸土地使用上之管制，為維護土地應有之使用分區及編定之公益性，本件應予更正回復為正確編定。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」、「直轄市或縣（市）政府依前條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果應通知土地所有權人。前項分區圖複印本，發交有關鄉鎮、（市）公所保管，隨時備供人民免費閱覽。」分別為行為時區域計畫法第十五條、第十六條所明定。準此，非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據。直轄市或縣（市）政府就非都市土地為各種使用地編定結果，依同法施行細則第十八條第四項規定，應登載於土地登記簿，此項登載，乃按公告之編定結果照錄，為執行管制之技術性規定，俾方便執行管制之查考，故土地登記簿之內容，倘有登記錯誤之情形者，亦不能以該錯誤登記之內容代替公告之編定結果作為管制之依據，此為文義解釋之當然結果。
二、本件原告父親吳天賜所有坐落台南縣○○鄉○○段三二五地號「田」地目土地，經被告於六十五年辦理非都市土地使用編定時，依法編定為特定農業區農牧用地，並於土地使用編定圖即繪製為特定農業區農牧用地，惟被告六十五年六月一日府地丁字第五０九一三號函公告非都市土地使用分區編定時，於土地使用編定清冊內將系爭土地誤繕為鄉村區農牧用地，台南縣佳里地政事務所乃依據土地使用編定清冊所載，於土地登記簿登載系爭土地為鄉村區農牧用地土地；嗣於六十六年三月三十一日被告依據改制前台灣省政府六十六年三月十四日府民地四字第二一二六九號函示意旨，通知佳里地政事務所辦理異動更正手續，將系爭土地由鄉村區農牧用地更正為鄉村區乙種建築用地；爾後，系爭土地原編定所在之特定農業區範圍經列入「台灣省低產量稻田調查範圍」，經被告報奉改制前台灣省政府以七十四年三月三十日七四府地四字第一四五三四九號函同意更正改劃為一般農業區，並通知佳里地政事務所更正原編定清冊及將改劃一般農業區編定圖冊送被告憑辦；嗣至九十三年五月間，佳里地政事務所發現系爭土地使用編定圖與土地使用清冊之使用分區不一致，乃報請被告將系爭土地由鄉村區乙種建築用地更正編定為一般農業區農牧用地，經被告以九十三年五月三十一日府地用字第０九三００九二九四五號函復同意照辦，並經佳里地政事務所檢陳更正編定清冊送請被告察核，並以副本檢送編定結果通知書通知吳天賜等情，業經兩造分別陳明在卷，復有上開被告函、土地使用編定圖、土地使用編定清冊、土地登記謄本等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：依行政程序法第一百二十三條第五款規定，必須為防止或除去對公益有重大危害時，原處分機關始得撤銷或廢止授予利益之行政處分。惟原告所擁有之系爭土地，面積僅四、三六一平方公尺，原由農牧用地變更為鄉村區乙種建築用地，根本不涉及會對公益會生有所謂「重大危害之情事」，被告遽將系爭土地更正編定為一般農業區農牧用地，已違反上開行政程序法之規定；又系爭土地如仍維持一般農業區之編定，被告因其行政作業之疏忽，勢必要賠償原告之損失，原告並可向國稅局追回溢繳之遺產稅，對於公益並無好處，且原告所喪失之合法信賴利益，即土地價差五、六六九、三００元及系爭土地原可供建築之利益，顯然大於被告所欲維護之公益，依行政程序法第一百十七條規定，原授予利益之行政處分，不得撤銷，故本件原告申請被告將系爭土地回復編定為鄉村區乙種建築用地，於法並無不合，被告否准原告上開申請，自有違誤，應予撤銷等語，資為論據。
三、按區域計畫的主要功能之一，在促進土地及天然資源之保育利用，充分兼顧農業與工業發展所需用地，以及防止自然災害；此項功能，有賴土地使用計畫及土地使用管制事項之貫徹實施，始能充分發揮；惟縣市政府就轄區內區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制事項，通常祇就區域內之土地使用作原則性之指導說明，然因其表現之計畫圖所用比例尺甚小，殊難據以認定每宗土地適當之使用，尚須進一步按鄉鎮縣轄市區製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為實施土地使用管制之依據。又依區域計畫法施行細則第十三條規定，非都市土地得劃定為特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區、河川區、其他使用區或特定專用區等使用區；而區域計畫之主管機關按各鄉鎮縣轄市區所製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地，乃係作為實施土地使用管制之依據，故土地使用編定結果之法律效果，乃係課予土地所有權人，應按編定結果使用其土地之義務，若擅自變更使用，主管機關得依區域計畫法第二十一條規定予以處罰，基此，該土地使用編定結果應屬負擔處分，而非以一般社會通念之價值判斷，以土地使用編定結果為特定農業區或一般農業區，因農地只能從事耕作價值較低，即認定該編定結果為負擔處分，如編定結果為工業區或鄉村區，因工業區或鄉村區之土地可供建築價值較高，即認定該編定結果為授益處分。又本件原告係請求被告將系爭土地再更正編定回原來之「鄉村區乙種建築用地」，被告以九十四年四月十九日府地用字第０九四００六五一二五號函復原告，該函雖略以：「．．．錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，本府九十三年五月三十一日府地用字第九三００九二九四五號函行政處分應予維持．．．」然觀上開函文意旨，乃係否准原告請求回復系爭土地原土地使用編定之申請，故該函應屬行政處分之性質，合先敘明。
四、再按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。」行政程序法第一百十七條前段定有明文。又行政程序法雖於九十年一月一日開始施行，但上開法理原即本於五十九年十二月二十三日修正公布之訴願法第十七條第二項及八十七年十月二十八日修正公布、八十九年七月一日施行之訴願法第八十條第一項有關提起訴願雖逾法定期限，但原行政處分若顯屬違法或不當者，原行政處分機關或其上級機關得依職權變更或撤銷之規定；而最高行政法院四十四年判字第四十號判例亦明示：「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷，並非法所不許。」同院二十四年判字第四號、五十年判字第二十五號判例均同斯旨。本件土地使用編定之處分雖在上開法律公布施行前，依上開說明，自得適用行政程序法第一百十七條前段之規定。查，系爭土地依六十五年繪製之非都市土地使用分區圖，係屬「特定農業區農牧用地」，地目為「田」，原應登記為「特定農業區農牧用地」，惟因繕造土地編定公告清冊時，誤繕為「鄉村區農牧用地」，以致土地登記簿之登載，及嗣後依據改制前台灣省政府六十六年三月十四日府民地四字第二一二六九號函示意旨，將系爭土地由鄉村區農牧用地更正為鄉村區乙種建築用地，均發生錯誤，已如前述。又系爭土地使用編定，應以被告按鄉鎮縣轄市區所製定之非都市土地使用分區圖為準，該土地因誤繕致其土地使用編定結果發生錯誤，揆諸前揭說明，土地使用編定結果乃屬負擔處分，而非授益處分，則被告將該錯誤之土地使用編定結果，予以更正，乃屬違法行政處分（負擔處分）之撤銷，並回復為正確之編定別，依法並無不合，且該處分之撤銷，非屬授益處分之撤銷或廢止，自無行政程序法第一百十七條第二款及第一百二十三條之適用。原告主張其對系爭土地使用編定結果之信賴利益，顯然大於被告所欲維護之公益，依行政程序法第一百十七條及第一百二十三條之規定，原授予利益之行政處分，不得撤銷云云，顯有誤解，自不可採。
五、又「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」分別為九十年一月一日施行之行政程序法第四條及八條所規定。而學者，則多認「信賴保護」原則，為具憲法位階之一般法律原則，認國家之行為不顧人民值得保護之信賴，而使其遭受不可預計之負擔或喪失利益，且非基於保護或增進公共利益之必要，此種行為即不得為之。又所謂「信賴保護」原則，其構成要件有：（一）信賴基礎；（二）信賴表現；（三）信賴值得保護等三項，為一般學者之見解；且依司法院釋字第五二五號及五二九號解釋之意旨，亦採相同之認定。是於現行法下，主張「信賴保護」原則，必須具備上開三項構成要件，始得認為相當。而其中「信賴表現」，係指國家行政之相對人，須認識國家機關之行為外，並必須為一定之處置行為，且這些處置行為包含信賴國家機關之承諾而為投資行為，或其他生活之安排，或財產之運用行為。查，系爭土地原為吳天賜所有，原告係因繼承而取得系爭土地，故該土地並未有移轉予善意第三人之情形，且該土地在被告為更正編定前，其現況為空地，無任何建築物乙節，亦經佳里地政事務所派員查明屬實，復有該所九十四年三月二十八日所地用字第０九四０００二五三七號函影本附原處分卷可參。則系爭土地縱因繕造土地編定公告清冊時，誤繕為「鄉村區農牧用地」，致其土地使用編定結果發生錯誤，然原告及其被繼承人吳天賜生前，並未因信賴該錯誤之行政處分，而將該土地作為建築使用，難謂其有「信賴表現」之行為，核與上開信賴保護原則之構成要件不符，亦與內政部八十八年十月十八日台（八八）內中地字第八八八六四六二號函釋，就非都市土地編定錯誤已移轉予善意第三人，得依信賴保護原則為有利善意第三人之處理之情形不同，故原告主張依信賴保護原則，被告不得就系爭土地為更正編定云云，亦不可採。至於系爭土地因土地使用編定結果發生錯誤，致增加原告之稅負及不能申請休耕之補助，乃屬原告於系爭土地更正後，得否申請退稅或再申請補助或請求國家賠償之問題，上開原告所受之不利益，亦不符信賴保護原則之構成要件，尚難因原告遭受上開不利益，而為其有利之認定。
六、再按非都市土地使用分區及用地編定之更正，係指使用分區、用地編定發生錯誤，嗣於發現後將其錯誤者除去，改為正確之使用分區、用地編定之謂，此與就非都市土地使用分區及用地編定為檢討，將原非錯誤之分區、編定，於嗣後依區域計畫法第十三條規定為通盤檢討，或使用分區編定後辦理之通盤檢討，認係不適合之使用分區、用地編定而予變更者，尚有不同。又「區域計畫之擬定機關如左︰．．．三、跨越兩個鄉、鎮（市）行政區以上之區域計畫，由縣主管機關擬定。依前項第三款之規定，應擬定而未能擬定時，上級主管機關得視實際情形，指定擬定機關或代為擬定。」、「區域計畫依左列規定程序核定之︰一、中央主管機關擬定之區域計畫，應經中央區域計畫委員會審議通過，報請行政院備案。．．．三、縣（市）主管機關擬定之區域計畫，應經縣（市）區域計畫委員會審議通過，報請中央主管機關核定。
四、依第六條第二項規定由上級主管機關擬定之區域計畫，比照本條第一款程序辦理。」、「區域計畫核定後，擬定計畫之機關應於接到核定公文之日起四十天內公告實施，並將計畫圖說發交各有關地方政府及鄉、鎮（市）公所分別公開展示；其展示期間，不得少於三十日。並經常保持清晰完整，以供人民閱覽。」、「區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展情況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。但有左列情事之一者，得隨時檢討變更之：一、發生或避免重大災害。二、興辦重大開發或建設事業。三、區域建設推行委員會之建議。區域計畫之變更，依第九條及第十條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第六條第二項規定變更之。」區域計畫法第六條第一項第三款、第二項、第九條第一款、第三款、第四款、第十條及第十三條分別定有明文。查，系爭土地編定為一般農業區農牧用地，依區域計畫法施行細則第十三條第一款、第二款、第四款及十五條第一項第二款、第五款規定，一般農業區係指特定農業區以外供農業使用之土地，農牧用地係指供農牧生產及其設施使用者；而鄉村區係指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策，會同有關機關劃定者，且乙種建築用地係指供鄉村區內建築使用者，一般農業區農牧用地與鄉村區乙種建築用地兩者土地使用性質截然不同，為維護農業生產環境，主管機關非經上開區域計畫法規定之法定程序，不得逕為變更區域計畫及土地使用編定。原告主張系爭土地於六十五年辦理非都市土地使用編定時，雖編定為特定農業區農牧用地，嗣又改劃為一般農業區，但經過將近三十年來之變遷，台南縣七股鄉溪南村之人口及建築均不斷擴充，系爭土地已緊臨溪南村之部落，將農業用地改編為鄉村區（乙種建築用地），實有其必要且符合現狀，認應依區域計畫法第十三條及其施行細則第九條規定，將系爭土地編定為鄉村區乙種建築用地云云。然系爭土地部分之使用分區，迄今並未經被告依上開區域計畫法之規定予以變更其區域計畫，業據被告陳明在卷，則本件原告逕行請求被告將系爭土地回復編定為鄉村區乙種建築用地，自屬無據。
七、綜上所述，原告之主張，既不足取，系爭土地因繕造土地編定公告清冊時誤繕，致其後之土地使用編定結果發生錯誤，被告嗣後予以更正，並無不合。原告主張依信賴保護原則及區域計畫法第十三條規定，申請被告回復系爭土地使用編定為原編定鄉村區乙種建築用地，揆諸前揭法律規定及說明，即有未合，被告否准其上開申請，洵無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敍明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 周良駿