高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第八九一號民國原 告 明誠加油站股份有限公司籌備處代 表 人 甲○○被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○代理市長訴訟代理人 盧世欽 律師上列當事人間因籌設加油站事件，原告不服經濟部中華民國九十四年十月四日經訴字第０九四０六一三七０四０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告前於民國（下同）九十二年九月十八日檢具申請書及相關文件，向被告申請核發坐落高雄市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地）之明誠加油站籌建許可，案經被告會同所屬鼓山區公所於同年十月十四日實地會勘結論略以：⒈本件經鼓山區公所表示：本件已有民眾提出異議，建請應審慎處理。⒉有關商業區不得設置加油站，業於九十二年九月二十九日經被告第一０六七號次市政會議通過，雖目前尚未完成法定程序，本件於商業區內申請設置加油站，是否有礙商業之發展或公共安全及衛生，基於尊重當地民意，宜公告週知徵詢地方意見以為參酌。⒊本件之申請適用法規及公告與否，由被告建設局簽請被告核裁等語。嗣被告遂於同年十二月二十六日至九十三年一月二十四日公告三十日。公告期間計有林玉珠等七人（即籌設地點相鄰之地主，姓名等詳如原處分卷附資料）提出異議，異議內容涉及土地使用、都市發展、公共安全及公害等問題，異議人等並於九十三年四月二日向被告提出陳情函，反對原告設置加油站，被告建設局並分別於九十三年二月十九日、四月五日及十月十九日發函請原告應與異議人等溝通取得共識（協議書）後函覆被告建設局憑辦。惟原告並未與異議人等正式協調取得共識。其間被告亦曾於九十三年五月二十一日邀集雙方進行協調，惟經異議人等於同年五月三十一日函復無法同意原告所提協商方案。被告遂分別於九十三年八月十日及二十日、九十三年十月五日暨九十四年一月二十四日召開審查本件涉都市計畫法高雄市施行細則第十三條事宜會議。嗣被告依加油站設置管理規則第八條第一項第六款及都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十三款之規定，以九十四年四月十二日高市府建四字第０九四００一七三一三號函復原告略以：所請核發加油站籌建許可，因毗鄰土地已有「新厝加油站」營業中，已可以提供當地社區加油需求，若同意籌建，將使兩加油站街道寬達六十二公尺，恐阻礙商業經營之連續性，商業街道營業項目及商業發展樣態將有影響，並對附近環境、交通安全、公共安全之維護均有影響，且民眾亦有疑慮及異議等理由，否准原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明:
一、原告聲明求為判決:
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應作成准予核發原告申請之明誠加油站籌建許可之行政處分。
(三)被告應賠償原告自九十二年十月一日起至核准日止，每月新台幣（以下同）三十二萬元土地租金之損失。
(四)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決:
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由:
一、原告起訴意旨略謂：
(一)原告於九十二年七月十四日向土地所有權人許進丁承租系爭土地，有土地租賃契約書可據，其中第五條約定租賃期間自九十二年十月一日起至一０二年九月三十日止共十年，第六條約定租金每月三十二萬元整，第九條載明押租金五百萬元，．．．乙方積欠租金及費用等債務時，甲方得扣抵之。
(二)原告於九十二年七月一日向被告都市發展局申請明誠加油站籌建許可，於九十二年九月十五日都市發展局函復原告意旨「高雄市加油站、加氣站設置用地審查要點」業已廢止，可直接向被告建設局申請籌設事宜。本申請案於九十二年九月十八日由被告所轄都市發展局移交由建設局承辦，訴願機關經濟部未明查真實，竟依被告傳真文件，認定申請時間，如此作為太過草率，令人難以信服。且於九十二年十月十四日會同有關權責單位現場會勘審查，結果均符合設置加油站，並於九十二年十一月十四日函，命原告辦理公告徵詢意見三十天，自九十二年十二月二十六日起至九十三年一月二十四日止。該公告程序本為都市發展局所負責，已被廢止，而公告期間有鄰地即同地段六十九號土地共有人林玉珠等七人提出反對原告籌設加油站，經多次協調均無效果，乃因其所共有之土地已於九十三年二月一日出租緊鄰「新厝加油站」，（坐落同區段六八地號）違法使用，該異議人是為私人利益商業競爭，與有礙商業發展或公共安全及衛生完全無關，其反對顯無道理。承辦單位被告建設局慎重彙整法制局等相關局處意見後，均表示原告之申請一切符合法令，並於九十三年七月五日簽准籌設，呈請被告市長核准籌建許可，不料市長不尊重承辦單位之專業而為所欲為，竟以因本件道路同側隔鄰確已有既設加油站，應全盤政策考量，爰審慎研議，其政策考量令人廢解，拖延核准籌建期間。依據「加油站設置管理規則」道路同側並無兩站距離之限制，被告建設局也感無策，只有邀集相關單位一再開會，並於九十三年八月二十日（起訴狀誤載為九十三年八月二十三日），由被告建設局長李文良主持第二次邀集相關局處並通知原告參與會議就申請籌設加油站許可事宜會議，其記錄如下：
A.都發局意見：
（1）明誠加油站股份有限公司籌備處係於九十二年九月十八日提出申請籌設，當時所憑據准駁之法令-都市計畫法高雄市施行細則第十三條第一項第八款商業區不得為「危險物品及高壓氣體儲存、分裝。但加油站附設之地下油池不在此限」，故加油站設置為當時商業區所許可之商業行為範疇。
（2）依本件申請時都市計畫法高雄市施行細則第十三條第一項第十三款規定商業區不得為「其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者」之使用，意旨係指該項之前十二款均未有明文規定，而有類似商業行為時之解釋認定始有加以適用之餘地，惟加油站設置已於第八款明訂許可，自不宜再適用第十三款另行認定。
B.環保局意見：(１)．．． (２)本件尚屬籌建階段俟取得籌建許可後，應依防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法規定，向本局提出計畫書及完工報告。(三)由於本件尚屬籌建現階段尚無涉本局權責事宜。
C.消防局意見：該場所為兩家加油站毗鄰，在消防設備部份視基地相距距離合併檢討或個別檢討，‧‧‧對消防及公共安全上不會造成額外影響。以上被告所轄機關與會單位所表示意見，均無理由不核發原告申請加油站籌建許可。
(三) 原告所提出申請「明誠加油站」之坐落系爭土地，與在原
告提出申請前幾個月（九十二年五月二十九日）才核准籌建的「新厝加油站」，是龍中段六八地號，均係農十六重劃區，都是商業用地，於九十一年五月二十一日分配土地，被告就原告提出申請已逾二十一個月後，於九十四年四月十二日以子虛烏有之理由駁回原告所申請籌建加油站。被告依「都市計畫法高雄市施行細則」第十三條第一項第十三款規定：商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生之建築物及土地之使用，為駁回之理由，惟商業區不得設置加油站之法令，係原告提出申請後八個月（九十三年二月二十六日）修正，而地方機關受理人民依法申請案件，應於法定期間內有所作為，法令未規定期間者，其期間自機關受理申請之日起二個月。系爭駁回之處分於原告提出申請後二十一個月後，被告始為處分，其中又經歷法令不利於原告之修正，被告與訴願機關竟均依據於法定期間內原不適用於本件之法令，而忽視被告本身怠為處分之過失，逕自認定按修正後不利原告之法令而為處分及訴願決定，該處分顯有違誤。
(四)系爭處分所持之理由，與九十三年八月二十日第二次會議記錄中被告所轄之各列席單位所表之意見相去甚遠，令原告對此行政處分之形成過程，有遭突襲之感觀，綜列處分理由與研商會議記錄之差異如下所述：
a.駁回理由（1）原告申請設置加油站地點毗鄰土地已有「新厝加油站」營業中，已可以提供當地社區加油需求‧‧‧，依據「加油站設置管理規則」道路同側並無兩站距離之限制，又以現在營業中的「新厝加油站」是代銷台塑石油，以後原告所設置的加油站將代銷中國石油，更可提供消費者多樣選擇。
b.駁回理由（2）與九十三年三月十一日環保局函復原告及九十三年八月二十日會議記錄均明白表示：本件尚屬籌建階段，俟取得籌建許可後，應依防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法及「加油站油氣回收設施管理辦法」規定向本局提出計畫書及完工報告，均符合規定，以防止油氣之溢散，其駁回理由顯無道理。
c.駁回理由（3）、（4）交通順暢與動線之問題，原告所申請地點為龍勝路與明誠路三角窗，又該二條道路是丁字型道路，附上地籍圖可證，其駁回理由似為圖利已營業中之「新厝加油站」而定。
d.駁回理由（5）以消防局九十三年二月二十四日函及九十三年八月二十日會議均明白表示：該場所為兩家加油站毗鄰．．．經會勘符合規定，對消防及公共安全上不會造成額外影響，其駁回理由甚為矛盾。
e. 駁回理由（6）公告期間鄰地龍中段六九地號土地共有人林
玉珠等七人（非居住於當地之民眾）提出異議，且該土地於九十三年二月一日已出租「新厝加油站」使用當中，應屬本件准駁與否之經濟上利害關係人，而被告仍要求原告與經濟利益上有所衝突競爭之七人協議，有期待之不可能，根本無從達成達成協議，該異議更不可作為原告申請加油站准駁之依據。該處分理由中竟稱原告未能與此七人曲得具體協議等云云，而作為駁回之處分。
(五)按被告九十五年一月二十六日答辯狀（一）被告並無相關辦事時程之規則。依據行政程序法第五十一條第二項規定：未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。同條第三項：行政機關未能於前二項所訂期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。又高雄縣政府「受理都市土地申請設置加油站」辦理流程所訂期間為五十一天；台北市政府加油站用地許可申請案件處理期限為二個月。
(六)次按被告答辯「新厝加油站」（坐落龍中段六八地號）於九十一年八月二十一號提出申請，九十一年九月二十七日徵詢意見公告三十日，鄰地即龍中段六十九號土地共有人提出異議，被告仍於九十二年五月二十九日核發許可使用證明書。上開許可事件，乃於九個月內核發許可，被告答辯無任何人提出異議，是為不實之陳述。
(七)按本件係被告怠為處分，於法定期間內應作為而不作為，以致於九十三年二月二十六日修正都市計畫法高雄市施行細則，商業區不得設置加油站；依據該施行細則具有「過渡條款」性質之施行細則第四十二條之一第二項規定：本細則於九十三年二月二十六日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制，仍應依施行前之規定辦理。被告之答辯，並無可採。
(八)兩造不爭執之事項：
(1)原告提出申請加油站籌建許可時，當時商業區是准許籌設。
(2)依據加油站設置管理規則第八條第六項之規定，都市○○○區道路同側，設置加油站沒有距離之限制。
(3)都市計畫法高雄市施行細則，九十三年二月二十六日修正，九十三年三月一日修正施行商業區不得設置加油站。
(4)被告於九十二年十一月三日研商高雄市設置加油站用地審查之相關事宜會議案由三：高雄市明誠加油站籌備處於九十二年九月十八日提出申請設置，惟本府第一０六七次市政會議(九十二年九月二十九日)審議通過「商業區不得設置加油站之規定」，該法令之適用，依司法院釋字第五二五號解釋：
信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規 (包括法規命令，解釋性或裁量性行政規則)之廢止或變更亦有其適用。行政法規公佈施行後，制定或發佈法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符合憲法保障人民權利之意旨。因此被告於九十三年二月二十六日修正都市計畫法高雄市施行細則「商業區不得設置加油站之規定」而增訂第四十二條之一第二項；本細則九十三年三月一日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。
(九)爭執部分：
(1)被告受理設置加油站並未規定訂定處理期間，依據行政程序法第五十一條規定：行政機關對人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別訂定處理期間公告之。未依前項規定處理期間者，其處理期間為二個月。行政機關未能於前二項所訂期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。前項情形應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。原告自九十二年七月一日提出申請籌設加油站許可，被告不依法行政，不在規定期間作為處分，也從未通知原告延長之事由，竟於九十四年四月十二日，經過二十二個月後，作為駁回原告申請之處分。
(2)被告所定之都市計畫法高雄市施行細則過渡條款第四十二條之一第二項規定，本細則九十三年三月一日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。被告不依規定辦理，竟作出違法處分，顯未依法行政。
(十) 綜上事實，本件是由被告前副市長林永堅不尊重承辦單位
建設局之專業在先，其於九十三年七月五日簽准籌建許可，復又於九十三年八月九日以政策性考量一空虛不具體之行政考量，拖延核准時間，此一怠於處分之作為，致使原告增加土地租金之負擔。而後被告前副市長林永堅明知九十四年一月三十一日即將調職，竟在其卸任副市長前一周即九十四年一月二十四日邀集相關單位，作出與九十三年八月二十日研商會議各單位所持意見相左之處分，駁回原告之申請。訴願機關經濟部未查明被告為何不在法定期間內作為准駁之處分，而僅就本件提出申請籌建八個月後，被告修改法令-商業區不得設置加油站此一不利申請人之法令而為訴願決定；本件先有行政機關怠於處分在先，未法定期間內作為准駁之處分，後又遭法令巧合之變更，以致訴願機關認定無從適用有利於原告之申請時法令，此等行政處分實難令人信服！且訴願機關經濟部也認被告所為行政處分有所未妥，然依訴願法第七十九條第二項規定，駁回原告訴願之決定，顯有忽略本件事實發展之違誤，以致為此失平之訴願決定，為此懇請鈞院明鑑，賜判決如訴之聲明。
二、被告答辯意旨略謂：
(一)按「加油站之設置用地應符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。」、「申請於都市計畫地區及非都市土地
甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地（加油站）設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：．．．
六、應符合其他法令有關禁、限建或使用之規定。」加油站設置管理規則第六條、第八條第一項第六款分別定有明文。又「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣 (市)主管機關申請籌建之核准：一、申請書。二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本。」、「前項申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。」復為同規則第十六條第一項及第二項所規定。另被告依都市計畫法第八十五條授權訂定，並於九十三年二月二十六日修正發布（即本件處分時）之都市計劃法高雄市施行細則第十三條第十二款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：．．．十二、加油站、加氣站。」。查本件原告前於九十二年九月十八日向被告申請核發坐落系爭土地之明誠加油站籌建許可案，經被告審查，認該加油站設置地點隔鄰已設置有「新厝加油站」，對該地商業發展樣態、附近環境、交通安全及公共安全之維護均有影響，且民眾亦有疑慮及異議等理由，依據前揭都市計劃法高雄市施行細則第十三條第十三款「商業區內．．．，不得為其他經本府認有礙商業之發展或公共安全及衛生之建築物及土地之使用。」之規定，為歉難准予設置之處分。且前揭加油站設置管理規則第六條及第八條第一項第六款已明文規定：「加油站之設置用地應符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。．．．」、「申請於都市計畫區設置加油站者．．．應符合其他法令有關禁、限建或使用之規定。」。復按中央法規標準法第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」乃原告於九十二年九月十八日向被告申請核發坐落系爭土地（都市計畫區第四種商業區）之明誠加油站籌建許可案時，當時（九十二年九月二十九日修正發布）之都市計畫法高雄市施行細則雖無商業區內不得為加油站之使用之明文規定；惟於被告為否准本件處分時（九十四年四月十二日），前揭都市計畫法高雄市施行細則第十三條業已於九十三年二月二十六日修正，並於該條第十二款明文規定：商業區內不得為加油站之使用。依前揭中央法規標準法第十八條前段規定，本件自應適用新法規（按無該條但書「適用舊法規」之餘地）即九十三年二月二十六日修正發布之都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十二款之規定。
(二)查被告內部並無相關辦事時程之規則，合先敘明。檢呈被告加油站申請設置流程、原告申請設置加油站之大事紀及相關附件、近年來向被告申請加油站設置之核駁統計表及相關申請案資料。再者，本件原告之申請案，即便嗣後法令並未修正，被告參酌環保、工安等因素，仍有行政裁量權。並非謂原告之申請案，被告須一定核准原告之申請設立，併此敘明。
(三)次查原告雖稱：先於原告幾個月提出申請之「新厝加油站」可迅速獲得籌建許可云云。惟查：原告所稱之「新厝加油站」（坐落高雄市○○區○○段○○○號），於向被告申請時係以「明誠加油站股份有限公司籌備處」之名義申設。而該加油站係於九十一年八月二十一日提出申請，九十一年九月二十七日辦理公開徵詢意見公告三十日，九十二年五月二十九日核發可供加油站使用證明書，經該加油站檢具相關文件後，於九十二年七月二十二日由被告同意該加油站之籌建。上開事實，業有相關函文可稽。是原告所稱之「新厝加油站」自申請至被告正式同意籌建，申請時程亦近一年，並無原告所稱新厝加油站迅速獲得許可云云。且「新厝加油站」於公開徵詢意見公告三十日時，亦無任何人提出異議，故所需之時程較原告申請案為短，亦符常情。況加油站之籌設，本須被告內部各單位多次開會討論，尤其涉及環保、公安問題，更須多方廣泛諮詢、討論後始能定奪。是任何加油站之申請籌建案，自無如原告所稱可迅速獲得籌建許可云云。
(四)查九十三年二月二十六日修正前都市計劃法高雄市施行細則第十三條第八款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為左列建築物及土地之使用：．．．八、危險物品及高壓氣體儲存、分裝。但加油站附設之地下油池不在此限。」上開但書內容於九十三年二月二十六日修正後即已刪除。並於第十二款增列於商業區不得設立使用之標的：加油站、加氣站。另不論修正前後之第十三款均規定：「其他經本府認為有礙商業之發展或公共安全及衛生者」之內容，併此敘明。是原告之主張，既於法未合，本件原告之起訴事實應屬無理由。為此，狀請鈞院鑒核，諭知如答辯聲明所載，以符法制。
理 由
一、按「加油站之設置用地應符合都市計畫法、區域計畫法及其他有關法令規定。」、「申請於都市計畫地區及非都市土地
甲、乙、丙種建築用地、遊憩用地及特定目的事業用地（加油站）設置加油站者，其申請基地應符合下列規定：．．．
六、應符合其他法令有關禁、限建或使用之規定。」、「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣 (市)主管機關申請籌建之核准：一、申請書。二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記簿謄本及地籍圖謄本。．．．前項申請設站用地屬都市計畫地區土地，且依有關法令規定須經核准始得供作加油站使用者，並應檢附直轄市、縣（市）政府核發設站用地同意作加油站使用之證明文件。」加油站設置管理規則第六條、第八條第一項第六款、第十六條第一項及第二項分別定有明文。另被告依都市計畫法第八十五條授權訂定，於九十三年二月二十六日修正發布（即本件處分時）之都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十二款亦規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：．．．十二、加油站、加氣站。」明確。
二、經查，原告前於九十二年九月十八日檢具申請書及相關文件，向被告申請核發坐落系爭土地之明誠加油站籌建許可，案經被告會同所屬鼓山區公所於同年十月十四日實地會勘結論略以：⒈本件經鼓山區公所表示：本件已有民眾提出異議，建請應審慎處理。⒉有關商業區不得設置加油站，業於九十二年九月二十九日經被告第一０六七號次市政會議通過，雖目前尚未完成法定程序，本件於商業區內申請設置加油站，是否有礙商業之發展或公共安全及衛生，基於尊重當地民意，宜公告週知徵詢地方意見以為參酌。⒊本件之申請適用法規及公告與否，由被告建設局簽請被告核裁等情。被告遂於同年十二月二十六日至九十三年一月二十四日公告三十日。公告期間計有林玉珠等七人（即籌設地點相鄰之地主，姓名等詳如原處分卷附資料）提出異議，異議內容涉及土地使用、都市發展、公共安全及公害等問題，異議人等並於九十三年四月二日向被告提出陳情函，反對原告設置加油站，被告建設局並分別於九十三年二月十九日、四月五日及十月十九日發函請原告應與異議人等溝通取得共識（協議書）後函覆被告建設局憑辦。惟原告並未與異議人等正式協調取得共識。其間被告亦曾於九十三年五月二十一日邀集雙方進行協調，惟經異議人等於同年五月三十一日函復無法同意原告所提協商方案。被告遂分別於九十三年八月十日及二十日、九十三年十月五日暨九十四年一月二十四日召開審查本件涉都市計畫法高雄市施行細則第十三條事宜會議。嗣被告依加油站設置管理規則第八條第一項第六款及都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十三款之規定，以九十四年四月十二日高市府建四字第０九四００一七三一三號函復原告略以：所請核發加油站籌建許可，因毗鄰土地已有「新厝加油站」營業中，已可以提供當地社區加油需求，若同意籌建，將使兩加油站街道寬達六十二公尺，恐阻礙商業經營之連續性，商業街道營業項目及商業發展樣態將有影響，並對附近環境、交通安全、公共安全之維護均有影響，且民眾亦有疑慮及異議等理由，否准原告之申請等情，有被告九十二年十二月二十三日高市府建四字第０九二００七０二七八號公告、被告九十三年五月二十一日協商會議記錄、九十四年四月十二日高市府建四字第０九四００一七三一三號函等影本附於原處分卷可稽，洵堪信實。
三、原告雖主張：被告受理設置加油站並未規定訂定處理期間，依據行政程序法第五十一條：行政機關對人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別訂定處理期間公告之。未依前項規定處理期間者，其處理期間為二個月。行政機關未能於前二項所訂期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。前項情形應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。原告自九十二年七月一日提出申請籌設加油站許可，被告不依法行政，不在規定期間作為處分，也從未通知原告延長之事由，竟於九十四年四月十二日，經過二十二個月後，作為駁回原告申請之處分，顯於法有違；被告所定之都市計畫法高雄市施行細則過渡條款第四十二條之一第二項規定，本細則九十三年三月一日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。被告不依規定辦理，竟作出違法處分云云，資為論爭。
四、惟按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第十八條定有明文。次按「直轄市政府、縣 ( 市)政府、鄉 (鎮、市)公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性，質定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」、「自治規則與憲法、法律．．．牴觸者，無效。」地方制度法第二十七條第一項、第二項、第三十條第二項亦規定明確。經查，被告所定之都市計畫法高雄市施行細則過渡條款第四十二條之一第二項雖規定：「本細則九十三年三月一日修正施行前，土地及建築使用已向本府各該主管機關申請籌設、設立許可或建築許可者，其使用管制依施行前之規定辦理。」，惟該自治規則該條項之規定與前揭中央法規標準法第十八條之規定顯有牴觸，揆諸前述說明，應屬無效。次查，原告於九十二年九月十八日向被告申請核發坐落系爭土地（都市計畫區第四種商業區）之明誠加油站籌建許可案時，依申請時（九十二年九月二十九日修正發布）之都市計畫法高雄市施行細則第十三條第八款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建物為主，不得為左列建築物及土地之使用：‧‧‧八、危險及高壓氣體儲存、分裝。但加油站附設之地下油池不在此限。」其但書雖有「但加油站附近附設之地下油池不在此限。」之有利原告申請在商業區內設置加油站之規定，惟於九十四年四月十二日被告否准本案處分時，前揭都市計畫法高雄市施行細則第十三條業已於九十三年二月二十六日修正，前述該條第八款但書有利原告之規定業經廢除，並於該條第十二款明文為商業區內不得為加油站使用之禁止規定，依前揭中央法規標準法第十八條前段規定，本件自應適用新法規即九十三年二月二十六日修正發布之都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十二款之規定。本件被告原處分援引前揭同細則第十三條第十三款之規定，而為否准原告所請核發加油站籌建許可之處分，固有未冾，然於本件之申請仍應為否准處分之結論並無影響，訴願機關基於訴訟經濟原則及依訴願法第七十九條第二項規定予以維持，揆諸前述說明，於法並無不合。是原告主張：被告未依其所定之都市計畫法高雄市施行細則過渡條款第四十二條之一第二項之規定，辦理本件申請案，所為之處分係屬違法云云，應不足採。
五、另按「行政機關對人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定處理期間者，其處理期間為二個月。行政機關未能於前二項所訂期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。前項情形應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。」行政程序法第五十一條第一、二、三、四項固亦有規定。然行政機關違反上述規定，於法定期間應作為而不作為，原告若認為損害其權利或利益時，得依訴願法第二條第一項之規定，不待行政機關作成處分，即得逕行提起訴願，並非謂行政機關一經逾越上述期間作成行政處分，即屬違法之處分。查，原告前於九十二年九月十八日檢具申請書 (原告曾於九十二年七月一日向被告都市發展局申請明誠加油站籌建許可，於九十二年九月十五日被告都市發展局函復原告「高雄市加油站、加氣站設置用地審查要點」業已廢止，可直接向被告建設局申請籌設事宜，原告另於九十二年九月十八日向被告申請，有其申請書影本附訴願卷可稽)及相關文件，向被告申請核發坐落系爭土地之明誠加油站籌建許可，被告並未依行政程序法第五十一條第三項規定延長期處理期間，至九十四年四月十二日始以高市府建四字第０九四００一七三一三號函否准原告申請乙節，固為被告所不爭執，惟原告於被告逾越前述處理期間未為處理時，並未依前訴願法第二條第一項之規定，逕行向訴願機關提起訴願，係被告為前揭否准處分後，因不服該處分始提起訴願，參諸上述說明，自難僅因被告曾逾越上述期間未為處分，即認被告前揭否准處分有何違法。從而原告另稱：原告自九十二年七月一日提出申請籌設加油站許可，被告不依法行政，不在規定期間作為處分，也從未通知原告延長之事由，竟於九十四年四月十二日，經過二十二個月後，作為駁回原告申請之處分，顯於法有違云云，亦無可採。又查，原告所稱之另件「新厝加油站」（坐落高雄市○○區○○段○○○號），於向被告申請時係以「明誠加油站股份有限公司籌備處」之名義申設，而該加油站係於九十一年八月二十一日向被告提出申請，九十一年九月二十七日辦理公開徵詢意見公告三十日，九十二年五月二十九日核發可供加油站使用證明書，經該加油站檢具相關文件後，於九十二年七月二十二日由被告同意該加油站之籌建等情，亦有相關之申請書、被告九十一年九月二十七日高市工務都字第０九一０二八八九七號函、九十二年七月二十二日高市府建四字第000000000函等影本附於本院卷可稽。是該「新厝加油站」自申請至被告正式同意籌建，申請時程亦近一年，並無原告所稱「新厝加油站」迅速獲得許可之情事，併予敘明。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告原處分否准原告設置加油站之申請，理由雖有未冾，然其結論並無不同，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准予核發原告申請之明誠加油站籌建許可之行政處分，為無理由，應予駁回。又被告否准原告設置加油之申請，於法既無違誤，原告請求被告應賠償原告自九十二年十月一日起至核准日止，每月三十二萬元土地租金之損失，即失所附麗，應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 四 月 十八 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 四 月 十八 日
書記官 黃玉幸