高雄高等行政法院判決
94年度訴字第937號原 告 甲○○訴訟代理人 林春發 律師被 告 嘉義市西區區公所代 表 人 乙○○ 區長訴訟代理人 寅○○
參 加 人 丙○○
丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○壬○○○癸○○子○○丑○○上 一 人法定代理人 程台生上十人共同訴訟代理人 蔡進欽 律師
蘇正信 律師蔡弘琳 律師上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義市政府中華民國九十四年十月六日府法字第０九四００二０七五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告就其共有坐落嘉義市○○段○○○○○號土地，其中面積０．七四八九公頃部分，與訴外人蕭祥（已於九十三年十一月三十日死亡）訂有耕地三七五租約，該租約於九十三年六月三十日租約期滿，蕭祥依耕地三七五減租條例第二十條規定，於九十三年七月一日申請續訂租約，而原告則於同年七月九日以其所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回自耕，經被告依內政部八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號函釋等相關規定，審核出、承租人收支情形後，認定出、承租人雙方所有收益皆不足以維持一家生活，並依耕地三七五減租條例第十九條第四項規定逕付被告耕地租佃委員會調處，經調處結果，決議由承租人繼續承租上開耕地六年（自九十三年七月一日起至九十九年六月三十日止），並以九十三年十月十二日嘉市西區民字第０九三００一四二二０號函通知原告。原告不服，提起訴願，經嘉義市政府以被告引用蕭祥九十三年度之戶籍資料為計算基礎，且計算出租人全戶收支狀況時，其配偶部分漏未列入計算，顯有錯誤，認有重新認定出、承租人收益之必要，爰將原處分撤銷，由被告另為適法之處分；嗣經被告依上開撤銷意旨重新審核出、承租人收支情形後，仍認定出、承租人雙方所有收益皆不足以維持一家生活，並依耕地三七五減租條例第十九條第四項規定逕付被告耕地租佃委員會調處，經調處結果，仍決議由承租人繼續承租上開耕地六年（自九十三年七月一日起至九十九年六月三十日止），並以九十四年六月二十一日嘉市西區民字第０九四０００八二七五號函通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告就原告九十三年七月九日申請收回承租人蕭祥承租土地自耕乙案，應作成准予原告收回承租人蕭祥所承租原告所有坐落嘉義市○○段○○○○○號土地之行政處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、坐落嘉義市○○段○○○○○號土地，於日據時代原為嘉義郡嘉義街北社尾三二五地號，由共有人陳塲（甲○○之父）應有部分四分之一，蕭梗（蕭祥之父）、蕭巡（蕭昌一之父）應有部分各四分之一，共同購得並分別登記所有權，面積為二九、九五七平方公尺，旋因陳塲、蕭梗、蕭巡逝世，繼承登記為：甲○○應有部分四分之二，蕭祥八分之一、蕭布侯（蕭祥之弟）八分之一，蕭昌一應有部分萬分之九六二，蕭連科（蕭昌一弟弟）二萬分之七六九、蕭宗賓（蕭昌一弟弟之子）二萬分之七六九、蕭于修（蕭昌一弟弟之子）二萬分之七六九。蕭祥嗣於九十一年五月二十日將應有部分八分之一贈與其子丙○○。
二、按人民因中央或地方行政機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第五條第二項定有明文。準此，原告依上開條文規定，追加聲明請求判決：被告就原告九十三年七月九日申請收回參加人承租土地自耕乙案，應作成准予原告收回參加人所承租原告所有坐落嘉義市○○段○○○○○號土地之行政處分。
三、次按耕地三七五減租條例第十九條規定：耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。換言之，應準用同法第十七條第二項規定補償承租人之情形，以第十九條第二項「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制」為限，若係第一項第二、三款所定情形收回自耕者，出租人根本不用補償承租人，此觀上開法條文意甚明。詎被告耕地租佃委員會九十四年六月十六日第三屆第二十次會議調解程序筆錄主文竟記載：「本案擬以出租耕地公告現值扣除土地增值稅之三分之一補償承租人後收回耕地終止租約，或是不同意補償並終止租約，由承租人續訂租約六年，自九十三年七月一日起至九十九年六月三十日為止」，理由欄並以：「本件出租人無法適當補償承租人，應許承租人繼續耕作，續訂租約六年，自九十三年七月一日起至九十九年六月三十日為止。」法律見解顯然違誤。
四、就原告九十二年之全戶所得、支出說明如下：
（一）原告名下雖另有坐落嘉義市○○段○○○○號土地，面積六三五平方公尺，應有部分二分之一，惟該土地位於嘉義市家樂福超市○○○○○路旁，因缺乏水源灌溉，且該土地還有其他三位共有人，原告之應有部分面積不過九十六坪左右，故荒廢並未種植，此部分原告並無其他所得。
（二）原告配偶吳秀貞、原告次子陳昭瑞，因遭逢火災損失慘重，對訴外人陳麗淑提出損害賠償訴訟，最後於九十二年四月十一日在台灣高等法院台南分院達成訴訟上和解，陳麗淑願意給付陳昭瑞六十五萬元、給付吳秀貞八十萬元，惟均分文未得，故陳昭瑞至少受有火災損失六十五萬元、吳秀貞亦受有火災損失八十萬元。參酌內政部八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號會商結論，災害損失等相關費用支出，並得予以計入生活費用，以切實際，故陳昭瑞受有火災損失六十五萬元、吳秀貞亦受有火災損失八十萬元，應予列入生活費用。
五、被告雖抗辯原告應加計長子陳昭銘、次子陳昭瑞全年基本工資收入三八０、一六０元【以行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）最近一年公布之每月最低基本工資一五、八四０元，全年基本工資收入各一九０、０八０元】，惟查：
（一）原告配偶吳秀貞九十二年間因類風濕性關節炎、胸椎第十一椎壓迫性骨折，九十二年間雖僱有外勞看護，但外勞僅能幫忙洗澡、煮飯，如要接送前往醫院治療、復健，則由陳昭瑞負責，陳昭瑞因此並無收入，顯符常理。參照內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知（以下簡稱作業須知）規定：「（三）審查：．．．
（２）審核標準：．．．Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：．．．乙、．．．Ⅲ照顧無法自理生活身心障礙或罹患嚴重傷、病，在三個月內無法痊癒之扶養親屬，致不能工作者。．．．Ⅴ獨自照顧六十五歲以上老人．．．」（吳秀貞係000年0月00日生，九十二年間已滿六十五歲），自可不必核計其基本工資收入。
（二）原告長子陳昭銘九十一年五月二十一日與邱惠娟離婚，女兒陳紫嫣（000年0月0日生）雖約定由邱惠娟監護，但陳昭銘仍有扶養照顧陳紫嫣，參照上開內政部作業須知規定：「（三）審查：．．．（２）審核標準：．．．Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：．．．乙、．．．Ⅴ獨自照顧六十五歲以上老人或扶養十二歲以下直系血親卑親屬。」得不核計其基本工資收入。退一步言之，依民法規定，父母扶養未成年子女之義務，並不因離婚而消滅。參酌嘉義市九十二年平均每戶消費支出五五四、六五七元，除以每戶三．五人，每人平均每年消費支出為一五八、四七三元，陳昭銘負擔陳紫嫣二分之一扶養費用即七九、二三六元，亦應列為陳昭銘之支出，故九十二年陳昭銘之支出應加計七九、二三六元。
（三）綜上，依原告九十五年三月二十二日庭呈之九十二年度原告全戶收入及支出表所載，原告及其配偶吳秀貞等人之全年收入為三０四、四七六元，支出六七三、二六四元，加計上開火災損失，陳昭瑞部分六十五萬元、吳秀貞部分八十萬元，另加計陳昭銘扶養費用支出七九、二三六元，原告全戶之收入，顯不足以維持一家生活。
六、對承租人蕭祥九十二年全戶收入、支出之質疑：
（一）被告雖認列丙○○農耕收入一四五、０三三元，並據承租人陳稱九十二年種植在來米，惟查承租人係在承租土地上搭蓋網室種植高價蔬菜，另種植芭樂，承租人顯有隱匿所得之情形。
（二）蕭祥、丙○○、丁○○、庚○○四人原均同設籍在嘉義市○○○路○○巷○○號「同一戶內」，九十二年五月十二日丙○○、蕭祥在同址改創立一新戶。按理戶籍在同址，應併入全戶計算，被告竟僅就九十二年一月一日至同年五月十一日丁○○、庚○○設籍在同一戶內之時間，計算丁○○、庚○○之收入、支出，此顯係意圖減少收入或增加支出。故應以丁○○、庚○○全年度之收入、支出併入計算。
（三）丁○○係000年0月0日生，於九十二年間僅五十六歲，身體既無異狀，尚有工作能力，亦未達到六十歲之退休年齡，被告未予認列任何收入，顯然違誤，應以每月最低基本工資一五、八四０元認列才合理。請鈞院傳訊丁○○到庭查明其工作情形。
（四）庚○○係000年00月0日生，於九十二年間僅四十八歲，尚有工作能力，至少應以每月最低基本工資一五、八四０元認列才合理。請鈞院傳訊庚○○到庭查明其工作情形。
（五）被告認定蕭祥全戶收入減去支出為負一九、五二五元，然依上揭所示，至少應增列丁○○之基本工資收入一九０、０八０元、增列庚○○工作收入一０五、七七０元（一九
０、０八０元減去被告所列八四、三一０元），蕭祥全戶並無不能維持生活之情形。
乙、被告及參加人主張之理由：
一、私有出租耕地租約期滿處理工作，受理機關應依內政部九十一年九月二十六日台內地字第０九一００七一八四八號函發布「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」辦理。蕭祥依前揭作業須知於被告受理申請期間內檢附續訂租約申請書等相關文件提出續訂租約申請，惟原告以所有收益不足以維持一家生活，檢附收回出租耕地申請書等相關文件申請收回自耕。按耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款所稱「出租人收益足以維持一家生活者」，係謂租約期滿前一年（即九十一年），有內政部九十三年六月八日台內地字第０九三０００八八五四號函釋在案，出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第三款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即九十一年）承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費用者而言。
二、有關原告本人、配偶及其同一戶內直系血親（吳秀貞、陳昭銘、陳昭瑞、羅元柏、陳紫嫣）收支狀況如下：
（一）收入部分：國稅局提供之九十一年度綜合所得稅各類所得資料清單其所得收入為四三六、二一０元，加上其出租耕地租金收入二六、七二八元及領取政府老人年金社會福利津貼六三、０００元，全年所得合計五二五、九三八元。
（二）支出部分：依渠等所提供之九十一年度全年生活費用明細表之基本生活費用及保險費用，合計五六四、三二九元，收入減去支出總額為負三八、三九一元。
三、有關訴外人蕭祥本人、同一戶內直系血親（丙○○、庚○○、丁○○）收支狀況如下：
（一）收入部分：國稅局提供之九十一年度綜合所得稅各類所得資料清單其所得收入為一六一、四九五元、領取政府老人年金社會福利津貼三六、０００元，最低基本工資收入為
二八五、一二０元，總計全戶收入為四八二、六一五元。
（二）支出部分：依渠等所提供之九十一全年生活費用明細表之基本生活費用、保險費用及醫療費用計七一一、八四六元、承租耕地租金支出一三、三六四元，合計七二五、二一０元，收入減去支出總額為負二四二、五九五元。
四、依前上述二項審核出、承租人收支結果，雙方所有收益皆不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例第十九條第四項規定逕付被告耕地租佃委員會調處。被告於九十四年六月十六日召開耕地租佃委員會就出、承租人雙方情況予以調處，租佃委員於調處過程中希出租人（即原告）能以金錢或土地補償承租人後收回出租耕地自耕以期兼顧承租人家庭生活之依據，惟原告堅持收回出租耕地不予補償，且堅決主張所訂之私有出租耕地租約為無效。按出租人有耕地三七五減租條例第十九條第一項之消極規定時，不得收回自耕，被告出席租佃委員全體決議結果如下：由承租人繼續承租耕地，續訂租約六年，租期自九十三年七月一日起至九十九年六月三十日止。
五、又按耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款規定：出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。是本件之主要爭點在於原告與參加人兩造是否有非收回耕地或非承租耕地即不能維持其一家之生活。
六、原告九十二年全戶收支情形，原告長子陳昭銘、次子陳昭瑞具有工作能力，並為無固定收入之人，其收入之認定應以勞委會最近一年公布之最低基本工資一五、八四０元核計基本收入。是以有關原告九十二年全戶之收入應加計陳昭銘及陳昭瑞之基本工資收入每人一九０、０八０元，合計六八四、六三六元，相較於原告九十二年全戶支出金額六七三、二六四元，應無收益不足以維持一家生活之情事。
七、承租人蕭祥於九十二年間領有老農年金給付每月三千元，合計三六、０００元應予加計。又蕭祥因年邁，由戶內人口丙○○及非戶內人口之四子戊○○共同耕作原告出租之耕地面積０．七四八九公頃及丙○○所有耕地面積約０．三七四四六三公頃，合計面積一．一二三三六三公頃土地，種植在來米，以行政院農業委員會九十二年期農業統計年報，有關農產品生產費用與收益統計表（農家賺款）核算其農耕收入約為一四五、０三三元（（59,806+69,300）×1.123363=145,033），核計全計全戶收支結果為負一九、五二五元，有耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款：出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之消極條件。
八、綜合上述，承租人蕭祥九十二年度全戶收入為二九三、一○九元，全戶支出為三一二、六三四元，收入不足支出一九、五二五元。原告九十二年度全戶收入六八四、六三六元，全戶支出六七三、二六四元，收入大於支出，顯無收入不足以維持一家生活之情事。承租人蕭祥全戶九十二年度收入不敷支出，出租人即原告如收回耕地，承租人即失其家庭生活之依據，被告依耕地三七五減租條例第十九條第一項第三款規定決議由承租人蕭祥之繼承人繼續承租耕地並無不當。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十條分別定有明文。
二、本件原告因其所有系爭耕地與訴外人蕭祥（已死亡）所訂立之耕地三七五租約，於九十三年六月三十日租期屆滿，原告乃於九十三年七月九日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕；承租人蕭祥則依耕地三七五減租條例第二十條規定，於九十三年七月一日申請續訂租約；嗣經被告審查結果，認定出、承租人雙方所有收益皆不足以維持一家生活，並依耕地三七五減租條例第十九條第四項規定逕付被告耕地租佃委員會調處，經調處結果，決議由承租人繼續承租上開耕地六年（自九十三年七月一日起至九十九年六月三十日止）等情，已經兩造分別陳述在卷，並有原告之私有耕地租約期滿收回自耕申請書、承租人蕭祥之續訂租約申請書及被告九十四年六月二十一日嘉市西區民字第０九四０００八二七五號函等影本附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟係以：九十一及九十二年度其本人、配偶及其同一戶內直系血親之全戶收入，低於全戶之支出，故其各該年度之所有收益，皆不足以維持一家生活，而承租人蕭祥上開年度之全戶收入高於全戶之支出，故蕭祥各該年度之所有收益，皆足以維持一家，原告依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，自得將系爭耕地收回自耕，被告駁回原告收回自耕之申請，自屬違法等語，資為爭執。
三、按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第五五九號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項明文定有要件，故訂有耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第十九條第一項之規定。
四、又內政部為利上述耕地三七五減租條例第十九條關於耕地收回自耕規定之執行，訂頒有「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，其規定：「（三）審查：．．．（２）審核標準：Ａ、減租條例第十九條第一項第二款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額足以支付出租人本人及其配偶與同戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同款項第三款所稱出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，係指租約期滿前一年（即民國九十年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言。Β、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部八十六年九月五日台內地字0000000號函）甲、出承租人之生活費用，以租約期滿前一年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。
乙、生活費用之計算標準，準用內政部、台北市政府及高雄市政府公布九十年最低生活費標準表之規定，核計其生活費用。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用。Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出。Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。（內政部八十八年十二月八日台內地字第八八九七四五八號函）。Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：（內政部八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號函）；甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得清單為準。乙、審核出、承租人一方所提他方收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近一年公布『職業別薪資調查報告』所列之每月平均薪資（詳如附件四），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定收入之人，除係老弱而無工作能力者外，其收益之認定，以行政院勞工委員會最近一年公布之基本工資新台幣一五、八四０元核計基本收入。所稱老弱而無工作能力．．．指年齡五十五歲以上或十八歲以下而無固定收入之人，或具有下列情形之一者．．．丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者亦應併入收益總額核計：１．漏報或匿報之收入或依所得稅法規定免納所得稅之所得。（所得稅法第四條）２．以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。
丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計．．．
Ｅ、減租條例第十九條第一項第一款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。．．．Ｇ、查核出、承租人收益必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。Ｈ、依前述審核出、承租人收益、支出之各種方法所得之資料，鄉（鎮、市、區）公所彙整填於『九十年全年收支出明細表』俾計算出收支相抵之數據，以認定出、承租人收益是否足以維持一家生活。」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第十九條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則。而行政院曾以四十九年十二月二十三日台四九內字第七三一一六號令：「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，係指租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得總額，不扣除免稅額、寬減額，扣除出租人租金，不足以支付一家全年生活費之支出。承租人生活費用之計算標準，準用租約期滿當年，台灣省在營軍人家屬最低生活標準表之規定。」惟八十六年三月七日司法院釋字第四二二號解釋針對上開行政院四十九年第七三一一六號令及內政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六六七七九號函關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕用台灣省（台北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表中所列最低生活費支出標準金額之規定，因未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，宣示不再援用。內政部因而於八十六年八月一日邀集相關機關會商獲致結論，並以八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號函示各縣市政府辦理。關於收益部分，仍以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準。另關於生活費用支出部分，上開內政部八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號函示八十六年八月一日會商結論略以：台灣省（台北市、高雄市）分別訂定之「在營軍人家屬最低生活費支出標準」，係以內政部每年參考社會單位提供「當年度全國各地區最低生活費用標準」，召集省（市）政府財政、主計、役政等單位共同研商訂定「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」為基準，再視其地域物價差異所定之標準，尚屬合理，仍可作為計算出、承租人生活支出之參考，惟對於出、承租人個別具體收支情形及其他特殊狀況，如醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出，並得予以計入生活費用，以切實際。出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。此函釋援引之「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」係依每年社會單位提供之「當年度全國各地區最低生活費用標準」，參酌地域物價差異所定之標準，故在無特殊個別具體收支情形，依此標準核算出、承租人之生活費支出，尚稱合理；且上述「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」關於出、承租人生活費用之核算，並得加計房租支出、醫藥費用、災害損失及保險支出等支出費用（但須提出證明文件），核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第十九條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
五、再按內政部訂頒之上開作業須知，雖係針對九十一年底租約期滿之耕地三七五租約，應如何處理所訂定之工作計畫及作業須知，然因九十一年之後到期之耕地三七五租約部分，內政部並未再訂頒相關之處理工作計畫及作業須知，惟基於相同事務應為相同處理之法理，九十一年之後到期之耕地三七五租約，自仍得援用上開作業須知規定，作為處理收回自耕等事項之依據。又依內政部八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號函釋規定，出、承租人之收益部分，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準；另關於生活費用部分，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。本件系爭耕地三七五租約於九十三年六月三十日租期屆滿，依上開函釋規定本應以九十二年度出、承租人之綜合所得總額及全年生活費用為審核標準，然因九十二年度綜合所得稅係於九十三年五月申報，系爭租約期限屆滿時（九十三年六月三十日），各國稅局尚未能提供當事人之九十二年度綜合所得稅各類所得歸戶資料清單，故嘉義市政府乃依九十一年度出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親之綜合所得總額為雙方收益審核標準；另以內政部公布之九十一年度最低生活費標準表為出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親生活費用審核標準；最低基本工資則以勞委會最近一年（九十一年）公布之基本工資每月一五、八四０元核計，陳報內政部釋示；嗣經內政部函覆嘉義市政府略以：本案處理方式，除貴府擬處意見外，尚應依照司法院釋字第四二二號解釋意旨辦理，即應斟酌出、承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，以切近實際，本案請本於職權依法辦理。此有嘉義市政府九十三年六月一日府地權字第０九三００五三四０五號函、內政部九十三年六月八日台內地字第０九三０００八八五四號函等影本附原處分卷足稽；則由上開內政部函覆內容可知，內政部就本件出、承租人雙方收益及生活費用審核標準，是否以九十一年度為準，並無明確之答覆；況且，依內政部八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號函釋規定，出、承租人之收益及生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親之全年收益及生活費用為準，主要係考量一般個人與公司行號不同，其日常生活收支，並無會計帳簿可供查核，為便於審核出、承租人全戶之收支情形，作為出租人得否收回耕地自耕之依據，乃規定以上開標準作為審核之依據，且租約期滿前一年之收支情形，與出、承租人於租約到期時之生活情況最接近，最能反映其實際狀況，故規定以耕地租約期滿前一年，作為計算出、承租人全戶之收益及生活費用之準據。而國稅局提供之當事人所得稅各類所得歸戶資料清單，固為審核當事人收入之重要依據，然在國稅局尚未完成審核綜合所得稅前，固無法提供相關資料供被告參考，惟國稅局之所得稅各類所得歸戶資料清單，係來自扣繳單位及當事人之申報資料，故該資料當事人亦可提供，或經由財政部財稅資料中心查得當事人之財產資料，故被告仍可經由其他管道查證出、承租人之所得資料，則本件被告僅以系爭租約屆期時，國稅局尚未能提供當事人之九十二年度綜合所得稅各類所得歸戶資料清單，即未依上開內政部八十六年九月五日台內地字第八六八七九三八號函釋規定之精神，而逕依九十一年度出、承租人雙方收益及生活費用，作為本件計算出、承租人之收益是否足以維持一家生活之依據，顯已違反上開內政部函釋規定，故本件計算出、承租人之收益是否足以維持一家生活之依據，仍應以耕地租約期滿前一年即九十二年度出、承租人雙方收益及生活費用作為審核標準，合先敘明。
六、查，本件原告所有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第二十條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約是於九十三年六月三十日租期屆滿，因原告認租期屆滿，其所有收益不足以維持一家生活，即得不續租，收回土地，故於九十三年七月九日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。因依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，本件依據原告所提出財政部台灣省南區國稅局九十二年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，其本人、配偶及子女陳昭銘、陳昭瑞之利息、營利、租賃收入共計二０三、七三二元，另原告及其配偶之社會福利收入合計七二、０００元，原告出租耕地收入二八、七四四元乙節，亦據原告陳明在卷。又因陳昭銘係00年0月00日出生，陳昭瑞係000年0月00日出生，二人均尚未年滿五十五歲，參諸勞動基準法關於退休之規定（勞動基準法第五十三條及第五十四條），應認渠等二人仍具勞動能力，應加計其全年基本工資各一九０、０八０元。原告雖主張其長子陳昭銘於九十一年五月二十一日與邱惠娟離婚，女兒陳紫嫣（000年0月0日生）約定由邱惠娟監護，但陳昭銘仍有扶養照顧陳紫嫣，依上開作業須知規定：「（三）審查：．．．（２）審核標準：．．．Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：．．．乙、．．．Ⅴ獨自照顧六十五歲以上老人或扶養十二歲以下直系血親卑親屬。」得不核計其基本工資收入云云。然按上開作業須知規定：「（三）審查：．．．（２）審核標準：．．．
Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：．．．乙、．．．出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定收入之人，除係老弱而無工作能力者外，其收益之認定，以行政院勞工委員會最近一年公布之基本工資新台幣一五、八四０元核計基本收入。所稱老弱而無工作能力．．．指年齡五十五歲以上或十八歲以下而無固定收入之人，或具有下列情形之一者：．．．五、獨自照顧六十五歲以上老人或扶養十二歲以下直系血親卑親屬者。」可知，須「獨自」扶養十二歲以下直系血親卑親屬者，始得免依上開基本工資核計基本收入，本件陳昭銘與其妻邱惠娟離婚，且約定女兒陳紫嫣由邱惠娟監護，陳昭銘並未與陳紫嫣同居共同生活，足見陳昭銘並非獨自扶養陳紫嫣，故陳昭銘依上開作業須知規定，仍應依基本工資核計其基本收入，原告上開主張，自不可採。又原告主張其配偶吳秀貞九十二年間已年滿六十五歲，且因類風濕性關節炎、胸椎第十一椎壓迫性骨折，九十二年間雖僱有外籍看護，但外籍看護僅能幫忙洗澡、煮飯，如要接送前往醫院復健治療，則由陳昭瑞負責，陳昭瑞因此並無收入，依上開作業須知規定：「（三）審查：．．．（２）審核標準：．．．Ｃ、出、承租人收益審核標準如下：．．．乙、．．．Ⅲ照顧無法自理生活身心障礙或罹患嚴重傷、病，在三個月內無法痊癒之扶養親屬，致不能工作者。．．．Ⅴ獨自照顧六十五歲以上老人．．．」自可不必核計其基本工資收入云云。然查，吳秀貞因罹患上開疾病，既已僱用外籍看護，照顧其生活起居，陳昭瑞縱有接送吳秀貞至醫院復健治療，亦屬短暫幫忙之性質，難認其已符合上述第Ⅲ款之規定，且與第Ⅴ款「獨自」照顧六十五歲以上老人之規定亦不符，故陳昭瑞依上開作業須知規定，仍應依基本工資核計其基本收入，是原告上開主張，亦不可採。綜上可知，原告全戶九十二年度收入總計應為六八四、六三六元。
七、至於原告全戶九十二年度支出部分，依內政部公布九十二年最低生活費標準表，台灣省之最低生活費為每月八千四百二十六元，故原告本人及其配偶與同一戶之直系血親陳昭銘、陳昭瑞、羅元柏（外孫）全年生活費各為一０一、一一二元，合計五０五、五六０元；另因吳秀貞罹患類風濕性關節炎僱用看護支出一四八、六九二元、原告及吳秀貞醫療費用共計一、一二０元；原告、吳秀貞、陳昭銘、陳昭瑞、羅元柏健保費，合計一七、八九二元，亦有外籍看護居留證、醫療費用收據、健保費明細單等影本附卷為憑，堪予採信。又原告主張其配偶吳秀貞及次子陳昭瑞，因遭逢火災損失慘重，對加害人陳麗淑提出損害賠償訴訟，於九十二年四月十一日在台灣高等法院台南分院達成訴訟上和解，陳麗淑願意賠償陳昭瑞六十五萬元，賠償吳秀貞八十萬元，惟事後均分文未付，上開火災損失，應予列入生活費用云云。然查，吳秀貞、陳昭瑞雖因坐落門牌嘉義市○區○○里○○路○段○○○號房屋發生火災，受有損害，然渠等因該火災同時對加害人陳麗淑取得損害賠償請求權，其損害已經填補，故渠等能否再以該火災損失主張增加生活費用，已有疑義，況且上開房屋發生火災之時間為八十八年十一月二十九日，此有嘉義市消防局火災證明影本附卷可參，故縱認該火災損失確實造成生活費用增加，亦非屬九十二年度所增加之生活費用，原告主張其九十二年度全戶支出部分，應加計上開火災損失，自不足取。原告另主張其子陳昭銘雖已離婚，然依民法規定，陳昭銘對女兒陳紫嫣仍負有扶養義務，參酌嘉義市九十二年平均每戶消費支出五五四、六五七元，除以每戶三．五人，每人平均每年消費支出為一五八、四七三元，陳昭銘負擔陳紫嫣二分之一扶養費用即七九、二三六元，亦應列為陳昭銘之支出云云；然按所謂「家」係指永久共同生活為目的而同居之定義，故其等間之收入及支出自應合併計算，方能實際表現出租人收益是否足以維持一家生活之情況；故上述「作業須知」關於耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款所稱「出租人所有收益足以維持一家生活者」之計算，乃以租約期滿前一年出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額與出租人本人及其配偶與同戶內之直系血親全年生活費支出兩相比較之方式計算之；至於非同一戶內之直系血親部分，因與出租人非同居共同生活，該部分之收支不足以表現出租人之生活實況，故未列入計算範圍。而依原告九十二年度戶籍謄本所載，陳紫嫣與其母邱惠娟於九十一年五月二十一日，已遷至嘉義市○區○○里○○路○○○號十樓之一，而未與原告及陳昭銘同居共同生活，故陳紫嫣生活費用部分，自不得列入計算原告全戶支出，原告上開主張，亦不可採。綜上可知，原告全戶九十二年度支出總計應為六
七三、二六四元。則原告九十二年度全戶之收入高於支出，顯已足以維持其一家生活，是本件原告有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款所規定不得收回自耕之情事甚明。本件原告所為收回系爭耕地之申請，既有耕地三七五減租條例第十九條所規定不得收回自耕之情事，故被告認定原告不符合收回地耕地自耕之要件，否准其收回自耕，即無不合。
八、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告否准原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，理由雖有不同，惟結論並無二致。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成准原告收回承租人蕭祥所承租原告所有坐落嘉義市○○段○○○○○號耕地之處分，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造聲請訊問證人及調查雙方財產部分，核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款，第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
書記官 周良駿