高雄高等行政法院判決
94年度訴字第949號原 告 甲○○訴訟代理人 蘇志成 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ ○○○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國九十四年九月十三日交訴字第０九四００三九七五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告未申領旅館業登記證，在高雄市○○區○○○路○○○號開設「國森大飯店」，擅自經營旅館業務，案經高雄市政府警察局三民二分局民族派出所於民國（下同）九十四年三月二十九日臨檢查獲，而依原告出示之高雄市政府營利事業登記證（高市建二商字第七六七０八七九一號），其營業項目為房屋租售之介紹業務，惟警方臨檢該旅館各樓層時發現該飯店共計有六層樓面，每樓層有十間房間，合計六十間房間，係提供不特定人租用，房價一天為新台幣（下同）八八０元（休息三小時為三００元），並當場查獲有旅客租用房間使用，涉有未依照營利事業登記證所載項目營業等違章情事，乃移由被告處理；經被告審查結果，認原告未領取旅館業登記證而擅自經營旅館業務，已違反發展觀光條例第二十四條第一項規定，遂依同條例第五十五條第三項規定裁處原告三十萬元罰鍰，並命令停業。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、緣坐落高雄市○○區○○段三四二一之四（面積三二四平方公尺）、三四二一之五（面積一五六平方公尺）地號等二筆土地暨其上二０七七四、二０七七五、二０七七六等建號之七層樓房建物（門牌號碼：高雄市○○○路七八八、七九０號），為原告之夫謝長左所有。上開大樓於七十八年間興建完成並取得（七八）高市工建築使字第一０六號使用執照，同年原告之夫即於該址成立「國森旅館有限公司」，擬經營旅館業，詎向主管機關申請登記時，卻因該旅館建物所在基地業經劃定為「第五種住宅區」用地，而遭否准，致無法變更使用執照作為旅館使用（旅館業管理規則第四條規定）（註：另三四二一之四地號土地係嗣後才變更為第三種特定商業專用區，可做旅館用地）。嗣原告陸續於七十八年二月二日、八十一年十二月二十四日、八十三年五月三十一日、八十六年一月四日向主管機關申請核准設立「國森旅館有限公司」，雖遭主管機關於八十三年三月一日、八十七年十二月二十一日命令解散登記，並於八十一年十月二十三日、八十四年十一月二十日撤銷公司登記，惟高雄市稅捐稽徵處三民分處仍於八十三年五月二十日以「國森旅社」名義設立稅籍課徵營業稅。凡此，俱徵原告並非不遵守法律，實係因上開法律規定不合理且不合時宜，甚且已侵害原告受憲法保障之生存權、工作權及財產權。
二、前開七層樓之建物面臨三十公尺寬之高雄市○○○路，因該道路為國道中山高速公路進入高雄市區○○○道路之一，故上開大樓附近早已是商業鼎盛之區域。又上開大樓所在之前半段土地（面積三二四平方公尺）屬第三種特定商業專用區土地，得作為旅館之用，主管機關僅因相臨之後半段土地（面積一五六平方公尺）屬第五種住宅區用地，即不准於該棟建物經營旅館業，顯非合理。而被告之行政行為（處分）雖係為達成維護住宅區之居住安寧及公共安全之目的，惟若仍執此不合時宜之法規，除上開目的恐難達成外，亦已損及原告之生存權、工作權及財產權，換言之，被告之行政行為顯已違反行政程序法第七條所定「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之比例原則。
三、被告鑑於上開相關規定確實不合時宜，業於九十四年六月二十三日修正發布實施都市計畫法高雄市施行細則，並於第十二條規定有關住宅區得設置旅館之條件為：「全幢且獨幢並經目的事業主管機關核准之觀光飯店、旅館，同時觀光旅館須面臨三十公尺以上已開闢道路；旅館須面臨十五公尺以上已開闢道路，並符合相關法令之規定。」甚且，被告早於八十九年該法之修正草案中即有條件放寬住宅區內設置旅館之條件，惟因議會不同意該項修正條文而作罷，嗣經被告於九十一年八月再次將該修正草案提交都市計畫審議委員會第二七六次大會研議，經市都委會委員充分討論，即決議建議旅館業於住宅區設置須面臨十五公尺以上已開闢道路，其後乃正式經市議會決議修改該施行細則之規定，此有被告所屬建設局九十四年八月一日「檢送研商輔導本市非法旅館業合法化相關事宜會議紀錄」可稽。
四、末按行政程序法第八條規定，行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，準此，被告既已明知該相關法規不合時宜，且自八十九年間起即提出都市計畫法高雄市施行細則之修正草案，提議放寬在住宅區內設置旅館之條件，其後於九十四年六月二十三日修正發布之都市計畫法高雄市施行細則第十二條規定，亦明文規定有關住宅區得設置旅館之條件，則被告為修訂該施行細則所作之種種努力，已足使原告產生正當合理之信賴，確信被告日後將對於在住宅區違規經營旅館之業者予以合法化，而被告為遂行此保護照顧人民權益之良善美意，即應通令下屬暫緩取締上開未合法化經營旅館之業者方是，詎高雄市政府警察局三民二分局民族派出所員警未察及此，仍予取締，而被告竟據此對原告予以裁罰，顯有違誠信原則。
乙、被告主張之理由：
一、按「建築物．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」建築法第七十三條定有明文，而違反該條規定，同法第九十條第一項亦有明文處罰，用以貫徹核發使用執照之目的。本件原告經營旅館之大樓即門牌號碼高雄市○○區○○○路七八八、七九０號之使用執照所載各層用途為店舖、住宅及辦公室而非旅館，即不得擅自變更為旅館業使用，而在未依法變更使用執照前，亦無法申請經營旅館業，況且申請變更使用執照亦應視是否符合相關法令，此觀建築法第七十六條規定：「非供公眾使用建築物變更為公眾使用．．．直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應檢查其構造、設備及室內裝修。其有關消防安全設備部分，應會同消防主管機關檢查。」即可知悉，故非謂一申請變更，即應准許。又原告自承其配偶謝長左於七十八年間興建上開大樓並取得（七八）高市工建築使字第一０六號使用執照，依該使用執照所載之內容，足證原告明知該大樓使用執照所登載之用途根本不得作為旅館業使用，惟卻於七十八年在該址成立「國森旅館有限公司」，顯置相關法令於不顧，且該大樓在興建之初既已有意將之作為旅館使用，即應於事前瞭解使用執照規定之用途、旅館設置程序等等相關法令，並依法定程序辦理，而非在違反法規後始一再陳情，欲將不合法變更為合法，故原告所辯無法變更使用執照云云，實係導因渠等明知法律之規定卻無意遵守之後果，怎可嗣後指責被告侵害其享有憲法保障之生存權、工作權及財產權？至高雄市稅捐稽徵處三民分處於八十三年五月二十日依「國森旅社」名義設立稅籍課徵營業稅，係基於原告確實有營業行為乃加以課稅，以達稅賦公平原則，核與本件無關。
二、又建築法規定建築物於實際使用前必須向主管機關申領使用執照，其目的在於建築物之使用與人民之生命、身體之安危及財產之健全密切相關，故國家為落實對於人民基本權之保護義務，乃以核發使用執照作為確保建築物之構造、設施符合其使用目的之規制手段，而該法第七十六條至第七十七條之一有關行政機關對於建築物之公共安全及衛生等行政檢查權限之規定，亦皆為實現上述公益目的而設。是以，內政部（建築事務之中央主管機關）訂定公布「建築法第七十三條執行要點」，即係用以供掌管建築事務之主管機關於核發使用執照時，得以按照其使用強度及危險指標等要素，並依照該要點附表一予以分類、分組，確定個別申請使用執照之建築物屬於何種類（組）後，再循此分類（組）決定該建築物於建築結構、公共衛生安全設施必需完備之程度（參照該要點第五點至第七點）。而依建築法第五條規定，旅館係供公眾使用之建築物，為維護公眾生命、身體及財產之安全，上述建築法規對於旅館之設置均有特別規定，原告自應知悉；況原告之配偶謝長左既委託專業之建築師及營造公司興建上開大樓，且其興建之目的係為設置旅館，渠等自有必要向該等專業人士查詢相關法規，以維護住宿者之安全及品質。
三、再者，為維護公眾安全，旅館建築及設置均有其要件，且按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石，變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：．．．。十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、遊藝場、歌廳、保齡球館、訓練場、攤販集中場及旅館。」分別為都市計畫法第三十四條、第七十九條第一項暨都市計畫法臺灣省施行細則第十五條第一項第十款所明定；另按建築法第七十七條第三項、第五項、第九十一條第四項及建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第二條第一項、第三條第一項、第七條及第八條亦分別規定：「供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。．．．」、「第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」、「專業機構或人員檢查簽證內容不實者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並移送各該主管機關依法懲處。」「本辦法所稱建築物公共安全檢查申報人，為建築物所有權人、使用人。」、「經中央主管建築機關認可之專業機構或人員辦理建築物公共安全檢查簽證項目如附表一，並應製作檢查報告書。」、「建築物公共安全檢查申報人應備其申報書及檢查報告書向當地主管建築機關申報。」、「直轄市、縣（市）主管建築機關收到前條之申報書及檢查報告書之日起，應於十五日內審查完竣，經審查合格者，即通知建築物公共安全檢查申報人；經審查不合格者，應將其不合規定之處，詳為列舉，一次通知改善。建築物公共安全檢查申報人應於接獲通知改善之日起三十日內，依通知改善事項改善完竣送請復審；逾期未送審或復審仍不合規定者，主管建築機關應依本法第九十一條規定處理。」綜上足知，旅館因攸關公眾生命、身體及財產安全，且為維護住宅區之安寧，相關法規均設有諸多規範以為規制，藉以促成法規所欲達到之目的。本件被告之裁罰係為達成相關行政法規之目的，並藉以促進觀光之發展，原告訴稱被告之行政行為違反比例原則，應不足採。
四、又九十四年六月二十三日修正發布之都市計畫法高雄市施行細則，雖對住宅區設置旅館之條件予以放寬，惟住宅區設置旅館之條件是否放寬，因涉及住宅區之居住安寧、公共安全及環境品質等層面，故是否放寬應屬利益衡量及取捨之問題，尚難據此即謂修正前之法令係不合時宜，此由八十九年高雄市議會第五次及第四次大會審議內容即可知悉。再者，依該施行細則第十二條明文規定：「住宅區內，以建築住宅及不妨礙居住安寧、安全及衛生之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用．．．五、旅館．．．但全幢且獨幢並經目的事業主管機關核准之觀光旅館、旅館，不在此限。．．．旅館須面臨十五公尺以上已開闢道路，並符合相關法令之規定。」故為達到住宅區設置之目的，原則上禁止在住宅區設置旅館，僅在特定條件下方予許可，據此益足證該施行細則之修正並非因原法令之規定不合時宜，純屬利益衡量及抉擇之問題，故對於未經核准而在住宅區內設置旅館者，仍應加以裁罰。況本件原告於七十八年即開始從事旅館之業務，亦與之後之法令變更無涉，且七十八年該大樓附近之都市發展條件亦不可與今時同日而語；又住宅區設置旅館條件雖有放寬，惟仍須符合相關建築法令之規定，故無論原告係未依法完成相關申請程序，甚或根本無法符合法令規定而無法提出申請者，被告依法予以裁罰，尚屬有據。
五、另按「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第八條固定有明文。惟信賴保護原則之適用應有下列要件：（一）信賴之基礎，即必須有一足令人民產生信賴之國家行為存在，而且此一國家行為必須以有對外表現使人民得見之形式存在；（二）信賴之表現，即人民因信賴而展開具體之信賴行為，包括運用財產和其他處理行為，且須因該信賴表現產生法律關係上的變動、該信賴行為與信賴基礎間有因果關係、該信賴行為必須是正常之善用行為；（三）信賴值得保護，人民之信賴必須值得保護，才有此原則之適用。查本件原告在上開大樓經營旅館，除違反使用執照之用途外，其所經營之事業亦與營利事業登記證不符，核與發展觀光條例及建築法等相關規定均有違背，則本件原告因違反上開法令之規定，由被告依法予以裁罰，自屬有據，尚與信賴保護原則或誠實信用原則無涉。且本件原告亦無值得保護之信賴；又原告因違法行為，亦可預計將有負擔或損失，自無信賴保護原則之適用。另被告係在原告未符合法令規定之情況下，為維護公眾之生命、身體、財產之安全及維護法令尊嚴，依法予以裁罰，自與誠信原則無涉。是原告主張被告之行政行為有違誠信原則云云，應係原告未正確理解信賴保護原則及誠信原則之意涵，應無可採。理 由
一、按「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新台幣九萬元以上四十五萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」分別為發展觀光條例第二十四條第一項及第五十五條第三項所明定。
二、本件原告未申領旅館業登記證，在高雄市○○區○○○路○○○號開設「國森大飯店」，擅自經營旅館業務，案經高雄市政府警察局三民二分局民族派出所於九十四年三月二十九日臨檢查獲，經原告出示高雄市政府高市建二商字第七六七０八七九一號營利事業登記證，其上所載營業項目為房屋租售之介紹業務，惟警方臨檢該旅館各樓層時，發現該飯店共計有六層樓面，每樓層有十間房間，合計六十間房間，係提供不特定人租用，房價一天為八八０元（休息三小時為三００元），並當場查獲有旅客黃明華租用六０五室之房間使用，涉有未依照營利事業登記證所載項目營業等違章情事，乃移由被告處理；經被告審查結果，認原告未領取旅館業登記證而擅自經營旅館業務，已違反發展觀光條例第二十四條第一項規定，乃依同條例第五十五條第三項規定裁處原告三十萬元罰鍰，並命令停業等情，業據兩造分別陳明在卷，復有現場臨檢紀錄表、被告八十四年三月二十一日高市建二商字第七六七０八七九一號營利事業登記證及被告九十四年五月四日高市府建五字第０九四００二一五０四號函等影本附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：上開大樓於七十八年間興建完成並取得被告所屬工務局核發之使用執照，原擬經營旅館業，卻因該旅館建物所在基地部分業經劃定為「第五種住宅區」用地，而遭否准，致無法變更使用執照作為旅館使用，惟高雄市稅捐稽徵處三民分處仍以「國森旅社」名義設立稅籍課徵營業稅，足徵原告並非不遵守法律，實係因上開法律規定不合理且不合時宜；又該大樓附近早已是商業鼎盛之區域，原處分雖係為達成維護住宅區之居住安寧及公共安全之目的，惟若仍執此不合時宜之法規，除上開目的恐難達成外，亦損及原告之生存權、工作權及財產權，亦即被告之行政行為顯已違反行政程序法第七條之比例原則；況九十四年六月二十三日修正發布之都市計畫法高雄市施行細則第十二條有關住宅區不得設置旅館之規定，業經有條件放寬，被告既已明知該相關法規不合時宜，且自八十九年間起即提出該施行細則之修正草案，提議放寬在住宅區內設置旅館之條件，其行為已足使原告產生正當合理之信賴，確信被告日後將對於在住宅區違規經營旅館之業者予以合法化，則被告為保護照顧人民權益，即應通令下屬暫緩取締上開未合法化經營旅館之業者，詎高雄市政府警察局三民二分局民族派出所員警仍逕予取締，而被告亦據此對原告予以裁罰，顯有違誠信原則等語，資為論據。
三、經查，本件原告在上開大樓開設「國森大飯店」，經營旅館業務乙節，為原告所不爭執，復有高雄市旅館商業同業公會統一印製之旅客住宿登記資料影本附原處分卷可佐，洵堪認定；又原告所提出之高雄市政府高市建二商字第七六七０八七九一號營利事業登記證記載，原告獲准經營之「國森企業行」，其營業項目為「房屋租售之介紹業務」，並不包括經營旅館之業務，而原告亦未能提出經地方主管機關核准設立旅館之登記證供核，從而，被告以原告違反發展觀光條例第二十四條第一項規定，並依同條例第五十五條第三項規定裁處三十萬元罰鍰，並命令停業，尚無不合。又原告經營旅館之大樓坐落高雄市○○區○○段三四二一之四及三四二一之五地號等二筆土地上，其中大港段三四二一之五地號土地之土地使用分區屬第五種住宅區，有被告所屬都市發展局核發之土地使用分區證明書在卷為憑，是該筆土地依法即不得設置旅館使用，法理甚明。第按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第八條所明定，惟此信賴保護原則之適用須具備三項要件，其一為信賴基礎（即國家行為），其二為信賴表現（即人民安排其生活或處置其財產），其三則為信賴值得保護（即人民之誠實與正當），始足當之；而所謂信賴之基礎，乃是指須存在一個作為信賴對象之國家行為，亦即必先有國家行為之存在，始有形成人民信賴之可能，故信賴基礎乃信賴保護原則之前提，若前提要件不存在，自無由主張信賴保護原則。本件原告主張被告近年來均擬修改都市計畫法高雄市施行細則之相關規定，藉以放寬在住宅區內設置旅館之條件限制，據此足見被告有意將住宅區內違規經營旅館之業者予以合法化，並使原告對之產生正當合理之信賴云云；惟查，被告擬欲修改法令之相關作為，並不具有法律上之拘束力，原告自不得以被告擬修改法令之行為，作為其信賴基礎而主張信賴保護原則之適用。復按「住宅區內，以建築住宅及不妨礙居住寧靜、安全及衛生之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用。．．．五、旅館．．．或其他類似之營業場所。但全幢且獨幢並經目的事業主管機關核准之觀光旅館、旅館，不在此限。．．．第一項第五款之觀光旅館須面臨三十公尺以上已開闢道路；旅館須面臨十五公尺以上已開闢道路，並符合相關法令之規定。」為九十四年六月二十三日修正公布之都市計畫法高雄市施行細則第十二條第一項第五款及第三項所規定，由上開修正後之條文規定雖已有條件放寬在住宅區內設置旅館之限制，然本件查獲違章之日係在上開法令修正公布前，則原告違法經營旅館之事實狀態既已存在，縱事後法令已有修改，亦無溯及適用之餘地。換言之，原告並無信賴保護原則之適用，被告對其違章行為予以處罰，亦無違反誠信原則可言；況本件之主要爭點乃在於原告經營旅館業務是否已依法定程序申領旅館業登記證，如其未經領取旅館業登記證，即擅自經營旅館業務，依法即應受罰，至原告所經營之旅館事實上是否符合上開修正後之法令規定而得准予設置，乃屬事後原告得否合法經營旅館之問題，自不得與其先前違法經營旅館之行為混為一談。是原告徒執前詞置辯，即難採取。
四、又本件原告於在上開大樓提供六十間房間予不特定人租用並收取租金，違規經營旅館業務，已如前述，至於原告實際開放供旅客租用之房間數多寡，乃原告本身經營策略上之問題，核與上開違規情節之認定無涉；抑且，觀諸原告所製作之高雄市旅館商業同業公會統一印製旅客住宿登記資料，其中經旅客登記住宿之房間號碼，分布在各樓層，益足徵原告就其經營旅館之大樓各樓層共計六十間房間均作為旅館使用之情，確係真實。再按，交通部於九十三年七月八日所發布之發展觀光條例裁罰標準附表二「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」規定，違反發展觀光條例第二十四條第一項規定未領取旅館業登記證而經營旅館業，其房間數在五十一間至一百間者，處三十萬元罰鍰，並禁止其營業，該裁罰標準表係行政規則之一種，乃交通主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍，且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院八十年度判字第四三二號判決參照）。從而，本件被告依發展觀光條例第五十五條第三項規定，並參酌前揭裁罰標準之規定，按原告所經營之房間數六十間，裁處罰鍰三十萬元，並命令其停業，尚無違誤。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。其未申領旅館業登記證，擅自經營旅館業務，已違反發展觀光條例第二十四條第一項規定，是被告依同條例第五十五條第三項規定，並參酌前揭裁罰標準，裁處原告罰鍰三十萬元，並命令其停業，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
六、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 95 年 2 月 22 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 2 月 22 日
書記官 周良駿