高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第九八三號原 告 甲○○被 告 台南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十四年九月二十一日台內訴字第０九四０００五八０一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落台南縣○○鎮○○段一一五、一一五之五及溝仔墘段四０之二地號土地，經被告於民國（下同）九十三年十一月十六日以府地用字第０九三０二二０二八七號公告徵收作為麻豆古港水堀頭遺址史蹟文化園區工程用地，被告並以九十三年十二月十六日府地用字第０九三０二四五一三六號函通知原告，訂於九十三年十二月二十四日辦理發放補償費手續。原告於公告期間之九十三年十二月十五日提出異議書，對地價補償有異議，指稱系爭三筆土地因環境變遷本應漲價，被告反而調低地價，以利徵收，侵犯其權益云云，經被告以九十三年十二月二十日府地價字第０九三０二四四四七五號函駁復，原告復於九十三年十二月二十七日提出異議，被告以九十四年一月十九日府地價字第０九四００００四０九號函復：「．．．二、．．．本縣辦理每年之土地公告現值調整作業，係依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則等相關規定辦理，實際反應市場景氣及動態，調降亦屬全面性之考量，並非台端所指不法內線作業、降價收買土地之情事。三、土地徵收條例第三十條規定，被徵收之土地，應按照『當期』之公告土地現值補償其地價，並非以『即將』變成建地之將來預期價格來徵收補償，亦無台端所稱，國家於徵收私有土地時，可藉由土地所有權人自行申報『土地市價』而請求政府予以（價購）徵收之規定。．．．
」等語，駁復原告之異議案，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應給付原告新台幣（下同）三百八十七萬一千八百六十一元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴及補充意旨略謂：
（一）本件原告所有系爭三筆土地，在八十九年五月間之地價，麻豆段一一五地號土地每平方公尺尚高達二、二一八元；麻豆段一一五之五地號土地每平方公尺尚高達三、五００元；溝仔墘段四０之二地號土地每平方公尺尚高達三、五００元，上開三筆土地自從被被告編定為「麻豆古港水堀頭史跡文化園區」之後，系爭三筆土地之地價竟無端逐年調低，在九十二年上開三筆土地公告現值分別調降為每平方公尺一、七一八元、三、０００元、三、０００元，在九十三年系爭三筆土地徵收年度更一舉調降為每平方公尺
一、五九四元、二、八０八元、二、八０八元，有歷年土地地價分析表可稽。因此被告在九十三年十一月十六日以府地用字第０九三０二二０二八七號公告以該年度地價加四成徵收原告所有系爭三筆土地，顯有違背誠信原則。被告指稱依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則規定辦理，實際反映市場景氣、動態，調降亦屬全面性之考量云云。惟系爭三筆土地事實上坐落之位置十分優越，不但東臨古蹟園地、北臨私立致遠大學、南接一七六號公路，地理之佳，其地價只有調昇而無調降之理。被告如此背離實際市場而調降系爭三筆土地公告現值，恐有侵害人民財產權益之事實。
（二）又依土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未經達成協議者，始得依本條例申請徵收。」經查，原告嗣後對被告所核定之土地徵收地價不服而提出異議書，主張徵收價格不合法。按依土地法第一百四十八條規定：「土地所有權人依本法所申報之地價，為法定地價。」又同法第二百三十九條規定：「被徵收土地應補償之地價，依左列之規定：一、已依法規定之地價，其所有權未經移轉者，依其法定地價。二、已依法規定地價，其所有權經過移轉者，依其最後移轉之地價。三、．．．」。由上開土地法規定，已明示土地徵收補償之作業標準。本件由於被告未依平均地權條例施行細則第十五條所規定之主管機關辦理規定地價或重新規定地價前，應詳細查校土地所有權人或管理人住址及國民身分證統一編號。．．．並通知土地所有權人之義務，因此原告依法補辦申報地價，解釋上未違法律規定，有原告在九十三年二月二十三日公告地價申報書可證。而被告於接受原告申報後，亦將申報書轉予被告所屬文化局及地政局查照。在此種情形下，顯已證明被告已同意原告申報之土地地價，故被告應依土地法第二百三十九條規定，依原告申報之地價補償，始符法律。而如依原告申報之地價，則本件被告徵收系爭原告三筆土地之總價應為三百八十七萬一千八百六十一元。為此原告依法請求被告應給付原告上開補償金之給付訴訟。
（三）七十年代高速公路之建設，逐漸由公路取代鐵路，麻豆之興起與高速公路不無直接相關。而麻豆交流道直接與一七六號道路連結，「系爭土地」也因道路拓寬而直接面臨公路，加上國際糖價變動製糖不敷成本，北面廣大蔗園被致遠學院租借五十年用以建校，其西鄰由鎮公所拓建為夜市場，加上麻豆鎮公所新舍落成西移南勢角，北岸河川地拓建成南勢公園，南面一七六號公路南側建糖廠加油站，廣大澤沼池埋上建造工商業運輸公司及倉庫。系爭土地四週已形成麻豆市街雛形。勢將形成人口密度較高之新型都市。前任縣長陳唐山先生向先父李益堂徵求意見欲拓建道路由致遠學院直達一七六號公路。先父由於祖父母、曾祖母兩座墳墓座落於自己管理下土地上，不便隨意同意因而婉拒。當時適逢陳總統上任「龍穴風水」之說盛行，全國富人爭相購取風水地，曾向先父出價每坪（三．三㎡）達三萬元至五萬元。被告之代表人繼續促進本地區之都市化，終於在九十一年五月被告假麻豆鎮公所會議堂召集五十四名地權人宣布政府編定之「麻豆港水掘頭史蹟文化區」之都市計畫案。與會族人，紛紛主張麻豆港址不在水掘頭加以否定。獨有原告主張被告之真正目的，乃在美化致遠學院，並欲使其勢力範圍能直達於一七六號公路而編定都市計畫。原告認為僅欲「取道經過」及「保有港址遺跡」，可採都市土地重劃方式徵地舉辦都市重劃建設，剩餘土地可出售原地主。其不願承購時拋售其他民眾，以維土地權利人權益。但被告藉古蹟設置文化區乃為將來歸屬致遠學院合併之途徑，預伏計謀。致遠學院係租地建校，五十年後其生存環境是否存在，尚在未卜之天，然而原告持有一百五十年之土地卻要被完全奪去。然而在土地徵收條例中方有明文規定：名勝古蹟之徵收，如日據時代已屬私有，不得依法強制徵收。另依土地法第二百十條亦規定為公益而徵收土地，遇有古蹟應避免之。被告實施徵收顯然罔顧法律規定。
（四）被告編定都市計畫後，擬於日後徵收為公有之土地實施調降其所賴以清償之標準，即「土地現值」。此調降直接侵害土地所有權人權益。此措施俗稱「內線作業」。乃違背公平交易法之行為。
（１）平均地權條例施行細則第二十四條補充規定（二）「惟遇物價指數降低時，不以降低之物價指數調整該原規定地價或現值（土地現值只調昇不調降乃其原則）」。
（２）地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範（四）地政機關應準備參考資料提供地評會⑵地價動態⑶鄰近公共建設。（五）評議應公開，異議意見要受重視。異議人多數時應選三人參與。
（３）平均地權條例施行細則第十五條規定地價（土地現值）遇有「變更登記者」務必通知土地所有權人。其意即調降土地現值務必通知所有權人。依現行法律條例之規定。公告土地現值之效應乃於課稅及徵地補償兩方面，其規定地價（現值）（一）一般以物價指數為準（二）物價指數居高時可依法提高（三）物價指數低落不以評低土地現值，此乃通則。因為規定土地現值乃「利用現行通貨以評定土地價格」之方法。通貨容易貶值，而土地卻因人口密度增加而利用價值增值。舉實例而言，台灣光復時日圓一圓兌換台幣一元（三十四年）台幣四萬元兌換新台幣一元（三十七年）因此即令農業生產價值之低落不致有土地現值之低評。否則政府稅收直接減少。尤其四周鄰地由農業區改變為都市區而政府也宣布系爭土地將規劃為都市文化區之後，調低土地現值為背道而馳。嚴重侵害人民權益。被告答辯書三，自稱如有調降情事乃基於「反應市場景氣」，原告謂乃胡言亂語，因近五年來並未有物價指數多大變動，公教人員薪水只增無減，如何來調降土地現值。（實際上系爭土地即將為都市土地來利用）。
（五）被告召開「徵收土地協議價購」說明會（乃公益徵收必要條件）：被告於九十三年一月十三日假總爺南贏藝文中心會議室，召集土地所有權人開會說明價購土地，補償地價之原則「即當期公告現值，加四成用以補償地價」。原告根據手持資料提示被告不法行為。被告與會地政官員即以「政府有權規定地價，人民有權申報地價」用來逃避責任。原告若對公告現值有異議，大可於三十日內提示申報地價，但被告於調降地價即登記資料有所變更時務必通知土地所有權人，然原告並未接獲通知（平均地權條例施行細則第二章第十五條），故無從於公告土地現值調整變動公告三十日內提出土地現值申報。依七十七年十二月十五日內政部訂定辦理申報地價補充要點（一）規定地價或重新規定地價時，因地政機關之疏忽致土地所有權人未申報地價者，應准予補辦申報地價。（二）申報應為土地所有權人。被告之代表人法界出身自應理解法律規定，原告補行申報土地現值，於法有據。並為合法權利。
（六）原告積極陳情請求得到行政救濟：原告手執陳情書，幾經奔走，據理力爭，令被告所屬地政局人員無法規避。並且經過「縣長有約」直接與被告代表人商討價購問題希望求得公平而依法、依理，合情之價購清償。最後得到被告諒解，謂：現尚未報內政部徵收，同意原告提示「議價標的」以供政府參考。（九十三年二月十七日府用字第０九三００二二一三四號函）。
（七）原告遵命，行使補辦土地現值之申報手績：依據之法律規定（１）平均地權條例第四十六條：土地現值，每年一月一日評定。（２）同法第四十七條之一：申報人申報之土地現值超過當期土地現值者，應以其自行申報土地現值為準。原告依據上述兩條文於九十三年二月二十三日，擬定土地現值之申報手續。其內容：（１）九十三年度系爭三筆土地之公告現值即為各該筆土地自八十九年八月二十四日，因繼承取得所有權時之土地現值，每增加一年增值為原百分之一一五做為當期公告現值。如此得到九十三年度各筆土地現值為麻豆段一一五地號每平方公尺三八、七九五元。麻豆段一一五之五地號每平方公尺六、一二一元，溝仔墘段四０之二地號每平方公尺六、一二一元。（２）隨申報書檢附土地價購同意書，說明在被告同意依申報上示土地現值為九十三年度被告承諾之各筆土地公告現值以支付補償地價時，請將檢附同意書轉交被告所屬文化局。否則敬請將申報書及同意書駁回原申報人即原告，用以明白表示被告立場。原告早已表明先父尚健在時，系爭土地行情早已達每坪三萬元以上，如此申報尚在市價範圍，被告也認可此事。
（八）被告正式來公文表示同意：九十三年三月十五日，接獲被告府地用字第０九三００三三八０八號函通知原告，文中正本將原告價購同意書送交被告所屬文化局。副本送交原申報人即原告，並說明依原告九十三年二月二十三呈文內容辦理。據此原告認為已完全達到補辦申請土地現值之法定手績。因此所申報之土地現值依法已被被告取代為九十三年度當期公告土地現值。根據一般社會常識，被告訂定之公告現值乃一般市價之百分之六十至七十，而必須加四成用以補償土地所有權人，而原告自己申報之土地現值乃自己承諾之市價，故不須另加成以補償（平均地權條例規定）。
（九）被告答辯內容尚有須斟酌之餘地：
（１）指稱所有權人沒有申報土地現值之權。
（甲）原告依內政部訂定申報地價補充要點之規定「因地政機關之疏失」而提出，依法有據。
（乙）原告認為被告於都市計畫改變系爭土地用途，即將徵收後，調降土地現值侵害土地所有權人權益而提出補辦申報，應屬被告有失誤（不法得利）。
（丙）被告於土地所有權人登記資料之變更登記（調降土地現值）而未將事實告知所有權人，事屬被告之疏失，因此應准予補辦申報（平均地權條例施行細則十五條）。
（丁）請求補辦申報地價事前業經被告同意，事屬議價協商範圍。乃依法在被告徵收公益用地過程中協議完成，乃屬事先同意之價格，事後徵收務必守約。
（２）指稱公告土地現值調降作業依相關規定辦理：
（甲）內政部七十七年十二月十五日訂定：平均地權條例施行細則第二十四條補充規定（二）按物價指數調整土地現值，惟遇物價指數調低時不以降低之物價指數調整原規定地價或前次移轉現值（調低無法律依據並侵害人民權益）。
（乙）內政部八十九年八月十一日、九十三年四月二十九日修正地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範（三）（五）地政機關根據平均地權條例第十五條，或第四十六條規定送會審議案應將當地地價動態並受理民眾意見。本會開會討論議案，應開放允許媒體記者列席，並得通知異議人，列席說明，異議人為多數時得推派三人以下代表列席以示公平公正施於調整（被告未遵規定處理）。
（丙）地價調整估計規則第九條規定：調查買賣案例，交通運輸條件變化，公共建設，特殊設施之完成，工商發展情形，房屋建築現況，及發展趨勢，作為土地現值調整之客觀因素。但被告卻背離現狀調低土地現值。
（３）被告主張依土地徵收條例實施徵收，可以不顧其他所有法律，於法律規定不合：
（甲）依土地徵收條例第十一條規定：公益用地之取得應先與所有權人協議價購。於用其他方式無法取得所有權人同意時，始得依本條例申請徵收。而原告已依法經被告同意，補辦土地現值之申報，雙方議定依申報九十三年度當期土地現值價購「系爭三筆土地」在案。原告主張未違反土地徵收條例。相反的被告違背議價過程同意之協議價格，單方背棄之行為無法諒解。
（乙）該條例在第七條亦規定申請徵收之土地遇有古蹟應於可能範圍避免之。上列古蹟在日據時代已存在，並為土地所有權人保有（先人），此為不爭事實。而被告反其條例強行徵收理應經現在所有權人同意，才為合法。
（丙）該條例三十條規定：補償土地之價碼應按照徵收當期之公告土地現值，原告依法補行申報之九十三年度土地現值，經被告來函同意，即為當期之公告土地現值，先前被告自行發布之當期公告土地現值，已被原告提出之公告土地現值所取代（土地法第一百四十八條）。
（丁）土地之徵收（公益用地）必須履行協議價格程序，亦為買賣行為之模式，依民法第二編債，第三百四十五條規定：稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及價金，互相同意時，買賣契約即成立。因此被告務必依照其承諾執行價購系爭土地。
（十）被告徵收公用土地係依土地徵收條例，該條例第十一條規定應先與所有權人協議、價購或以其他方式取得。被告作業略舉：１、被告於九十三年一月十三日召開徵收土地議價協商會議。對於原告所發表意見，參與土地政官員「政府有權規定地價（土地現值）人民亦有權申報地價（土地現值）」用以答覆。２、九十三年二月屢經陳情被告，最後經縣長有約，之後地政官員提示：「目前土地徵收價碼，尚未呈報內政部核可（即尚在議價過程中）原告可以表明同意政府價購價格，以供政府參考」。於是有九十三年二月十七日被告府地用字第０九三００二二一三四號函送達原告。３、原告即於九十三年二月二十三日依照補辦申報土地現值方式申報九十年、九十一年、九十二年、九十三年之各筆土地現值明示於各該年度被告實施土地徵收時，原告同意出讓之土地現值，在申報同時檢附價購同意書，說明當被告同意申報價格徵收時下同意書，於不同意如各期價格徵收時，請將同意書及原件遞返原告。4、九十三年三月十五日被告依府地用字第九三００三三八０八號文來函原告同意依據原告九十三年二月二十三日函辦理，同意書送交文化局。
（十一）被告呈報內政部，奉准價購時，未將系爭土地價格依曾經協商土地現值報准內政部，乃被告行政疏失。1、依據被告九十三年一月二十九日府文建字第０九三００一六四一八號函，即議價說明會報告書中，六會議結論（二）提及協議價購不成的話才會進行徵收。其徵收價格係依當期公告現值加四成。地主可向本府．．該文亦不排拒個別完成協議價購。２、依據九十三年三月二十五日被告府文建字第０九三００五四一八七號函檢送土地徵收，相對人陳述意見書乙份送達原告，因原告於三十九年三月十五日已完成土地現值申報手續，故未再陳述意見。該函在說明：（一）．．．，有關徵收事宜為充分考量所有權人之意見，並依行政程序法第一百零二條規定．．．請各所有權人填具意見。３、原告於接獲該函後未另行陳述意見，並非否定過去所做土地現值申報。
（十二）依民法債編第一百五十三條規定：「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立」。原告主張被告徵收系爭土地，在議價過程中，確已完成雙方同意之徵收價格。自應於呈報內政部時更正系爭三筆土地收購價格。然則原告不致提出訴訟。
（十三）綜上所述，原處分及訴願決定皆有違法律，應予撤銷之。另被告徵收原告系爭三筆土地，應依土地法第二百三十九條規定補償如訴之聲明所示之金額予原告。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）原告所有坐落台南縣○○鎮○○段一一五、一一五之五及溝仔墘段四０之二地號等三筆土地，被列入台南縣麻豆古港水掘頭遺址史蹟文化園區工程用地，爰依內政部九十三年十一月十五日台內地字第０九三００六五三八六號函核准徵收，並經被告九十三年十一月十六日府地用字第０九三０二二０二八七號公告在案，原告於起訴狀中指稱：「．．．被告於接受原告申報後，亦將申報書轉予文化局及地政局查照，在此情形下，顯已證明被告已同意原告申報之土地地價乙節」，經查被告九十三年三月十五日府地用字第０九三００三三八０八號函係依原告九十三年二月二十三日公告地價申報書，轉送原告「價購同意書」至被告所屬文化局（需地機關），非被告同意原告之主張，並業經被告九十三年十二月二十日府地價字第０九三０二四四四七五號函說明三答覆在案。
（二）有關原告所謂補辦「申報地價」乙節，實係對相關法令有所誤解所致。原告援引土地法第一百四十八條規定：土地所有權人「依法申報之地價」為『法定地價』。又援引同法第二百三十九條規定：被徵收土地應補償之地價．．．
一、已依法規定地價，其所有權未經移轉者，依其『法定地價』。二、已依法規定地價，其所有權經過移轉者，依其『最後移轉時之地價』」。被告曾多次口頭及書面向其說明，依土地徵收條例第三十條規定，徵收補償地價係按徵收當期之「公告土地現值」加四成補償，惟原告仍不解。公告地價，係每三年重新規定地價一次，依其申報地價為課徵地價稅之稅基，為考量民眾稅負能力，台南縣九十三年公告地價總平均，約僅佔公告土地現值百分之十九．九一，本件系爭土地麻豆段一一五、一一五之五地號及溝仔墘段四０之二地號等三筆土地九十三年公告地價各為一一五地號為每平方公尺二八九元、一一五之五地號為每平方公尺四七０元、四０之二地號為每平方公尺四七０元。依平均地權條例第十六條規定，土地所有權人可以在公告地價百分之八十至百分之一百二十間自行申報地價，而土地所有權人未於公告期間申報地價者，以公告地價百分之八十為其申報地價。而公告土地現值則無申報地價之規定，如其以原告一直所堅持之申報地價（以上法令規定於公告地價期間所申報之申報地價），作為土地徵收地價補償依據，那被徵收之土地所有權人豈非更無法接受。
（三）原告於八十九年八月辦理繼承登記，取得本件系爭三筆土地，起訴狀中援引土地法第一百四十八條規定，質疑被告辦理重新規定地價程序。被告重新規定地價作業係依平均地權條例第十五、十六條及其施行細則第二章規定，並依台南縣重新規定地價作業要點三之（三）規定，於被告、鄉（鎮、市）公所及村（里）辦公處張貼辦理說明會之公告，並召開公告地價作業說明會，作業程序並無不當之處。本土地徵收案，原告曾多次口頭或書面抗議「公告地價」，乃因原告誤解徵收補償地價係按「公告地價」（申報地價）加成補償，被告業經九十三年十二月二十日府地價字第０九三０二四四四七五號及九十四年一月十九日府地價字第０九四００００四０九號函復原告，說明徵收補償地價係按徵收當期之「公告土地現值」加成補償之情形，原告仍不服，提起訴願，經訴願駁回後，復提起行政訴訟。被告辦理公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則等相關規定辦理。公告地價或公告土地現值如有調整之情事，乃為實際反應市場景氣及地價動態，被告業以九十三年十二月二十日府地價字第０九三０二四四四七五號函及九十四年一月十九日府地價字第０九四００００四０九號函詳明答覆在案。況且被告調整公告土地現值，均依法令規定、考量客觀因素辦理。今茲因公告土地現值調降致原告對本件徵收補償價額有不服，業經被告九十三年十二月十三日府文建字第０九三０二四一九二六號函復原告，得依土地徵收條例第二十二條規定，提請台南縣地價評議委員會復議。惟原告卻執意以其自訂之「申報地價」，請求被告價購其土地。
（四）本土地徵收案於九十三年一月十三日假台南縣麻豆鎮總爺藝文中心會議室召開「協議價購說明會」，說明協議價購金額以公告土地現值加四成計算，惟並未與原告達成之價購協議，爰依土地徵收條例第十一條規定申請徵收。依台南縣地價及標準地價評議委員會於九十二年第四次會議之議決，以辦理台南縣九十三年期土地徵收案，被徵收土地，按照徵收當期之公告土地現值加四成補償其地價作成決議，並經被告九十二年十二月四日府地價字第０九二０二０七二一一號函報內政部，並經內政部九十二年十二月二十六日台內地字第０九二００六二七三０號函備查在案，本件系爭土地被徵收時地價補償之計算適用該次評議會之決議。
（五）被告依土地徵收條例第二十條規定，於公告期滿後十五日內發給補償費（九十三年十一月十六日公告），業經被告九十三年十二月十六日府地用字第０九三０二四五一三六號函通知原告領取本件土地徵收補償地價，惟原告拒絕受領補償費，爰依土地徵收條例第二十六條規定，經被告九十四年二月一日府地用字第０九四００二三二二八號函送未受領補償費存入專戶保管並通知原告，業經臺灣土地銀行新營分行九十四年二月四日新營代字第０九四００００七一九號函復被告已將未受領補償費存入保管專戶。本件徵收程序，完全依據土地徵收條例規定辦理，並無不當之處。
（六）原告曾於九十三年十二月十日陳情被告，對本件徵收補償地價不服，被告以九十三年十二月二十九日府地用字第０九三０二四四九八０號函請本件土地所轄台南縣麻豆地政事務所，詳查本件土地九十三年公告土地現值事宜，該地政事務所於九十四年一月十一日所地價字第０九四００００三一九號函復，被告以九十四年一月二十一日府地用字第０九四００一０九四五號函復原告，說明本件土地之公告土地現值屬平衡合理。另原告又於九十三年十二月十五日對被告提出異議書，表示徵收補償地價偏低，業經被告九十三年十二月二十日府地價字第０九三０二四四四七五號及九十四年一月十九日府地價字第０九四００００四０九號函復，詳細說明台南縣地價及標準地價評議委員會對於評議公告土地現值、台南縣辦理公告土地現值之調整作業情形，並向原告解釋「申報移轉現值」及「申報地價」兩者不同之處。
（七）另原告於起訴狀中，援引土地法第一百四十八條、第二百三十九條、平均地權條例施行細則第二十三條及民法第三百四十五條等規定作為不服之理由。按土地徵收條例第一條規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」本件徵收補償地價被告係依土地徵收條例第三十條規定辨理，並依同條例第二十條規定於公告期滿後十五日內通知原告領取補償費，於法並無不符。
（八）依據地價及標準地價評議委員會評議作業規範第三點規定：「地政機關根據平均地權條例第十五條或第四十六條規定提送本會評議區段地價之議案，應先舉辦公開說明會，說明地價調查、區段劃分、地價估計作業情形及最近一期地價動態情況，並受理當地民眾意見予以彙整處理作成報告，提送本會作為評議之參考。」故台南縣九十年至九十三年之公告土地現值調整作業，係反映實際房地產市場地價動態，考量經濟景氣情況及各項影響地價因素而作全面性適度之調降，絕非如原告準備書狀第四點中所指稱為日後之徵收而實施之調降，並自八十五年起依上開規定舉辦公開說明會，更無所謂的「內線作業」。
（１）另原告所引用之「平均地權條例施行細則第二十四條補充規定」業經內政部九十五年二月十七日以台內地字第０九五００二六八五五號令廢止，而廢止前之其中第二點規定，略為「土地合併時，．．．。惟遇物價指數降低時，不以降低之物價指數調整該原規定地價或前次移轉現值。」該點規定係為土地合併，改算地價、統一基期，調整原規定地價或前次移轉現值之規定，與原告所指稱之公告土地現值之調整原則無關。
（２）而地價及標準地價評議委員會組織規程第六條及其作業規範第五點規定，略為「本會開會討論議案應開放允許媒體記者列席旁聽；．．．評議異議或復議案件時，得通知異議人或復議人列席說明，並於說明後退席。．．．僅得推派三人以下之代表列席。」亦非原告斷章取義所指稱之規定情形。
（３）平均地權條例施行細則第十五條規定，略為「．．．主管機關辦理規定地價或重新規定地價時．．．。遇有住址變更者，由地政機關逕行辦理住址變更登記，並通知土地所有權人或管理人。」非所謂原告胡亂指稱「（土地現值）遇有『變更登記者』務必通知土地所有權人。」之規定，再則土地現值係依據平均地權條例第四十六條規定，略為「．．．應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，．．．」而地價調查、繪製地價區段圖及估計區段地價，則依據「地價調查估計規則」等相關規定程序辦理，非為原告之自我錯誤觀念認定。
（九）依土地徵收條例第三條規定，國家因公益需要，興辦如國防、交通、公用、水利、公共衛生及環境保護、政府機關、地方自治機關及其他公共建築、教育、學術及文化、社會福利、國營及其他依法得徵收土地之各款事業，得徵收私有土地．．．。另土地徵收條例第三十條規定，被徵收之土地，應按照「當期」之公告土地現值補償其地價。並非以「即將」變成建地之將來預期價格來徵收補償，亦即由原告為「農業區」土地，因上開需要而都市計畫變更規劃為都市「文化區」土地，縱然預期將來土地會漲價增值，亦非土地所有權人施以資本勞力造成，而是因人口增加、經濟繁榮、社會進步、政治安定及國家施以公權力，開闢上開之公共建設所致，故私有土地移轉應課其增值稅，歸全民所共享，這也是平均地權「漲價歸公」之正確觀念。由於影響地價因素太多，包括自然、社會、經濟、政治、行政、交通運輸、公共設施、生活環境、天災公害、土地管制、面積、寬度、深度、形狀、位置、坡度．．．等等，物價指數亦只是供參考及改算地價調整基期之用，與實際房地產市場交易價格影響並不大。近五年實際地價動態則下跌三至五成之多，故地價調降情事，確屬反映市場景氣狀況無疑。
（十）原告於補充書狀第五點所陳「補辦申報地價」乙節，原告錯誤引用平均地權條例施行細則第十五條規定，前已有詳述；另七十七年十二月十五內政部訂頒之「辦理申報地價補充要點」中所規定之地價為「公告地價」，亦即原告一再與「公告現值」相混淆者，被告曾多次口頭及書面向原告說明，惟原告依然不解，盡是斷章取義、自以為是、錯誤認知的胡亂指摘。
（十一）平均地權條例第四十六條規定，係指土地現值表於每年一月一日公告．．．。另同條例第四十七條之一，係為「土地所有權移轉或設定典權，其申報移轉現值之審核標準．．．」。原告補充書狀第七點中所謂行使補辦土地現值之申報手續，亦是原告對上開規定的錯誤引用。
原告後續所為之公告地價申報書、麻豆古港史蹟文化區價購同意書，及被告九十三年三月十五日府地用字第０九三００三三八０八號函，係將原告所謂依其自行認定之市價的上開價購同意書，移送至被告所屬文化局（需地機關）續辦之行政行為，非原告所誤解之「被告同意依其申報市價價購」之情形、該函中亦無原告於書狀第八點中所稱，依原告九十三年二月二十三日呈文內容辦理之說明內容。
（十二）土地徵收條例第七條規定：申請徵收之土地遇有古蹟，應於可能範圍內避免之。其法令規定意旨係指原本就經古蹟主管機關編列為古蹟之範圍，如國家需開闢如馬路等之公共建設而需拆除破壞到古蹟而言，應避免之；而本件實際情形係經考古學者專家研究結果，再提經古蹟審查委員會同意列為「縣定古蹟」為了文化資產之保存利用而做的都市計畫變更及徵收規劃保存之行為，兩者情形完全不同。
（十三）本件不論公告土地現值調整作業或土地徵收程序，皆依平均地權條例、地價調查估計規則及土地徵收條例相關規定辦理，於法並無違誤，由始至終皆為原告曲解法令、斷章取義、自我固執錯誤認知之胡亂指謫。
理 由
一、按「直轄市或縣 (市)政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第四十六條所規定。次按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第三十條第一項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第十五日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第四十六條規定評定，加成補償成數依本條例第三十條第二項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」分別為土地徵收條例第三十條第一項、第二項及土地徵收條例施行細則第三十條第一項所明定。
二、本件原告所有坐落台南縣○○鎮○○段一一五、一一五之五及溝仔墘段四０之二地號土地，經被告於九十三年十一月十六日以府地用字第０九三０二二０二八七號公告徵收作為麻豆古港水堀頭遺址史蹟文化園區工程用地，被告並於九十三年十二月十六日以府地用字第０九三０二四五一三六號函通知原告，訂於九十三年十二月二十四日辦理發放補償費手續。原告於公告期間之九十三年十二月十五日提出異議書，對地價補償有異議，指稱系爭三筆土地因環境變遷本應漲價，被告反而調低價格，以利徵收，侵犯其權益云云，經被告以九十三年十二月二十日府地價字第０九三０二四四四七五號函駁復，原告復於九十三年十二月二十七日提出異議，被告以九十四年一月十九日府地價字第０九四００００四０九號函復：「．．．二、．．．本縣辦理每年之土地公告現值調整作業，係依據平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則等相關規定辦理，實際反應市場景氣及動態，調降亦屬全面性之考量，並非台端所指不法內線作業、降價收買土地之情事。三、土地徵收條例第三十條規定，被徵收之土地，應按照『當期』之公告土地現值補償其地價，並非以『即將』變成建地之將來預期價格來徵收補償，亦無台端所稱，國家於徵收私有土地時，可藉由土地所有權人自行申報『土地市價』而請求政府予以（價購）徵收之規定。．．．」等情，業據兩造陳明在卷，並有原告九十三年十二月十五日異議書、被告九十三年十一月十六日府地用字第０九三０二二０二八七號徵收公告、九十三年十二月十六日府地用字第０九三０二四五一三六號函、九十三年十二月二十日府地價字第０九三０二四四四七五號函及九十四年一月十九日府地價字第０九四００００四０九號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。
三、原告雖主張：系爭三筆土地坐落之位置十分優越，被告背離實際市場而調降系爭三筆土地公告現值，恐有侵害人民財產權益之事實；又因被告未依規定於辦理規定地價或重新規定地價前通知土地所有權人，因此原告依法補辦申報地價，解釋上未違法律規定，而被告亦已同意原告申報之土地地價，故被告應依原告申報之地價補償，始符法律；再者，系爭三筆土地為原告辛苦經營具有歷史之土地，依土地徵收條例及土地法第二百十條規定應避免徵收，被告實施徵收顯然罔顧法律規定云云，資為爭議。
四、經查，本件原告所有台南縣○○鎮○○段一一五、一一五之五及溝仔墘段四０之二地號土地，位於台南縣麻豆鎮古港水堀頭遺址史蹟文化園區工程用地範圍內，經被告於九十三年十一月十六日以府地用字第０九三０二二０二八七號公告徵收，被告按其徵收當期公告土地現值（即徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值），即系爭麻豆段一一五地號土地按九十三年度公告土地現值每平方公尺一、五九四元，另加四成予以補償，又麻豆段一一五之五及溝仔墘段四０之二地號土地按九十三年度公告土地現值每平方公尺二、八００元，另加四成予以補償等情，此有台南縣地價及標準地價評議委員會會議紀錄、九十三年度台南縣麻豆鎮公告土地現值表及麻豆古港水堀頭遺址史蹟文化園區第一期徵收清冊附於訴願卷及本院卷可憑，則系爭土地其補償地價按徵收當期九十三年度公告土地現值加四成核發，已反映一般正常交易價格，揆諸首揭法條規定，並無不合。
五、次按作為補償徵收土地地價依據之公告土地現值，係依平均地權條例第十五條、第四十六條及地價調查估計規則相關規定，由直轄市及縣（市）政府對於轄區內之土地，○○○區段、地目、地價等級，經常調查其地價動態及市價，每年編製土地現值表一次，提經地價評議委員會評定後分區公告；而實際現場作業程序，係由土地調查人員備齊地籍藍晒圖、地價略圖、地形圖及都市計畫有關圖說，並赴實地就土地之一般狀況、位置、交通、工商繁榮程度、都市計畫情形、使用現況、地價差異等詳為調查，再就地段相連，地價相近之土地劃分同一地價區段；調查時並調查近一年之買賣市價或收益情形，且注意地價形成之時間，及參照各種影響地價之因素及其影響之程度，必要時並得參照近年來本區段地價變動趨勢及其他市價比較推定其地價，互相參照校證之。另按「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」為最高行政法院九十一年度判字第一三九六號判決所揭示。是土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上亦另設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核（參閱平均地權條例第四條），則人民針對公告土地現值，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。對於權責機關依法查估評定之公告土地現值，人民應無權置喙，方能維持公告土地現值之確信力及穩定性。次查，依據平均地權條例與土地稅法規定，公告現值係調查土地市場價格變動情形○○○區段地價，於每年調整一次，作為課徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅及土地徵收補償地價之依據。再者，公告現值乃係經各縣（市）地價及標準地價評議委員會評定後，呈報內政部審核並准予備查後，方具法定效力。而各縣（市）地價評議委員會，又係由有關機關代表與地方公正人士及專家學者等共同組成。固然，政府每年公告之土地現值，應適切反映轄區土地之一般正常合理市價，而本件系爭土地之公告現值，既經被告踐行法定作業程序後始予公告，如前所述，則其評定之現值，若非顯有錯誤，自不得任意變更業經依法公告確定之行政處分，期以維持公告現值之確信力及穩定性。換言之，依照現行平均地權條例第四十六條之規定，即公告現值依法公告前，應先提交具有客觀、公正、專業、超然性質之地價評議委員會詳加審議認定，迨至其完成評定，並依法公告之後，當已發生公法上之效力，原告事後不服系爭土地之公告現值，即應指明被告在調查估計過程中有何違法之處，以致影響到公告現值之評定結論，而非原告自認系爭土地之地理位置優越及發展趨勢如何良好等情，致被告所訂之地價偏低為依據。又「平均地權條例施行細則第二十四條補充規定」業經內政部九十五年二月十七日以台內地字第０九五００二六八五五號令廢止，而廢止前之其中第二點規定，略為「土地合併時，．．．。惟遇物價指數降低時，不以降低之物價指數調整該原規定地價或前次移轉現值。」該點規定係為土地合併，改算地價、統一基期，調整原規定地價或前次移轉現值之規定，與原告所述之公告土地現值之調整原則無涉。故原告主張：系爭三筆土地事實上坐落之位置十分優越，被告背離實際市場而調降系爭三筆土地公告現值，恐有侵害人民財產權益之事實云云，委無足採。
六、復按平均地權條例施行細則第十五條規定：「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價前，應視實際需要，詳細查校土地所有權人或管理人住址及國民身分證統一編號或公司統一編號。遇有住址變更者，由地政機關逕行辦理住址變更登記，並通知土地所有權人或管理人。」並無調降土地現值務必通知所有權人之規定。再按，所謂申報現值係於土地所有權移轉時，由土地所有權人申報土地移轉現值，作為主管機關審核土地移轉現值，徵收土地增值稅之用，另平均地權條例第十四條所指之重新規定地價，由土地所有權人申報之「申報地價」，依同條例第十七條之規定，乃為按其申報地價，依法徵收地價稅之用，並無國家於徵收私有土地時，可藉由土地所有權人自行申報「土地市價」，而請求政府予以價購徵收之規定。且查被告九十三年三月十五日府地用字第０九三００三三八０八號函載：「主旨：貴局辦理麻豆古港史跡文化區用地價購一案，檢送甲○○九十三年二月二十三日陳述麻豆古港史跡文化區架構同意書乙份，請查照。說明：依據甲○○先生九十三年二月二十三號函辦理。」係將原告九十三年二月二十三日所陳述之價購同意書轉請需地機關主辦單位被告所屬文化局處理之函文，並非被告同意依原告之申報市價價購。是原告主張：因被告未依規定於辦理規定地價或重新規定地價前通知土地所有權人，因此原告依法補辦申報地價，解釋上未違法律規定，而被告亦已同意原告申報之土地地價，故被告應依原告申報之地價補償，始符法律云云，亦不足採。
七、再按「申請徵收之土地遇有古蹟，應於可能範圍內避免之；其未能避免者，需用土地人應先擬訂古蹟保存計畫，徵得古蹟主管機關同意。」「徵收土地，遇有名勝古蹟，應於可能範圍內避免之。」固分別為土地徵收條例第七條及土地法第二百十條第一項所明定。惟該等規定係指原本就經古蹟主管機關編列為古蹟之範圍，如國家需開闢如馬路等之公共建設而需拆除破壞到古蹟而言，應避免之；而本件係經考古學者專家研究結果，再提經古蹟審查委員會同意列為「縣定古蹟」，為了文化資產之保存利用而做的都市計畫變更及徵收規劃保存之行為，兩者情形完全不同。是原告主張：系爭三筆土地為原告辛苦經營具有歷史之土地，依土地徵收條例及土地法第二百十條規定應避免徵收，被告實施徵收顯然罔顧法律規定云云，亦非有理。
八、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第七條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。查本件原告請求撤銷被告九十四年一月十九日府地價字第０九四００００四０九號函，並主張原告已依法補辦申報地價，而被告接受原告申報後，亦將申報書轉予被告所屬文化局及地政局查照，足可證明被告已同意原告申報之土地地價，故被告應依土地法第二百三十九條規定，依原告申報之地價補償，始符法律，是本件如依原告申報之地價，則被告徵收原告系爭三筆土地之總價為三百八十七萬一千八百六十一元，因而請求被告給付原告土地徵收補償金三百八十七萬一千八百六十一元云云，然原告前揭撤銷訴訟之主張，並無理由，已如前述，是原告併為請求被告給付土地徵收補償金三百八十七萬一千八百六十一元之請求，即因無請求之依據，依法自無從准許，應併予駁回。
九、綜上所述，原告之主張均不足採，被告按系爭土地九十三年度公告土地現值另加四成予以補償，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告給付三百八十七萬一千八百六十一元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 七 月 二十六 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 七 月 二十六 日
書記官 藍亮仁