高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00997號原 告 甲○○○○○○訴訟代理人 邱南英 律師被 告 高雄市政府民政局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因有關寺廟事務事件，原告不服高雄市政府94年9月23日高市府法一字第0940047272號訴願決定，提起本件行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣本件原告為高雄市三民區法音禪寺之執事，法號釋真淨，於民國（下同）94年5月19日委由律師以心然（94）聲字第05191號函檢具該寺94年3月20日（該函及訴願決定書誤載為同年月23日）執事暨信徒會議紀錄、新加入執事名冊、異動後執事名冊等資料函送被告備查。被告於受理後以94年5月23日高市民政三字第0940006029號函復略以：「有關法音禪寺召開執事會及會議紀錄備查程序，前經本局94年2月18日高市民政三字第0940002012號函復在案，本案請貴律師轉知該寺，有關召開執事會等相關程序，仍請依該寺組織章程第16條規定辦理。」等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應對原告陳報召開執事會及信徒大會乙事，為同意備查或其他應依職權作為之處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由略以：
一、法音禪寺組織章程（下稱系爭章程）第16條明文規定，執事會之召集由住持召集之，「住持因故未能出席時，由監院召集之，並為主席，主持會議。」
（一）按本件全體執事會成員，早於93年12月28日即召開執事會，選任新任執事4名。查，本次93年12月28日會議是增列4名執事，召集會議者是現任住持釋真慧，但因釋真慧已無執事資格，故不能參加執事會議，因此新任執事之資格已依法確定。
（二）原告身任法音禪寺監院之身分，亦曾屢次要求現任住持開會協調變更系爭章程，皆不獲理會。甚且在被告處協調變更系爭章程後，現任住持竟出爾反爾推翻所有協商結果，此有被告民政3字第0930014760號函略以：「．．．貴寺住持事後既反悔不予認同，本局併悉。」可資參照。原告不得已始依系爭章程第16條之規定自行召開，經合法開會後陳報被告，完全符合法規及系爭章程之規定，但被告竟說原告未依系爭章程16條之規定召集會議，故不予備查，令人不解。查，法音禪寺全體信徒為慎重，故又重新於94年3月20日（原告起訴狀誤載為同年月23日）召開執事及信徒會議，並於94年3月8日聯名請求現住持依法召集。因現任住持釋真慧避不召集，故由監院召集之，並於本會議再次確定執事會成員等事項。
二、次查，被告民政3字第0920015535號函略以：「貴寺原有執事3人，其中釋真慧法師（陳香如女士）業已辭去執事一職，有關執事會之職權，可由釋真淨法師、釋會音法師合議處理．．．。」等語。按被告已明白告知原告及另一執事釋會音法師可全權合議處理執事會之會議，原告依照指示處理之，但被告卻又於原告依法、依章程、依被告指示召開執事會後，對於原告之陳報不予備查，違反誠信原則，故原告復依誠信原則之規定請求鈞院依給付訴訟之法理，給予同意備查之處分。
三、被告反覆無常，侵害原告權益：再查，被告93年12月14日以民政3字第0930016015號函知現任住持：「．．．有關貴寺住持召集兩位執事召開執事會，於兩位執事表決一致時，本局尚當予尊重．．．。」又再次証明被告告知之內容如前述，按被告為原告之主管機關，其明白指示，原告也依指示任命新執事，被告焉可事後再予否認！
四、又依系爭章程第9條規定：「本寺住眾若違反『共住規約』者，上至任何執事，均由執事會議依規約置處。」以上可證，章程訂定之精神是以執事會為最高權利機構，而執事會依系爭章程第7條亦可選任及罷免犯根本戒之住持及執事會成員資格審核權，因此：
（一）依佛教戒律之規定根本戒者即殺、盜、淫、妄，現住持其打傷眾生已小犯殺戒，又布謊於法庭為妄語之觸犯，皆是根本戒之違反。
（二）法音禪寺所有法脈徒弟不堪忍受如此弟子，已全體決議解除釋真慧之住持資格，此為依佛教慣例所進行之程序，系爭章程第12條亦有依慣例選任住持之規定。
（三）現任住持不守法律，卻受章程保護：查所有寺院依監督寺廟條例第9條規定：「寺廟收支款項及所興辦事業，住持應於每半年終報告該管官署並公告之。」又系爭章程第16條亦明文每一年都應召開執事會，但現任住持忽視法令從未召開任何會議，也未公布任何財務於官署，已輕蔑法令於先，復犯傷害之刑責於後，被告竟強以法令章程保護之，實令守法之人氣結。
五、又被告明知法音禪寺遲遲不召開信徒大會，是因當時住持涉及犯罪故意拖延之結果，然當原告召集全體執事及信徒（含法音禪寺所有開山嫡傳出家弟子）合法開信徒大會，並陳報全體通過之信徒名冊及執事名冊給被告時，依內政部86年10月8日台內民字第8605537號函略以：「．．．經主動向寺廟提出申請，寺廟負責人如不造報信徒名冊送主管機關公告，即由地方主管機關依權責審查後予以公告徵求異議辦理之。」則被告應至少要有「依權責審查」「公告或徵求異議」等之動作。而依內政部台內民字第9068449號函亦略以：「另寺廟．．．無章程或章程未規定者，則由該寺廟逕行認定負責，報請主管機關備查。」也明定被告應予備查，如有疑義，則如前述，並應進一步為審查、公告，絕非對於原告之陳報名冊可以不聞不問，視若無睹。
六、系爭章程第16條所規定之「住持因故未能出席時」由監院召開會議之條件，本件即有現任住持因犯罪確定被解除執事資格，於執事不足時，經聲請召開執事會竟不予召開，有因故未能出席之情形。而住持因故不能出席時，由監院召集，正是原告所依循之途徑。本件因法音禪寺現任住持釋真慧面臨信徒質疑，及寺內長老耆宿反彈之情況下，四處尋求管道，欲抵抗外界之審查，不僅不出席任何由執事召開之會議，也不理會全體信徒之聲音，甚至為達阻止外界之公正力量加入評斷之機會，對於可能有外界不可控制力量加入之徒弟大會或信徒大會之召開，無不全力阻止，除此之外，更向被告陳報成員僅3人之執事會名冊，明知其中有1人依法不具執事資格，竟故意欲以執事不足之事實，達其阻止召開執事會之目的，籍以解決自己可能被罷免之困境。按法音禪寺章程涉及不法已如前述，其故意排除異己，不陳報應列名之執事會人員，足證現任住持陳報之不當及顯然有規避大眾公益審查之惡意，而所呈報之3名執事有1名即為釋真慧本人，其已因刑事判決有罪確定而取消執事之資格，則現任執事僅存2名。但被告民政局不查，竟以91年10月30日高市民政3字第0910013685號函同意備查現任住持所報之異常之3人執事會，「並請三民區公所輔導該寺儘速召開執事會」。按非法之陳報，被告能准予「備查同意」，造成全體信徒及僧眾之疑慮，雖如此，該執事會乃在被告之「備查同意」下勉強召開。然在執事會人員因1名犯罪不具資格，執事僅存2名之情況下，依法只要全體同意仍可召開會議，故此次執事會即排除萬難，為昭公信，由全體執事召集全體信徒共同開會議決重要事項，並再依法申請「備查」，孰料被告竟不認同，給予不予備查之處分，前後反覆，實有不合。況「寺廟除私人建立並管理者外，應由該管地方官署監督，縱令寺廟住持有違法或不正當之行為，亦僅能由該管官署革除或逐出或送法院究辦。」最高法院20年上字第67號判例可資參照，故被告本應依職權為行政處分卻不為之，實有怠惰不作為之情。
七、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。故原告合併撤銷之訴提起本條給付訴訟，請求人自須具有公法之請求權存在，本件被告之備查，影響原告及信徒之權利至鉅。不備查可讓犯罪之住持強佔名位，甚至政府即被告都應主動依職權監督、輔導，不此之為即為違法！故人民對行政機關職務之執行，非僅是享有反射利益，即有公法上之請求權存在。法音禪寺之執事所行使之職權，於現任住持有爭議之際，小心翼翼，希望主管機關即被告多加介入，多加監督，而被告依法也有此監督、指導之義務，故被告違法不予備查或核備即屬影響原告執事之權益！此復從被告對於法音禪寺前有備查之處分，又有要求二位執事開會之函文如前述，故原告依被告指示行之，根據誠信原則(行政程序法第8條)之規定，及平等原則(行政程序法第6條)之規定，原告即有權要求被告為一定之職權處分。按原告是否有公法上請求權，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。（司法院釋字第49號解釋理由書參照），本件原告執事之權益因公務員怠於執行職務而受損害，即應准許原告依法請求救濟。
乙、被告答辯之理由略以：
一、按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得提起訴願，訴願法第1條第1項定有明文。前所稱行政處分，依同法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而對於非行政處分提起訴願者，應為不受理之決定，為同法第77條第8款所明定。次按提起訴願，以有行政處分之存在為前提，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上就具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號分別著有判例。再按「備查」係以下級機關或公司機構、個體、對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮監督或主管之事項知悉其事實之謂。在於知悉已經過之事實如何，而主管機關不必另有其他作為，且備查之性質，與所報事項之效力無關（參照法務通訊雜誌社印行，我國現行法制用字用語及格式之研究，第178頁）。據此，信徒大會之召開，主管機關並無決定權，即令主管機關對於信徒大會之召開有所表示，是項表示亦不發生信徒大會可否召開之法律效果，並未影響其召開信徒大會之權益，其非行政處分，自不待言。
二、查原告於94年5月19日以心然聲字第05191號函向被告就法音禪寺執事暨信徒會議紀錄等資料為備查，被告以94年5月23日高市民政三字第0940006029號函復以，請依系爭章程第16條規定辦理，經核與法並無不合。
三、再查高雄市三民區公所依據高雄市政府授權區公所業務項目－民政類－第9項：「關於寺廟、教堂、宗祠等申請召開各種會議之核准及派員列席輔導會議紀錄之核備。」派有人員列席法音禪寺於85年6月20日召開第1次信徒會議。其後，法音禪寺即於85年7月15日函報該次（85年度第1次）信徒會議紀錄、簽到簿影印本、組織章程、信徒名冊、信徒異動報告表、寺廟變動登記表各4份，經三民區公所准予備查在案。三民區公所於85年7月18日（85）高市三區民字第12325號函，函轉原告於組織章程核印。故被告完全依據三民區公所准予備查之會議紀錄及其函轉之系爭章程予以用印；對於法音禪寺廟務運作，自當以三民區公所函轉之系爭章程並經被告核印者，為認定之版本。又被告為再確認法音禪寺於85年6月22日召開之「85年度第1次信徒會議」中，所提組織之章程是否明定「住持應6年1任」並經表決通過？被告以91年11月25日高市民政三字0000000000號函三民區公所查明及函復。三民區公所於91年11月28日高市三區民字第0910017923號函復略以：「．．．經查該寺廟於85年6月22日召開之信徒大會所報會議紀錄第4案組織章程業經逐條朗讀修正後決議通過，並於同年7月15日函本所備查組織章程並經貴局核印在案（核印之組織章程無住持應6年1任之規定）。」據此，應無「法音禪寺於85年信徒大會所表決通過之組織章程，明定住持應6年1任，竟在現任住持呈報於高雄市政府時被刪除」之情事。若原告對現任住持存有涉及刑法第214條「明知為不實之事項，而使公務員登載於職務上所掌之公文書」之可疑，或該組織章程內容涉有刪除、篡改之情形，則應循司法途徑確認，故原告之主張不足採憑。
四、又依系爭章程第10條第5款之規定：「本寺執事會成員有左列情形者，經住持檢具資料報請主管機關備查取消其資格。．．．5：違背國家法令受有罪判決確定者。」該寺住持陳香如原兼任執事乙職，因傷害最經臺灣高等法院高雄分院判決罰金3千元，緩刑2年確定；並於92年11月28日函請註銷期執事資格，被告認符合上開規定，已以92年12月8日高市民政三字第0920015106號函同意備查在案，則陳香如喪失執事資格，該寺執事會成員，僅剩原告與郭春梅2人。再依系爭章程第12條第1項及第2項規定，陳香如原為依系爭章程所選任之住持，綜理一切事務，對外代表該寺，為原告所不爭執。再參以系爭章程第12條之規定，顯見住持並非自執事會成員選出，亦非先具執事資格者，始能被選任住持，是以陳香如身兼住持及執事二職，縱然喪失執事資格，並不當然喪失住持職位，其義甚明，原告主張陳香如喪失執事身分後，住持身分當然喪失云云，顯有誤解。則陳香如住持資格仍為存續，不因喪失執事資格，而有所改變。從而，相關以該寺名義所發之文書，仍須由住持署名代表，始生效力，以維寺廟自治之安定性。
五、按「會議之定義，3人以上，循一定之規則，研究事理，達成決議，解決問題，以收群策群力之效者，謂之會議。」觀諸內政部54年7月20日內民字第178628號公布施行之會議規範第1條之規定及92年9月16日台內民字第0920007546號對系爭會議之函釋可證。原告及訴外人郭春梅雖具名以94年3月23日法音禪寺字第94002號函陳報執事暨信徒會議紀錄（附簽到名冊）、新加入及異動後執事名冊，函請被告核備乙節，經查其執事會議之召開，僅原告及郭春梅2人，與前述內政部函釋不合；況且報請被告核備之函文，未有法音禪寺之專用圖記及住持署名，實難認定為有效。退步言之，縱使住持因故未能召集會議，而由具有監院身分者召集，亦不能取代法音禪寺之住持以其身分對外而為意思表示。則陳香如雖不具執事資格，其住持身分仍為存續，且原告及訴外人郭春梅之執事會議，與3人始能成會之會議規範相悖，且該函未以該寺之專用圖記及住持署名之核備函文，不生任何效力，從而，被告未予備查，即無不合。
六、有關原告請求被告就該寺執事暨信徒會議紀錄等資料為備查乙節，如前所述，信徒大會之召開，主管機關並無決定權，即令主管機關對於信徒大會之召開有所表示，是項表示亦不發生信徒大會可否召開之法律效果，並未影響其召開信徒大會之權益，其非行政處分，自不待言。是原告對系爭函文據而提起行政訴訟，自非法之所許。至有關被告實體上之主張部分，依程序不合實體不究原則，自毋庸另為審論，並此敘明。故原告之主張容屬誤解。
七、被告一貫秉持輔導寺廟成為宗教信仰中心，並鼓勵興辦公益慈善事業，以期充分發揮社會教化之功能。對於本件被告已針對法、理、情等多方面予以考量，於法的層面，除依據行政程序法第6、9、10條之規定，行政行為不得為差別待遇，並應於當事人有利及不利之情形，一律予以注意，且行政機關行使行政裁量時，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的外，亦依據同法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」即對於已訂有組織章程之寺廟廟務運作，自當以組織章程為遵循依據。為避免雙方繼續爭執，被告及三民區公所已多次聯絡原告及住持雙方進行溝通協調，惟雙方歧見已深，無法調解。
八、另參照司法院釋字第573號之意旨及協同意見書所敘述：「所謂宗教自主權，乃宗教事務非國家之任務，宗教組織得自行規範並管理其本身之事務，不受國家之干預，亦即將宗教事務排除於國家管理權限之外，不惟不將宗教組織納入國家之組織中，亦不得使其隸屬於國家高權之監督，此即稱國家之宗教中立特質或國家之宗教中立性。」「現代自由多元之民主國家，本於寬容原則率皆以憲法保障宗教信仰之自由，無非以宗教既為國民之共同型態，乃一基本且應予保護之法益，從而憲法亦保障宗教團體於公領域完全獨立於國家之外，有不受任何妨礙而運作之權利。」秉於宗教自治原則，其內部糾紛應以取得共識，自行調解為宜；若無法取得共識，當循民事訴訟途徑解決，以符合國家之宗教中立性、宗教自由的憲法保障原則。
理 由
壹、程序方面：
一、被告代表人原為許仁圖，於95年12月24日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許，先此敘明。
二、原告於96年4月25日向本院所提出之辯論意旨狀中，所載訴之聲明第1項雖僅記載：「訴願決定撤銷」，但其於96年5月2日言詞辯論時已陳明：本件撤銷訴訟之請求撤銷標的包括原處分，此有該言詞辯論筆錄（第2、3頁參照），故本院自應就原處分部分加以審理。
貳、實體方面：
甲、原告請求撤銷訴願決定及被告94年5月23日高市民政三字第0940006029號函部分：
一、按「當事人之適格為訴權存在要件之一，原告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟實施權，當事人即非適格，其訴權存在之要件亦即不能認為具備，法院自應認其訴為無理由予以駁回。」最高法院27年上字第1964號判例可資參照。
二、本件原告為高雄市三民區法音禪寺之執事，法號釋真淨，於94年5月19日委由律師以心然（94）聲字第05191號函檢具該寺94年3月20日（該函及訴願決定書誤載為同年月23日）執事暨信徒會議紀錄、新加入執事名冊、異動後執事名冊等資料函送被告備查。被告於受理後以94年5月23日高市民政三字第0940006029號函復略以：「有關法音禪寺召開執事會及會議紀錄備查程序，前經本局94年2月18日高市民政三字第0940002012號函復在案，本案請貴律師轉知該寺，有關召開執事會等相關程序，仍請依該寺組織章程第16條規定辦理。
」等語。原告不服，提起訴願，遭不受理之決定等情，有上開原告94年5月19日心然（94）聲字第05191號函、被告94年5月23日高市民政三字第0940006029號函及高雄市政府前揭訴願決定書附卷可參，自堪認定。原告提起本件訴訟，無非以：（一）本件法音禪寺之現任住持釋真慧（即陳香如）因犯根本戒，已遭取消執事資格，故無法參加執事會議，則原告依系爭章程第16條規定，以監院身分召開會議，經合法開會後將會議紀錄陳報被告，即符合法規及系爭章程之規定，但被告竟不予備查，顯有不合；（二）被告明知法音禪寺遲不召開信徒大會，是因住持涉及犯罪故意拖延之結果，則原告召集全體執事及信徒大會，並將會議通過之信徒名冊及執事名冊給被告，依內政部86年10月8日台內民字第8605537號函文，被告至少應依職權審查、公告或徵求異議，被告竟不予備查，實有不合云云，資為爭執，爰起訴請求訴願決定及原處分均撤銷，且被告應對原告陳報召開執事會及信徒大會乙事，為同意備查或其他應依職權作為之處分。
三、次按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」準此，提起撤銷訴訟者，必須以主張其權利或法律上利益因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有實施「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。又提起撤銷訴訟，依同法第4條第3項規定，固不以受行政處分之相對人為限，利害關係人亦得提起；但是否為利害關係人，觀諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．．。」可知，須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係人之資格就他人之行政處分提起撤銷訴訟；若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。所謂「法律上利害關係」之判斷，參酌實務暨學理之見解，係以「新保護規範理論」為界定利害關係人（即第三人）範圍之基準，即須先認定系爭處分所依據之法規範對該第三人而言係為「保護規範」，故若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起行政訴訟（參見司法院釋字第469解釋理由書；吳庚，行政爭訟法論，88年修訂版，第105及106頁參照）。是以，新保護規範理論係致力於客觀規範目的之斟酌，以認定行政處分是否損害個人之權利或法律上利益，此與舊保護規範理論乃偏重於從立法者主觀意旨探求是否具備保護個人之目的，不盡相同，然該二說非不可互為補充，以保障人民之訴訟權。從而，非處分相對人起訴主張其權益受侵害者，若可藉由新保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純事實上利益或反射利益受損害，則非為法律所保護之對象，自不在上開所稱利害關係人之範圍內，是倘該第三人執此起訴，即難謂其有訴訟權能，要不待言。
四、又按「寺廟負責人造具執事名冊後，應報請直轄市、縣（市）政府或其授權之鄉（鎮、市、區）公所備查。」「寺廟負責人於確定信徒名冊或執事名冊後，應召開信徒大會或執事會訂定組織或管理章程。寺廟負責人應檢附前項會議紀錄及組織或管理章程，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府備查，並於組織或管理章程加蓋印信後發還寺廟。」分別為辦理寺廟登記須知第14條及第15條所明定。由上開條文規定可知，寺廟應於負責人造具執事名冊後，報請被告或其授權之三民區公所備查，並應於確定信徒名冊或執事名冊後，召開信徒大會或執事會訂定組織或管理章程，報請區公所轉請被告備查。再按「本寺設置住持一人，綜理一切寺務，對外代表本寺。」「本寺住持得指派四大執事分別執掌寺務，並酌情分派其他職事，共同推行本寺寺務。四大執事之指派須向執事會報備。四大執事職責如左：1.監院：
又名當家。承住持之命協理本寺寺務，並監督各堂寮部門職務。承住持授權時，亦可對外代表本寺。．．．。」「本寺應如期召開左列各種會議：1、執事會．．．。上列之會議，必要時得召開臨時會。所有會議均由住持召集之，並為會議主持人。住持因故未能出席時，由監院召集之，並為主席，主持會議。」為系爭章程第11條、第14條第1款及第16條所明定。準此，本件法音禪寺之負責人為其住持，亦即由其對外代表法音禪寺。又依系爭章程第14條及第16條規定亦可知，如住持因故不能出席會議時，固可由監院召集之，並為主席主持會議，然監院欲對外代表該寺，仍需有住持之授權，否則監院仍無對外代表該寺之權限，甚為明確。而系爭章程第12條就該寺住持之產生固訂有規定：「本寺住持之繼承依慣例選任之。本寺住持繼承慣例為法脈選任制；由現任住持就本寺寺眾曾受出家具足戒，學德兼備資格符合規定者推選，並經執事會過半數同意後任之。如現任住持未推舉繼承人選，則由執事會依規定推舉選任之，罷免者亦同。如無法依慣例產生住持時，應由所屬佛教會依規定輔導選任之。」但並未規定該寺住持需具備執事之資格始得任之，原告雖提出台灣高雄地方法院92年度易字第445號刑事判決及照片等物，以證明該寺住持釋真慧（即陳香如）於91年7月15日在該寺傷害原告，經法院判處罰金3千元，緩刑2年確定乙節，並經本院查閱釋真慧（即陳香如）之前科資料屬實（陳香如不服前揭判決後，提起上訴，經臺灣高等法院高雄分院92年9月18日上易字第956號判決駁回訴確定，有臺灣高等法院被告全國前案紀錄表附本院卷可稽）。又該寺住持釋真慧（即陳香如）前於92年11月28日具名為該寺住持函請被告註銷其執事資格，經被告審查符合上開規定，已以92年12月8日高市民政三字第0920015106號函同意備查在案等情，亦有被告以95年9月11日高市民政三字第0950010867號函暨所附之上開函文附本院卷可稽，應堪認定。則法音禪寺之住持釋真慧（即陳香如）縱因違反系爭章程第10條第5款規定而喪失其執事資格，但其住持之身分並未因而喪失，依法仍為法音禪寺對外之代表人，已如前述。從而，法音禪寺如欲將執事、信徒名冊報請被告或其授權之三民區公所備查、或於確定信徒名冊或執事名冊後，召開信徒大會或執事會訂定組織或管理章程，報請三民區公所轉請被告備查時，均應由法音禪寺對外之代表人，亦即應以法音禪寺之住持釋真慧（即陳香如）名義提起之，要不待言。
五、本件原告及訴外人郭春梅（即釋會因）於94年3月20日以高市法音禪寺字第94002號函，檢送法音禪寺執事暨信徒會議紀錄、新加入執事名冊、異動後執事名冊各5份及相關資料等，函請三民區公所呈轉高雄市政府核備。又於94年5月19日由原告訴訟代理人邱南英律師以心然（94）聲字第05191號函請被告將其所陳報法音禪寺94年3月23日（按係同年月20日之誤）執事暨信徒會議紀錄、新加入執事名冊、異動後執事名冊各5份及相關資料予以備查。然觀諸上開94年3月23日高市法音禪寺字第94002號函及94年5月19日心然（94）聲字第05191號函之內容，係分別由原告、訴外人郭春梅（即釋會因）及原告訴訟代理人邱南英律師之名義所發之函文，並非以法音禪寺之名義行文，亦未蓋該寺印章及住持簽章，揆諸前揭說明，依法自有不合。原告雖於95年3月13日提出補充理由狀暨該寺85年度第1次信徒會議紀錄，證明原告為法音禪寺之執事，並身兼監院之身分，然其並非法音禪寺對外之合法代表人，業如前述，則原告依法既無對外代表該寺之權限，自不得由原告以其名義或由其所委任之代理人或僅具該寺執事身分之郭春梅（即釋會因）函請被告將前揭資料予以備查，已灼然甚明。又原告雖為該寺之執事兼監院，但其以自身或訴外人郭春梅（即釋會因）名義所發之前揭函文，縱未獲被告准許備查，其僅係單純事實上利益或反射利益受損害，尚難認定其法律上利益受有何損害，揆諸前揭說明，其既非法律上利益受有損害，則非為法律所保護之對象，自不在利害關係人之範圍內，是原告執此起訴，請求撤銷被告94年5月23日高市民政三字第0940006029號函及訴願決定，即屬當事人不適格，欠缺權利保護之必要，非法之所許，應駁回之。
乙、原告請求被告應對其所陳報召開執事會及信徒大會乙事，為同意備查或其他應依職權之行政作為部分：
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。故提起本條規定之一般給付訴訟，須請求人有請求行政機關為財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付之公法上之請求權存在；至人民對行政機關職務之執行，如僅是享有反射利益，則人民對行政機關此職務之執行即無公法上之請求權存在。次按人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，則應就法律規範保障之目的觀之，而「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）反之，自法律規範之目的，行政機關享有裁量權以決定是否賦予人民一定之利益（除於裁量減縮至零外），縱行政機關怠於執行職務，人民亦無請求行政機關為一定行政行為之公法上請求權存在。
二、依上開辦理寺廟登記須知第14條及第15條之規定，寺廟應於負責人造具執事名冊後，報請被告或其授權之三民區公所備查，並應於確定信徒名冊或執事名冊後，召開信徒大會或執事會訂定組織或管理章程，報請區公所轉請被告備查。再依系爭章程11條、第14條第1款及第16條第2項規定，可知：法音禪寺對外之代表人為其住持，並非執事；另監院雖可於住持因故不能出席會議時，召集並主持會議，然其如欲對外代表該寺時，仍須有住持之授權，則執事、監院均非法音禪寺之對外合法代表人，已如前述。本件原告雖具有法音禪寺之執事並兼任監院之身分，且原告亦未舉證證明該之住持釋真慧（即陳香如）有依系爭章程第14條第1款規定授權其對外代表法音禪寺之事實，故其對外即無代表法音禪寺之權限，則原告以其名義，依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被告對其所陳報召開執事會及信徒大會，應為同意備查或其他應依職權之行政作為，揆諸前揭說明，原告對此事項僅具有單純事實上利益或反射利益，尚難認定其法律上有何利害關係，故原告提起本件給付訴訟，其是否有公法上請求權之存在，即有疑義。
三、再查，原告雖主張依內政部86台內字第8605537號函文內容，被告依法應予以備查，如有疑義，並應進一步為審查、公告等事項乙節。然查，上開內政部86年10月8日台內字第8605537號函釋內容為：「有關寺廟信徒資格認定問題，經本部86年9月24日邀集相關機關研商決議，寺廟信徒資格認定，仍維持現行規定，即依該寺廟章程之規定為認定標準，唯符合本部84年1月28日台內民字第8475776號函所訂寺廟信徒資格認定原則者，經主動向寺廟提出申請，寺廟負責人如不造報信徒名冊送主管機關公告，即由地方主管機關依職權審查後予以公告徵求異議辦理之。．．．。」按該函文之內容乃說明：中央主管機關內政部關於寺廟信徒資格之認定，除應依各該寺廟章程之規定為認定標準外，另就已符合內政部84年1月28日台內民字第00000 00函所定標準，並主動向寺廟提出申請，寺廟負責人如不造報信徒名冊送主管機關公告時，地方主管機關應如何處理所為之函釋，核與本件原告係以自身名義函報該寺執事暨信徒會議紀錄及新加入、異動後執事名冊予以備查之情形，迥不相同，自無從相提並論而類推適用。又觀諸前開辦理寺廟登記須知等規定，僅賦予寺廟之負責人有向被告或其授權之三民區公所為申請備查之權責（在本件中即法音禪寺之住持始得申請備查），並未賦予寺廟之執事或其他信徒有請求行政機關予以備查之公法上權利，亦甚明確。是原告依法既無請求被告作成本項備查或其他應依職權之行政作為之公法上之請求權存在，其遽行起訴請求，即非有據，依法亦應予駁回。
丙、綜上所述，原告並非法音禪寺之住持，亦非法律上之利害關係人，卻逕以自己名義請求被告准予將其檢送之執事暨信徒會議紀錄、新加入執事名冊、異動後執事名冊等相關資料予以備查，向本院提起撤銷訴訟，顯非適格之當事人，即屬欠缺訴之利益，應不予准許。被告不予備查，依法並無不合。訴願決定遞予不受理之決定，其理由雖有不同，但結論並無二致，仍應維持。另原告提起一般給付訴訟，請求被告應對其所陳報召開執事會及信徒大會乙事，為同意備查或其他應依職權之行政作為，其無公法上請求權之存在，故原告提起本件行政訴訟，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
丁、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 15 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 5 月 15 日
書記官 林幸怡