高雄高等行政法院判決
95年度交再字第1號再審 原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○再審 被 告 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 乙○○鄉長訴訟代理人 戊○○上列當事人間因損害賠償事件，再審原告對於最高行政法院中華民國90年3月22日90年度訴字第458號判決，提起再審之訴。經最高行政法院將損害賠償部分發交本院審理。本院判決如下：
主 文再審原告之訴除確定部分外（即損害賠償部分）駁回。
再審訴訟費用除確定部分外，由再審原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣再審原告所有坐落嘉義縣（下同○○○鄉○○段宮前小段258地號耕地（下稱系爭耕地），前出租於訴外人何吳玉蓮，至民國（下同）79年底租期屆滿。再審原告以擴大農場經營規模，擬收回自耕為由，於80年2月13日以同小段168、351地號為現耕農地，申請核發自耕能力證明書，經再審被告於80年2月25日核發新鄉農字第1366號自耕能力證明書。嗣訴外人何森雄（何吳玉蓮之子）向再審被告舉發再審原告無自耕能力，請求再審被告撤銷上開自耕能力證明書，為再審被告所否准，何森雄乃提起訴願，案經嘉義縣政府以86年12月26日86府秘訴字第124844號訴願決定撤銷原處分，由再審被告另為適法之處分。再審被告遂據而以87年1月12日新鄉農字第12534號函撤銷上開自耕能力證明書，再審原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院90年度判字第458號判決駁回而告確定，再審原告乃向司法院聲請解釋，經司法院釋字第581號解釋，認原判決所適用之內政部79年6月22日修正「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第4點規定，與憲法第23條法律保留原則及第15條保障人民財產權之意旨不符，應不予適用。再審原告遂據該號解釋認最高行政法院上開確定判決有法定再審事由，乃提起本件再審之訴，經最高行政法院95年度判字第668號判決將該院90年度判字第458號判決廢棄，並將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。至關於再審原告併請求再審被告損害賠償部分，則以該部分尚未經事實審法院調查審認，遂依行政訴訟法施行法第2條之規定，發交本院審理。
乙、兩造聲明：
一、再審原告聲明：
（一）再審被告應賠償再審原告蓬萊稻穀23,491台斤，如無實物以時價折付現金，並自95年5月12日起至清償之日止，按年利率5%計算之利息。
（二）訴訟費用由再審被告負擔。
二、再審被告聲明：
（一）再審之訴駁回。
（二）訴訟費用由再審原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、再審原告主張略謂：
（一）按侵權行為之規定係專以保護私權為目的。行政上之損害賠償包括權利及利益，物質上及精神上的損害在內。基於憲法第15條國家對於公務員之違憲行為，即應賠償人民之損失。本件再審被告恣意陷再審原告於無法收回私有耕地之境地，剝奪再審原告之自由權利，致長期遭受損害，其損失既因再審被告之違憲處分所致，當有相當因果關係，再審被告自應負損害賠償之責。且查本件因行政機關之違法處分致人民權利或法律上利益受損者，經提起行政訴訟後，其損害不能除去者，依行政訴訟法第7條規定，自應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償或其他財產上之給付，以保護人民之權利，並省訴訟手續之重複之繁。
（二）再審被告撤銷再審原告之自耕能力證明書與再審原告收回耕地有相當因果關係。依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項第1款明定「耕地租約期滿時，出租人不能自任耕作者，不得收回耕地。」因之，出租人要收回耕地之先決條件在於出租人是否具有自耕能力，且須向再審被告申請證明，如果出租人沒有自耕能力或即便有自耕能力，再審被告不發證明或核發後撤銷，其餘條件要非所問。本件再審被告合法核發證明給再審原告在先，不法撤銷證明於後，致使再審原告失去收回耕地之先決要件而無法收回耕地，故再審被告之撤銷證明與再審原告之收回耕地有相當因果關係。
（三）又再審原告於前審訴訟程序中，已竭力主張再審被告之原處分違法及違憲，但再審被告依然故我，致再審原告始終無法收回自己土地，難謂再審被告有依法辦理。且系爭耕地現今雖已收回自耕，惟非拜再審被告之賜，故與本件無涉，再審原告損失之計算亦未列三七五租金部分，自得向再審被告請求賠償。且若撤銷自耕能力證明書與再審原告收回耕地無關，再審被告何以之前於否准再審原告收回耕地之後，於翌年即87年再撤銷再審原告之自耕能力證明書，其心態顯然可議。
（四）另證人丙○○所稱：「再審被告撤銷再審原告自耕能力證明書與出租人能否收回258地號耕地，沒有關係。縱使原告自耕能力證明書未被撤銷，若不符合耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，出租人亦不能收回耕地」等語，其理由無非以最高行政法院86年度判字第2474號判決確定由承租人續訂租約，而被告係於87年1月12日撤銷證明書，其理由顯然牽強，不合邏輯。況查丙○○承辦新港鄉三七五租約業務30餘年，甫於95年底退休，對三七五出租地收回業務知之甚稔，何以再審原告長年纏訟，起先勝訴，最後變為敗訴，豈非肇因於再審被告當時承辦人員未遵照最高行政法院85年度判字第635號判決意旨，重為調查事實，仍認定再審原告不具耕作能力所致。因再審被告濫用行政裁量權在先，惟恐再審原告再提訴致生變數，乃乘承租人檢舉即撤銷自耕能力證明書，圖使再審原告無法收回耕地。因撤銷自耕能力證明書若與再審原告之收回耕地無關，再審被告既已勝訴，何需撤銷自耕能力證明書，顯屬多此一舉。
（五）再審被告明知「出租人不能自任耕作者」，應指出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親均不能耕作者而言，有行政院43台內字第7805號及44內字第87號令可參。再審被告無視該等規定，濫權撤銷其合法核發之自耕能力證明書，違背信賴保護原則，違法違憲，自有違失。再審被告濫用行政裁量權認再審原告係醫師並無自耕能力而撤銷證明書，顯出於故意且有不法侵害再審原告之自由權利與財產權。再審原告遭受損失之計算依據如下：再審原告收回耕地可得高於減租條例所評定年總產量2、3倍之預期利益，惟再審原告僅依38年之評定總產量之625/1000部分計算所失利益，以資簡化。賠償之計算額度為：⑴因再審被告違法處分，1年所受損失，依三七五租約計算為蓬萊稻穀2,819台斤（8,600台斤×0.5246甲×625/1000=2,819台斤）。⑵受損期間為8年又4個月；查87年1月12日再審被告不法處分撤銷原核發之自耕能力證明書致再審原告遭受嚴重損害，經再審原告費心費力循序請求救濟，經最高行政法院於95年5月11日撤銷原處分等止，為期8年又4個月。⑶受損總額為蓬萊稻穀23,491台斤（2,819台斤×8年+2,819台斤×4/12個月=23,491台斤）。⑷原處分經最高行政法院撤銷日期為95年5月11日，因之自95年5月12日起至給付日止，附加法定利息。從而再審被告應賠償再審原告因而所遭受之損害，請鈞院鑒核，惠予判決如再審原告訴之聲明，用保人民權益。
二、再審被告主張略以：
（一）本件再審被告係依嘉義縣政府86年12月26日86府秘訴字第124844號訴願決定書及內政部79年6月22日修正之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第4點規定辦理，即使內政部修正之規定經司法院解釋為違憲，再審被告依法辦理並無不法。又本件再審原告已與承租人何清全於93年11月8日在台灣高等法院台南分院民事和解收回系爭耕地，且由承租人何清全給付積欠租金蓬萊稻穀6,768台斤予再審原告。是以再審原告既已和解收回耕地自耕且收回積欠田租，已無損害，則何須賠償，以及請求撤銷原處分已無意義。
（二）本件再審原告係因新後字第57號耕地租約期滿，依減租條例第19條第1項、第2項規定申請收回系爭耕地之需，申請核發自耕能力證明書，嗣後因承租人何森雄檢舉及嘉義縣政府訴願決定，再審被告乃以87年1月12日新鄉農字第12534號函撤銷原於80年2月25日所核發之新鄉農字第1366號自耕能力證明書，再審原告不服，經訴願、再訴願、行政訴訟及司法院釋字第581號解釋，再審原告並依上開解釋提起再審之訴，經最高行政法院95年度判字第668號判決撤銷原處分。另依本件之相關案件該新後字第57號耕地租約期滿案（79年12月31日租約期滿），再審原告依減租條例第19條第1項、第2項規定申請收回耕地，而訴外人何吳玉蓮（83年11月26日死亡）依減租條例第20條規定申請續訂租約，經嘉義縣政府85年9月2日府地權字第097499號函，依據減租條例第19條第1項第1款、第3款規定准由承租人續訂租約，再審原告不服，提起訴願、再訴願均遭駁回後提起行訴訟，經最高行政法院86年10月15日86年度判字第2474號判決原告之訴駁回確定在案。故本件再審被告以87年1月12日新鄉農字第12534號函撤銷前於80年2月25日所核發之新鄉農字第1366號自耕能力證明書，與准否再審原告收回耕地並無關係。
理 由
一、按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條定有明文；又因公法上所生之損害賠償請求權，如係依國家賠償法特別規定提起救濟，應向普通法院提起民事訴訟，此觀國家賠償法第12條甚明。若欲於行政訴訟中請求損害賠償，應依行政訴訟法第7條規定，合併其他行政訴訟始可提起；其所以規定須於提起行政訴訟之同一程序中為之，乃因請求之損害賠償或財產上之給付訴訟，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，行政法院就合併之訴訟為裁判時，基於訴訟資料之共通，得以省費，並避免二訴訟裁判之衝突（參照學者陳計男著「行政訴訟法釋論」八十九年一月初版，第204頁），合先敘明。
二、本件再審原告所有系爭耕地，前出租於訴外人何吳玉蓮，至79年底租期屆滿。再審原告以擴大農場經營規模，擬收回自耕為由，於80年2月13日以同小段168、351地號為現耕農地，申請核發自耕能力證明書，經再審被告於80年2月25日核發新鄉農字第1366號自耕能力證明書。嗣訴外人何森雄（何吳玉蓮之子）向再審被告舉發再審原告無自耕能力，請求再審被告撤銷上開自耕能力證明書，為再審被告所否准，何森雄乃提起訴願，案經嘉義縣政府以86年12月26日86府秘訴字第124844號訴願決定撤銷原處分，由再審被告另為適法之處分。再審被告遂據而以87年1月12日新鄉農字第12534號函撤銷上開自耕能力證明書，再審原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院90年度判字第458號判決駁回而告確定，嗣再審原告依司法院釋字第581號解釋意旨，向最高行政法院提起再審之訴，經最高行政法院以95年度判字第668號判決將該院90年度判字第458號判決廢棄，並將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。至關於再審原告併請求再審被告損害賠償部分，則以該部分尚未經事實審法院調查審認，遂依行政訴訟法施行法第2條之規定，發交本院審理，此有再審被告87年1月12日新鄉農字第12534號函及最高行政法院上開判決附卷可稽。而本件再審原告請求再審被告賠償其損害，無非係以：依減租條例第19條第1項第1款之規定，出租人要收回耕地之先決條件在於出租人是否具有自耕能力，且須向再審被告申請證明，如果出租人沒有自耕能力或即便有自耕能力，再審被告不發證明或核發後撤銷，其餘條件要非所問，本件再審被告違法撤銷再審原告之自耕能力證明書，致其無法收回系爭耕地，故二者間具有相當因果關係；又系爭耕地現今雖已收回自耕，惟非拜再審被告之賜，故與本件無涉，且再審原告長年纏訟，起先勝訴，最後變為敗訴，肇因於再審被告當時承辦人員未遵照最高行政法院85年度判字第
63 5號判決意旨，重為調查事實，仍認定再審原告不具耕作能力，侵害再審原告之權利所致，爰依行政訴訟法第7條規定，合併請求再審被告賠償再審原告無法收回系爭耕地原可取得蓬萊稻穀收穫之損害云云，為其論據。
三、經查，再審原告所有系爭耕地，前出租予何吳玉蓮，訂有新後字第57號三七五租約，該租約於79年12月底租期屆滿後，再審原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，承租人則申請續訂租約，案經原處分機關嘉義縣政府准由承租人續訂租約至85年12月31日。原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院85年度判字第635號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」並指示由嘉義縣政府查明承租人收支及生活情形，另為適法之處分。嗣經嘉義縣政府重新調查結果，以承租人及其同一戶內直系血親78年全年綜合所得稅所得額及其他收益總額，尚不足以維持一家生活，且再審原告係執業醫師，其原領得再審被告於80年2月13日核發之新鄉農字第1363號自耕能力證明書，經再審被告撤銷後，循序提起行政訴訟及再審之訴，亦遞經最高行政法院84年度判字第2169號、85年度判字第523號、第1430號判決駁回確定，遂仍處分准由承租人續訂租約，再審原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院86年度判字第2474號判決原告之訴駁回確定在案。上述行政救濟期間，承租人何吳玉蓮於83年11月26日死亡，其子何森雄於84年5月20日向再審被告單獨申請耕地租約變更登記，經再審被告通知再審原告，再審原告不服，提出書面異議，並依據減租條例第26條規定為調解、調處不成立，乃移送台灣嘉義地方法院審理，經該院簡易庭85年度訴字第198號民事判決准將系爭耕地之三七五租約變更為何森雄名義繼續承租，辦理變更登記。嗣再審被告遂依申請並據上開法院判決及相關資料，陳報嘉義縣政府核定後為租約變更登記，並將變更結果通知再審原告，再審原告不服，循序提起行政訴訟，經最高行政法院91年度判字第1579號判決原告之訴駁回。嗣承租人何森雄於91年7月27日死亡，再審原告以承租人積欠地租達2年之總額，乃依減租條例第17條第1項第3款規定，終止系爭耕地之三七五租約，並請求何森雄之繼承人何清全交還系爭耕地及給付地租，案經嘉義縣政府依減租條例第26條規定為調解、調處不成立後，移送台灣嘉義地方法院審理，經該院92年度訴字第550號民事判決後，再審原告不服，提起上訴，嗣於台灣高等法院台南分院93年度上字第162號租佃爭議事件審理中，兩造達成和解，由何清全給付再審原告蓬萊稻穀6,768台斤，並將系爭耕地於93年11月30日以前交還再審原告，此有最高行政法院上開判決附卷可按，並經本院調閱上開民事卷宗查明無訛，洵堪認定。
四、第按，依行政訴訟法第7條規定提起合併請求損害賠償之訴，須其請求之損害賠償，與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提關係或因果關係，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之立法目的。查，本件再審原告所請求賠償者，乃因再審被告撤銷其自耕能力證明書，致其無法收回系爭耕地而未能取得稻穀收穫之損害，然由上述再審原告申請收回系爭耕地之經過始末，可知再審原告之前無法收回系爭耕地，係因最高行政法院86年10月15日以86年度判字第2474號判決駁回原告之訴而告確定，而再審被告撤銷本件原核發予再審原告之新鄉農字第1366號自耕能力證明書之日期為87年1月12日，係在上開確定判決作成之後，故再審被告撤銷本件自耕能力證明書，即與再審原告得否收回系爭耕地並無因果關係。再審原告雖主張：依減租條例第19條第1項第1款之規定，出租人要收回耕地之先決條件在於出租人是否具有自耕能力，且須向再審被告申請證明，如果出租人沒有自耕能力或即便有自耕能力，再審被告不發證明或核發後撤銷，其餘條件要非所問，本件再審被告違法撤銷再審原告之自耕能力證明書，致無法收回系爭耕地，故二者間具有相當因果關係云云。惟查，最高行政法院86年度判字第2474號判決理由係以：「原告既經認定不能自任耕作，依規定即不得收回本件耕地，則被告重新調查結果，認承租人及其同一戶內直系血親78年度綜合所得與生活費用支出、收支相抵不足維持其一家生活之事實，微論是否確實，於原告不得收回本件土地之認定，均無影響。」雖係以再審原告於當時不具自耕能力為主要理由，惟該判決認定再審原告不具自耕能力之理由則謂：「本件原告原領有嘉義縣新港鄉公所80年2月13日核發之新鄉農字第1363號自耕能力證明書。嗣經該鄉公所重新深入查證，以原告係現任執業醫師，就職於嘉義市新陽醫院，其耕地係僱請名吳信雄者代耕，．．．因認原告無自耕能力，而撤銷原核發之自耕能力證明書，原告不服循序提起行政訴訟及再審之訴，遞經本院84年度判字第2169號及85年度判字第523號、第1430號判決駁回，有判決書附原處分卷可稽。而上開撤銷自耕能力證明書之土地為新港段宮前小段343地號，雖非本件新港段宮前小段258地號土地，然二筆土地均屬同地段，原告是否對該二筆土地自任耕作，情形並無不同，且原告係因現任執業醫師，從事專任農耕以外之職務，不具自耕能力而被撤銷其原發自耕能力證明書，則其不具自耕能力之原因自不因土地地號不同而有異，從而，被告認其對本件土地亦無自耕能力，即非無據。」等語，可知該判決認定再審原告不具自耕能力之理由，係以再審原告當時另取得他筆土地（宮前小段343地號）之自耕能力證明書（新鄉農字第1363號），遭再審被告撤銷並經行政爭訟確定而採為該判決之依據，並非以再審被告就本件所核發之新鄉農字第1366號自耕能力證明書是否撤銷為其論據，意即該判決作成時本件新鄉農字第1366號自耕能力證明書仍屬合法存在，惟並未影響該判決認定再審原告不具自耕能力，而不得收回系爭耕地之結果，故縱使本件原處分即再審被告撤銷新鄉農字第1366號自耕能力證明書之處分，業經最高行政法院95年度判字第668號判決撤銷，回復該自耕能力證明書之效力，亦對於最高行政法院86年度判字第2474號確定判決結果不生影響，則再審原告無法收回系爭耕地，既與本件原處分無涉，自無因本件原處分之作成，致生無法收回系爭耕地原可取得蓬萊稻穀收穫之損害可言，則再審原告依行政訴訟法第7條規定合併請求再審被告賠償其損害，自屬無據。至再審原告主張因再審被告當時之承辦人員未遵照最高行政法院85年度判字第635號判決意旨，重為調查事實，而仍違法認定再審原告不具耕作能力乙節。如前所述，再審原告無法收回系爭耕地係因最高行政法院86年度判字第2474號確定判決所致，該判決既未經再審程序廢棄，自應受該確定判決效力之拘束，不得再為爭執，故無論再審被告當時承辦人員重為調查之事實是否違失，既已無法影響該確定判決之效力，則再審原告復執前詞再為爭執，亦無可取。
五、綜上所述，本件再審原告合併請求再審被告賠償其無法收回系爭耕地所生之損害，核與本件原處分即再審被告撤銷新鄉農字第1366號自耕能力證明書，二者間並無因果關係，故再審原告請求再審被告賠償蓬萊稻穀23,491台斤，如無實物以時價折付現金，並自95年5月12日起至清償之日止，按年利率5%計算之利息，並無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第281條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 26 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 6 月 26 日
書記官 涂瓔純