高雄高等行政法院簡易判決
九十五年度簡字第四０八號原 告 財政部國有財產局臺灣南區辦事處代 表 人 甲○○處長訴訟代理人 丁○○
戊○○被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 丙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十五年七月十四日高市府法一字第０九五００三六三五四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣被告所屬苓雅區清潔隊查報人員於民國（下同）九十四年七月間，在高雄市○○區○○段○○○○號土地上之建築物內，發現有廢棄物未清除，影響公共衛生，經查明該地為原告所經管，被告乃於九十四年七月十二日及同年十二月二十三日分別開立勸告單促其改善，並於同年十二月二十九日以高市環局六字第０九四００五一三九０號函限期於文到後二週內清除完畢，惟被告於九十五年一月二十三日前往複查時，上述髒亂情形猶未改善，乃當場拍照存證，並依法告發，復據此科處新台幣（下同）一、五００元罰鍰，並限期於處分書達到之次日起十五日內完成改善。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，惟原告對於罰鍰部分，仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：（一）查系爭土地前經被告所屬苓雅區清潔隊因廢棄廠房內，下雨積水、垃圾散佈、孳生蚊蟲，以九十四年七月十二日Ａ字０一四六六九號勸告單，通知原告限於九十四年七月二十二日前改善完成，經原告查閱管理資料記載為橋龍實業股份有限公司（下稱橋龍公司）建築廠房使用，爰以九十四年七月二十日以台財產南改字第０九四００二八四０九號函，通知該地之占用人橋龍公司於九十四年七月二十二日期限前負責清理其使用部分並於清除後拍照逕復被告所屬苓雅區清潔隊；並以同文號函復被告所屬苓雅區清潔隊。案經原告九十四年七月二十七日派員再至現場勘查結果，本件土地上之廢棄廠房內堆置廢棄物，係屬空屋髒亂，而該廠房非原告經管之國有房屋，即再以九十四年八月十一日台財產南改字第０九四００三二三五二號函復被告所屬苓雅區清潔隊，本件為空屋髒亂情形，因房屋權屬為他人，原告無權進入，請被告所屬苓雅區清潔隊本於主管機關權責依「行政院九十一年九月二十日及九十一年十月八日研商登革熱防治相關事宜第三次會議結論七及第四次會議結論二」清除。被告復於九十四年十二月二十九日高市環局六字第０九四００五一三九０號函請原告於文到二星期內清除改善，被告所屬苓雅區清潔隊再以九十四年十二月二十三日Ａ字０二四七０二號執行消除髒亂勸告單，限期九十五年一月八日前清除改善，原告爰再以九十五年一月十一日台財產南改字第０九五００００四四二號函復，本件係屬空屋髒亂仍請被告依前述相關規定清理空屋髒亂，並請高雄市政府工務局本於違章建物主管機關權責依法卓辦，惟該二單位權責機關均捨棄公權力，皆未予妥適處理。被告以九十五年一月二十四日高市環局告字第Ａ０一三０七０號舉發通知書，以原告經勸告後未作改善，通知原告限於文到十日內接受裁決辦理繳款或提出陳述書，復以九十五年二月八日高市環局廢處字第00－000－000000號違反廢棄物清理法案件處分書處分。（二）查行政院九十一年九月二十日研商登革熱防治相關事宜第三次會議結論七略以：無人居住之空屋，先請里長加以了解，必要時可依行政執行法第三十六條規定執行清理工作依法儘速代為清理，事後再求償。及九十一年十月八日第四次會議結論二略以：對於「空屋」等防疫死角，可考慮依行政執行法第三十六條規定，行政機關為阻止危害之發生，而認其有即時處理之必要時，會同村里長，進入空屋執行清除及消毒工作。另按最高法院民事裁判書八十五年一月十八日八十五年台上字第一００號判例，因自己出資而建築之房屋，不待登記即原始取得其所有權。再按刑法第三百零六條第一項規定，無故侵入他人住宅、建築物或附連圍繞之土地或船艦者，處一年以下有期徒刑、拘役或三百元以下罰金。（三）原告為系爭土地之管理機關，基於法令為國家處理公務，所為之管理行為仍屬私法上之行為，性質上與一般行政有所不同。故本件土地上遭人占用建築廠房使用，經原告九十一年六月十一日派員勘查結果係為橋龍公司所使用，縱橋龍公司已解散登記，該公司所使用之廠房，仍坐落系爭土地上，仍屬無權占用，原告自當本於管理權責依民法相關法規排除占用，惟本件地上廠房確非原告所建築使用，依刑法第三百零六條規定，原告實無公權力進入該屋執行清除事宜，再者被告捨棄其可依行政執行法第四條、第三十六條執行清理工作，依法儘速代為清理之公權力，一再要求原告違法侵入他人住宅之行政處分，實有違行政程序法之誠實信用原則。又原告於接獲通知後即積極訂期會勘及查明房屋所有人，而被告一昧以土地管理機關為清除處理義務人，再依廢棄物清理法第十一條第一項所規定，土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。再者原告係政府機關，就所掌管土地上之廢棄物，可預見有極高之可能會完成清除，原告於九十五年二月六日邀集被告等單位辦理本件土地會勘時，社區發展協會理事長即表示，環境污染問題由其代為處理。然被告仍一昧以原告為土地管理機關，應負清除義務為由，用以達成被告「清理廢棄物」之行政目的，而捨棄「清除廢棄物」之極高可能，而逕行裁罰，以行政罰作為達成行政目的之主要手段；又被告理應善盡人為之努力，達成清理廢棄物之目的，或透過行政協調，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，惟被告捨此之途，逕行裁罰，政府橫向聯繫功能喪失殆盡，顯已背離行政程序法保障人民權益，提高行政效能之立法目的，被告似有濫用裁罰權之情事。（四）被告認橋龍公司縱曾有使用系爭土地之事實，然該公司業於上述時間解散迄今餘年，其占用之事實早已不存在，原告為系爭土地之管理人，自應負擔清除系爭土地上一般廢棄物之作為義務，顯有違上述法令規定，其理由如下：（１）該地上房屋為占用人橋龍公司占用建築使用，該地上廠房非被告所有，甚為明確，縱該公司業已解散，不改地上廠房無權占用之事實。（２）該廢棄廠房內堆置廢棄物，無法即時查得占用人之相關資料，係屬空屋髒亂，被告自應依法命事實上對該房屋有管理權之人（所有人、管理人或使用人）清除之，然被告卻昧於事實，從未查究擁有實際管理及使用權之人，縱無法查得使用人，被告得依行政執行法之相關規定代為清除，其捨棄公權力之執行，即任意裁量令原告（即土地所有權人中華民國）清除處理，明顯違反行政程序法第十條行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍等依法行政之基本原則，爰訴請撤銷訴願決定及原處分云云。被告則以：（一）按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」、「有下列情形之一者，處新台幣一、二００元以上六、０００元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」分別為廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款所明定，本件原告之違規事實，有採證照片、稽查紀錄、舉發通知書等附卷可稽，揆諸首揭法條及相關規定，原處分依法並無不合。（二）查廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款規定，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此即所謂「狀態責任」。從而，系爭土地遭人棄置廢棄物，該土地所有人事實上縱非行為人，也未同意他人傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害之責任。原告以九十五年一月十九日台財產南改字第０九五０００一九八九號函辦理「高雄市○○區○○段○○○○號國有土地上廢棄廠房髒亂影響環境衛生乙案」之會勘紀錄影本，被告代表現場即要求原告應依廢棄物清理法相關規定，儘速清除廢棄物，否則依法舉發。（三）依據原告檢附之系爭土地九十一年六月十一日勘查表，表列系爭土地上之建物使用人雖填記為橋龍公司，惟地上物門牌及狀況欄卻填記未掛門牌，鐵筋石棉瓦造平房（已廢棄）。由此可證原告早於九十一年六月十一日即已清查系爭土地上有遭人占用搭建廠房，該廠房並已廢棄之情形，卻不思反制，積極妥善處理，任其繼續荒廢，致造成廢棄物污染環境，原告顯然未善盡土地管理責任。（四）原告所宣稱之占用人橋龍公司，經原告自行查證後，已於八十四年五月十日解散在案，惟被告為釐清本件之違規責任，仍於九十五年四月十三日以高市環局六字第０九五００一五二０三號函，請原告於文到七日內，提供「本市○○區○○段○○○○號土地上建築物之所有人或使用人之證明文件」，並經多次電話通知原告提供前開資料，原告遲至九十五年五月二十五日始以台財產南改字第０九五００二二一三三號函說明段敘述：「本處於九十一年六月二十七日勘查時，地上建物(廢棄廠房)掛有橋龍公司招牌」，函中更未檢附相關佐證資料（如土地租賃契約、繳納租金證明或現勘照片）以實其說，原告主張系爭土地上空屋之占用人為橋龍公司，被告尚難採據。（五）按「經間接強制不能達成執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關得依直接強制方法執行之。」、「行政機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。」為行政執行法第三十二條、第三十六條第一項所明文規定。即時強制之必要條件法有明定，執行機關必須就該事項有法定職權審慎考量，不得隨意逾越權限範圍而實施。再者強制方法之種類、範圍或程序，除需符合比例原則等緊急性與必要性之一般條件外，更須具備行政執行法第三十七條至第四十條之特別要件，始得實施。查原告於九十一年六月十一日經清查後，即已知悉所經管之系爭土地遭人占用搭建廠房，卻遲遲未能積極處理排除非法占用，任由地上之廢棄物持續污染環境多年而未予清除，影響環境衛生甚鉅。原告於被告九十五年一月開單舉發、九十五年二月八日依法處分後，始主張被告應以強制執行的方式，清除其所經管土地上之廢棄物，其主張尚無足採。（六）原告既為系爭土地之管理人，自應負擔清除系爭土地上一般廢棄物之作為義務，若有違反此一作為義務，即應受罰，此觀諸前揭廢棄物清理法第十一條第一款規定自明。從而，本件原告違反前開土地清潔維護義務之事實明確，被告依法予以處分，並無違誤。（七）綜上論述，被告依據廢棄物清理法第十一條第一款予以舉發，衡酌個案所造成之污染、危害程度與情節，並依同法第五十條第一款規定處以罰鍰一、五００元，於法並無不合，訴願決定亦無不當，為此狀請貴院鑒察，判決原告之訴駁回等語置辯。
三、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。‧‧‧。」、「有下列情形之一者，處新台幣一、二００元以上六、０００元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。‧‧‧。」分別為廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款所明定。
四、經查，被告所屬苓雅區清潔隊查報人員於九十四年七月間，在高雄市○○區○○段○○○○號土地上之建築物內，發現有廢棄物未清除，影響公共衛生，經查明該地為原告所經管，被告乃於九十四年七月十二日及同年十二月二十三日分別開立勸告單促其改善，並於同年十二月二十九日以高市環局六字第０九四００五一三九０號函限期於文到後二週內清除完畢，惟被告於九十五年一月二十三日前往複查時，上述髒亂情形猶未改善，乃當場拍照存證，並依法告發，復據此科處一、五００元罰鍰，並限期於處分書達到之次日起十五日內完成改善等情，此有被告前揭函、處分書、稽查紀錄表、存證照片檔案資料二份等附於原處分卷可稽，應堪信實。
五、原告雖執前詞以為爭執，惟按，觀諸首揭廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，二０Ｏ二年七月，頁二九五以下；及李惠宗，行政法要義，八十九年九月初版，頁五一Ｏ）。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第十四條第二項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合，合先敘明。次按，國有財產法第十二條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」又按財政部國有財產局組織條例第十一條規定：「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」復按財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第三條第二款：「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：‧‧‧二、國有財產之管理事項。‧‧‧。」是系爭國有土地既係屬非公用之國有財產，依前開規定，原告對於系爭土地確有掌理管理事項之權責，易言之，原告應屬系爭土地之管理人。則原告既係系爭土地之管理人，依前揭說明，原告自係屬首揭廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款規定課與「狀態責任」之對象，原告對於系爭土地負有維持其環境之作為義務，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第五十條第一款科罰之對象，易言之，原告若有違反該維護義務，即使非積極作為而係消極不作為，亦應受罰。經查，依據原告檢附之系爭土地九十一年六月十一日勘查表之記載，表列系爭土地上之建物使用人雖填記為橋龍公司，惟地上物門牌及狀況欄卻填記未掛門牌，鐵筋石棉瓦造平房（已廢棄），且原告所主張系爭土地上建物之占用人橋龍公司，經原告自行向高雄市政府查證後，經該府以九十五年一月十三日高市府建二公字第０九五００四一四五八０號函復原告該公司已於八十四年五月十日解散在案等情，此為原告所不爭執，並有原告前揭系爭土地勘查表、本件訴願書等附於本院卷及原處分卷可憑。是系爭土地上建物，前縱曾由橋龍公司占用，惟參諸上述說明，該公司既已解散十餘年，且其地上物未掛門牌，鐵筋石棉瓦造平房已廢棄，則原告仍主張系爭土地上建物之占用人為橋龍公司，自尚難遽採。況由上述資料可證原告早於九十一年六月十一日即已清查系爭土地上有遭橋龍公司占用搭建廠房之情形，若該廠房目前確仍係由橋龍公司占用，衡諸常情，原告自應對其採取法律途徑，排除其無權占用，惟原告並未有此行動，足認系爭建物應係無人使用之空屋，土地上之建築物內，既經被告發現有廢棄物未清除，影響公共衛生，原告為系爭土地之管理人，並經被告多次勸導改善，而未改善，揆諸前揭規定及說明，被告對其科處罰鍰一、五００元，並無不合。又本件原告依法應負廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款規定之責，既如前述，事證已明，則被告依法是否另得依行政院九十一年九月二十日研商登革熱防治相關事宜第三次會議結論七處理或另依行政執行法第四條、第三十六條執行清理工作，係屬另一問題，無解於原告前述依法應負之責。是原告就此所為之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採，則被告依據廢棄物清理法第十一條第一款、第五十條第一款之規定處原告一、五００元之罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件屬簡易事件，故不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 十二 月 二十九 日
第一庭 法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 十二 月 二十九 日
書記官 黃玉幸附註:
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。