高雄高等行政法院簡易判決
95年度簡字第419號原 告 甲○○被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 乙○○ 局長訴訟代理人 丁○○
丙 ○戊○○上列當事人間因藥事法事件，原告不服高雄市政府中華民國95年12月15日高市府法一字第0950064801號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人原為韓明榮，於本院審理中變更為乙○○，，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣原告為位於高雄市○○區○○○路○○號「立仁藥局」之負責人，經民眾於民國（下同）95年4月6日向高雄縣政府衛生局檢舉其涉嫌販賣第4級管制藥品「使帝諾斯」，因該藥局係屬高雄市管轄，該局爰移請被告查處。被告乃於95年4月25日派員前往立仁藥局實地稽核，雖未發現檢舉者所述之「使帝諾斯」，惟查得該藥局於89年5月31日至92年12月12日領有管制藥品登記證，並有購買及調劑第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」（Honcalm S.C. Tab.），被告所屬稽核人員乃請原告提供「豐爾寧糖衣錠」之相關簿冊、單據及處方箋，因原告表示未保存該管制藥品之相關簿冊、單據及處方箋，被告乃以其違反管制藥品管理條例第32條規定，依同條例第39條第1項規定，以95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，於提起訴願時同時提供「豐爾寧糖衣錠」之簿冊及購買單據，惟並未提供當初調劑該管制藥品之處方箋，經被告於95年5月25日函請原告於95年6月5日前，提供90年6月4日至91年2月27日間調劑「豐爾寧糖衣錠」之處方箋供憑辦，惟原告仍未提供。嗣被告於95年8月4日撤銷上開行政裁處書，改以原告違反藥事法第62條規定，依同法第93條（原處分書及訴願決定書誤載為第92條）規定，另以95年8月4日高市衛藥字第0950027075號行政裁處書裁處原告3萬元罰鍰。原告不服，向被告提出異議書，申請復核，經被告重行審核結果，函復原告，其異議無理由，歉難受理，原告猶表不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：（一）被告所屬稽核人員戊○○及許翠芬等2人於95年4月25日至原告經營之立仁藥局查核有否販賣管制藥品之情事，按其製作之「管制藥品實地稽核現場紀錄表」記載，原告有「簿冊、單據、專用處方箋未依規定保存5年」之違章情形，被告即依此查核結果認定原告管理管制藥品有缺失，逕依管制藥品管理條例第39條規定，對原告處以6萬元罰鍰。然前開管制藥品實地稽核現場紀錄表中亦記載「92年12月12日繳還登記證，91年1月22日購買管制藥品Honcalm S.C. Tab. 5000粒，92年12月8日銷燬，相關簿冊、單據、處方箋未依規定保存5年。」等語。又被告95年5月25日高市衛藥字0000000000號函略以：「說明：‧‧‧二、管制藥品管理條例第32條及藥事法第62條規定管制藥品之處方箋、簿冊、單據均應保存5年，且依台端訴願書所附管制藥品『豐爾寧糖衣錠』之簿冊顯示，貴藥局於89年9月6日即購買並開始調劑該項管制藥品至92年12月8日申請銷燬止，依法管制藥品之處方箋應保存5年，請台端補具90年6月4日起至91年2月27日止貴藥局調劑豐爾寧糖衣錠之處方箋供本局憑辦」等語。再被告95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書記載：「二、事實：‧‧‧（二）本局於95年4月25日派員實地查核該藥局，於該藥局調劑台未發現檢舉者所述之藥品，惟發現該藥局管制藥品相關簿冊、單據、處方箋，未依規定保存5年，違規屬實。（三）上揭事實，經甲○○藥師於『高雄市政府衛生局談話筆錄』表內簽章坦承在案。」是以上述紀錄及函文證明被告要求原告提供其稽核的「處方箋」，應為管制藥品管理條例第32條所規定的「管制藥品專用處方箋」，而非「一般處方箋」。依管制藥品管理條例第28條第1項、第21條、第10條第1項、第2項、第8條第1項及第3項規定，原告並非管制藥品管理條例第32條規定所應適用之對象，且依特別法優於一般法適用之原則，原告自非藥事法第32條規定所應規範者。按管制藥品管理條例第32條所規定之「管制藥品專用處方箋」與被告所謂的「處方箋」係屬完全不同之事證，被告所謂的「處方箋」，應係原告保存的一般處方箋，而非專用處方箋，被告竟然要原告提出「管制藥品專用處方箋」，供其憑辦，係屬匪夷所思，由此可知被告所屬稽核人員明顯違反公務員不得於公文書中登載不實之規定，被告明顯有違法、失職、濫權之虞，因被告將「管制藥品專用處方箋」與「一般處方箋」混淆亂用，而對他人處以行政罰，已經違反「罪刑法定原則」，其所為的處分自係違法之行政處分。又於95年4月25日查核當時，承辦人員戊○○要求原告提出5、6年前的處方箋，原告因一時找不到該處方箋，請求改天找到後，再呈送被告，但為戊○○所拒絕，原告因此請求高雄市藥師公會前理事蔡易明及周建衛2人到場協助處理此事，此有前開理事2人可資證明。（二）按被告95年8月4日高市衛藥字第0950027075號行政裁處書及同年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書，係以95年4月25日所製作之「管制藥品實地稽核現場紀錄表」為主，均以原告有專用處方箋未依規定保存5年之情事作為處罰依據，而被告即逕依藥事法第59條及第60條規定論處，實有違法、不當之虞。按藥事法第1條第1項規定：「藥事之管理，依本法之規定；本法未規定者，依其他有關法律之規定。但管制藥品管理條例有規定者，優先適用該條例之規定。」又行政罰法第24條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」故基於前述特別法優於一般法與一事不兩罰之原則，被告所為之行政處分自係違法之行政處分。且同一違規事實，卻有前後兩種不同的行政處分，被告卻仍一再辯稱其裁處並無違法不當或違反比例原則。而藥事之管理，依藥事法第1條第2項之規定，係指藥物、藥商、藥局及其有關事項之管理，其中「藥物」應係指一般的其他藥物而言，而非為管制藥品。（三）原告自開始接受醫院、診所釋出處方箋以來至91年2月止，始終以「一般處方箋」來調劑第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」，且在法律及實務上，處方箋之種類有一般處方箋、連續處方箋及管制藥品專用處方箋等3種，並無被告所謂之「管制藥品處方箋」；且依藥師法第18條前段規定，藥師對於醫師所開處方，祇許調劑1次，其處方箋應於調劑後簽名蓋章，添記調劑年、月、日，保存3年，含有麻醉或毒劇藥品者保存5年，故調劑第4級管制藥品所依憑之「一般處方箋」，只需保存3年；而被告95年5月25日高市衛藥字第0950017260號函要求原告提出90年6月4日起至91年2月27日止立仁藥局所調劑之豐爾寧糖衣錠「專用處方箋」供其憑辦，係屬不合法之要求，故被告因原告未提出其所要求之專用處方箋供其憑辦，而以原告違反藥事法第62條規定對原告處以3萬元罰鍰，係屬違法不當之行政處分。（四）依藥師法及藥事法規定，調劑處方藥及第4級管制藥品需依一般處方箋調劑，惟調劑第1級至第3級管制藥品應依管制藥品專用處方箋調劑，但被告指稱原告迄今仍無法提供當初之處方箋供被告憑辦。按上述被告所指的時間，應係指95年4月28日的第1次行政處分，此乃被告嚴重的失職，因為被告於95年5月25日以高市衛藥字第0950017260號函請原告於95年6月5日前將處方箋送被告辦理之情事，係指被告95年4月28日高市衛藥字第0950014428號之第1次行政裁處，以原告違反管制藥品管理條例第32條之規定，而要求原告於95年6月5日前提出90年6月4日至91年2月27日間調劑管制藥品之處方箋（即一般處方箋），而非指被告95年8月4日高市衛藥字第0950027075號第2次行政裁處，且被告為第2次行政裁處後，即未再有任何公文要求原告提出一般處方箋供其憑辦，因為被告缺乏明確性的公文，導致原告無法知悉被告意旨為何而無所適從，故被告作成95年8月4日高市衛藥字第0950027075號第2次行政裁處，並經原告分別於95年8月14日及同年月21日提出異議及第2次訴願後，應再另行通知原告提出一般處方箋供其辦理，以符合依法行政，而讓原告有申訴的機會，然而被告並沒有依法行政，因此原告仍無法提出「管制藥品專用處方箋」或「一般處方箋」供被告憑辦。（五）藥事法第62條規定有關同法第59條之「簿冊」應保存5年，其所規範者係指西藥製造業者及西藥販賣業者，非指一般之健保特約藥局。再按「管制藥品及毒劇藥品，須有醫師之處方，始得調劑、供應。前項管制藥品應憑領受人之身分證明並將其姓名、地址、統一編號及所領受品量，詳錄簿冊，連同處方箋保存之，以備檢查。」為藥事法第60條第1項及第2項所明定。又「醫師、牙醫師、藥師或藥劑生調劑第1級至第3級管制藥品，非依醫師、牙醫師開立之管制藥品專用處方箋，不得為之。前項管制藥品，應由領受人憑身分證明簽名領受。」管制藥品管理條例第10條第1項及第2項亦有明文。而管制藥品管理條例第10條與藥事法第60條規定是相輔相成，前後相互輝映的，故藥事法第60條所規範者，應係指調劑第1級至第3級管制藥品時，應詳錄領受人身分證明、地址、統一編號、所領受品量及簽名，但調劑第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」僅需依「一般處方箋」調劑，領受人只需持「一般處方箋」至其住所附近之健保藥局調劑領藥，而無需依憑領受人之身分證明及簽名，並將領受人之姓名、地址、統一編號、領受品量詳錄簿冊以備檢查。亦即管制藥品管理條例第32條與藥事法第62條所規範者，應係指管制藥品專用處方箋，而非一般處方箋。（六）被告謂依管制藥品管理條例第33條規定，其派員稽核立仁藥局並依法裁處，於法有據。然按管制藥品管理條例第33條之規定，應係指該藥局領有管制藥品登記證，且有購買、使用、調劑及管理管制藥品之情形時，被告始有稽核之職權，否則該藥局未領有管制藥品登記證時，被告要以何種方式至該藥局稽核？要如何稽核？95年4月25日當天被告所屬稽核人員要求以搜查立仁藥局調劑室櫥櫃是否藏有管制藥品之方式來稽核，逾越其職權，有違法不當之虞。（七）管制藥品管理條例所謂之「簿冊」，係指該條例第28條第1項規定，領有管制藥品登記證者，應於業務處所設置簿冊，詳實登載管制藥品每日收支、銷燬、減損及結存情形。故該客觀不法構成要件之行為主體，應係指領有管制藥品登記證者，其未設置簿冊及未詳實登載管制藥品每日收支、銷燬、減損及結存之情形於簿冊者，始受該條例之規範。然本件原告並非該客觀不法構成要件之行為主體，因原告已於92年12月12日依管制藥品管理條例施行細則第13條規定將領有之管制藥品登記證繳還行政院衛生署管制藥品管理局（以下簡稱管制藥品管理局）註銷，並經其廢止，且原告亦於92年12月8日向高雄市新興區衛生所辦理立仁藥局庫存之豐爾寧糖衣錠5,613粒之銷燬，且經該衛生所承辦人員許翠芬影印原告保存之「管制藥品收支結存簿冊」及「管制藥品收支結存申報表」等資料存查，被告亦於91年11月14日派陳錦德等人稽核原告保管之管制藥品收支結存簿冊登載情形及相關事項，均查無缺失，故前述原告使用管制藥品之情形，被告早已瞭若指掌，但因原告已不具當事人適格，故並非上開條例所應適用之對象。
（八）管制藥品管理條例所謂之「單據」，係指該條例第21條規定管制藥品之販賣，應將購買人及其機關、團體之名稱、負責人之姓名、管制藥品登記證字號、所購品量及販賣日期，詳實登錄簿冊，連同購買人簽名之單據保存之。此所謂之「單據」，並非如被告所指之「發票、收據」，被告要限制或剝奪人民之權利，需有法律授權之依據，否則即違反依法行政原則。故管制藥品管理條例所規範者，係指販賣管制藥品之業者，而非調劑之藥師。（九）管制藥品管理條例所謂之「管制藥品專用處方箋」，係指該條例第8條規定，醫師、牙醫師使用第1級至第3級管制藥品，應開立管制藥品專用處方箋；再依該條例第9條規定，由醫師、牙醫師、藥師或藥劑生調劑之。故該條例之管制藥品專用處方箋所規範者，係指第1級至第3級管制藥品，而原告調劑的藥品，係屬第4級管制藥品，只需依「一般處方箋」調劑給藥，無需依「管制藥品專用處方箋」調劑，且無需憑領受人之身分證明簽名領受，或將其姓名、地址、統一編號及所領受品量詳錄簿冊，連同處方箋保存之，以備檢查。故調劑第4級管制藥品所依憑之一般處方箋，不受管制藥品管理條例第32條及藥事法第62條「管制藥品專用處方箋應保存5年」之規定所規範。因其所規範者，均屬第1級至第3級管制藥品之「管制藥品專用處方箋」，領受人需於專用處方箋上簽名始得領藥，且該藥局應將領受人之相關資料造冊備查，但依一般處方箋領藥時，則無上述之簽名或造冊備查的規定，故二者適用條件完全不同。（十）按訴願事件之審議，依「先程序後實體」之原則，受理訴願機關應先就訴願之提起是否符合程序之合法要件加以審查之，若程序要件不合法，又無可補正，則訴願不合法，從程序上駁回，毋庸為實體審查，訴願決定機關應作成「不受理決定」；惟有具備程序要件以後，方才進入本案訴願聲明有無理由之實體上決定，但本件受理訴願機關卻違反上述程序，分述如下：１.原告於95年7月上旬接到高雄市政府法制局承辦人蘇先生來電詢問原告對被告95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書，有無不服的理由要陳述的？有無事證要補送被告供其憑辦的？原告陳述自己並未違反管制藥品管理條例第32條「簿冊、單據及管制藥品專用處方箋，均應保存5年」之規定，且被告亦已提出訴願答辯書，則該訴願事件已進入實體審理之書面審查及言詞辯論階段，受理訴願機關應為實體上之決定，至為明顯。２.然原告於95年8月7日卻接到被告95年8月4日高市衛藥字第0950027072號函，該函不僅撤銷被告95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書，並另為高市衛藥字第0950027075號之行政處分。按原告已就95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政處分提出訴願，且該行政處分確已進入實體審理之階段，是被告本應依訴願法第79條及第81條之規定，須俟受理訴願關高雄市政府作成訴願有理由之決定後，始可做成撤銷處分，但被告卻於接到高雄市政府之訴願決定書前即逕行撤銷原行政處分，另為95年8月4日高市衛藥字第0950027075號之行政處分，明顯違反訴願法之規定，故被告此項另為之處分違反法律正當程序。又原行政處分確已進入實體審理之階段，是高雄市政府亦不得以被告已於95年8月4日以高市衛藥字0000000000號函撤銷95年4月28日高市衛藥字第0950014428號之行政處分，且另為高市衛藥字第0950027075號行政處分，而認為原行政處分已不存在，遂依訴願法第77條規定決定訴願不受理，惟原告卻於95年9月20日接到高雄市政府95年9月14日高市府法一字第0950047666號訴願決定書，決定訴願不受理，是高雄市政府95年9月14日所為之「不受理決定」亦違反訴願法第79條及第81條之規定。（十一）按高雄市政府95年12月15日高市府法一字第0950064801號訴願決定書係以原告違反藥事法第60條及第62條規定明確而駁回原告之訴願，然當初被告係以原告未將「管制藥品專用處方箋」及其所謂的「管制藥品之處方箋」保存5年為由而處以罰鍰者，但法律採罪刑法定原則，而管制藥品管理條例第32條及藥事法第62條所規定的處罰要件，均係指「專用處方箋」，且實務上並無被告所謂以「管制藥品之處方箋」為名之處方箋存在，原告所持有者，均係為一般處方箋，且均依規定期間保存。又舉凡所有的處方藥均需有醫師之處方，始得調劑、供應，而非如高雄市政府訴願審議委員會所言特定於管制藥品，才需醫師處方，始得調劑、供應，故被告之行政處分及高雄市政府之訴願決定係屬違法不當。（十二）原告庫存之5,613粒第4級管制藥品已由高雄市新興區衛生所銷燬，而管制藥品登記證業已繳還管制藥品管理局，並經該局廢止原請領之管制藥品登記證，且經高雄市新興區衛生所影印該管制藥品收支結存簿冊存查等情，證實原告已無領有管制藥品登記證，亦無被告所稱之「管制藥品專用處方箋」，原告已非管制藥品管理條例第32條及藥事法第62條規定之專用處方箋需保存5年適用之對象，故被告對原告陸續處以行政罰鍰者，顯然違法不當。（十三）被告主張原告於96年3月16日所提之西北婦產科診所89年9月至91年2月全民健康保險門診交付調劑處方箋共18冊552張係屬偽造的，因為立仁藥局（醫事機構代號：0000000000）與西北婦產科診所（醫事機構代號：0000000000）於89年9月至91年2月間，並未向中央健康保險局高屏分局（以下簡稱中央健保局高屏分局）申報藥費、藥事服務費及醫療費用，且無「豐爾寧糖衣錠」之申報資料，此乃被告之嚴重誤解。按藥師法第17條規定：「藥師調劑，應按照處方，不得錯誤，如藥品未備或缺乏時，應通知原處方醫師，請其更換，不得任意省略或代以他藥。」前開原告所提之處方箋均係由西北婦產科診所黃慶寶醫師所製作，原告調劑西北婦產科診所所交付之處方箋完全配合該診所醫師之要求（包括藥品的成分、劑量、外觀及申報完全一致），所以原告並無偽造西北婦產科診所全民健康門診交付調劑之處方箋一事。被告如果認為前開處方箋是偽造的，依法被告應負舉證責任，來證明該處方箋是偽造的，而不是由原告來舉證。（十四）原告係依西北婦產科診所交付之處方箋內容以日劑藥費（1日30元、2日60元、3日90元）方式申報，亦即原告申報的管制藥品是Librium 10mg（健保代碼：Z000000000），而非豐爾寧糖衣錠，故被告向中央健保局高屏分局查無豐爾寧糖衣錠之申報資料。是以原告所提之89年9月至91年2月間西北婦產科診所開立之全民健康保險門診交付調劑處方箋共18冊全屬真實的。再者，被告既已向中央健保局高屏分局查證知悉立仁藥局與西北婦產科診所均有申報Librium之醫事費用，那就表示原告所提之Librium一般處方箋確實是由西北婦產科診所黃慶寶醫師所開立的，而不是原告偽造的。又原告申報健保資料是用磁碟片申報，因磁碟片重複使用，故有些申報資料沒有保存，而89年9月至91年2月的處方箋卻有保存。（十五）依行為時全民健康保險醫療辦法第44條規定：「藥品之處方，醫師如未註明不可替代，藥師（藥劑生）得以相同價格或低於原處方藥品價格之同成分、同劑型、同劑量其他廠牌藥品替代。」因此只要醫師未註明不可替代者，藥師於調劑時，只要是同成分、同劑型、同劑量的其他廠牌的藥品均可以替代，且經醫師同意使用糖衣錠（S.C. Tablet）者，藥局調劑時就使用糖衣錠，以避免造成病患的誤解與抱怨。按二個不同藥名的藥品，若其藥品的化學結構式相同，則其化學成分相同，藥理作用（效用）相同，不會因為生產的廠商不一樣，效用就會不一樣，且台灣製藥公司的規模、設備及技術已經由GMP進步到cGMP，台灣製的藥品已非可同日而語，製藥水準亦早已到達世界先進國家的水準，何來外國製的藥品效果較好，台灣製的藥品效果就比較差！健保局都已經要求各醫療院所要多開立台灣製的藥品，亦即表示台灣製的藥品的效果和外國製的一樣好，為何衛生主管機關對台灣製的藥品會有歧視國貨的心態，實在非常可議﹗故以豐爾寧替代利彼鎮調劑給藥，是合法、合乎常理的。且立仁藥局是西北婦產科診所的配合藥局，原告交付病患的藥品與醫師原來使用的藥品均屬同成分、同劑型、同劑量的藥品，如果藥局交付病患的藥品與醫師使用的藥品不同，難道醫師、護士會不知道嗎？難道病患不會向醫師抱怨嗎？又原告係採「日劑藥費」申報方式，以藥品代號Z000000000之Librium 10mg申報藥費，被告未經查證，即任意誣陷原告提出的一般處方箋是假的，顯有疏忽之處。（十六）雖Librium錠劑許可證已在72年6月20日註銷，且Librium膠囊許可證有效日期為87年6月20日，但並非表示醫師處方箋就不能開立Librium 10mg。按正常的程序，一般藥師看到處方箋上只書寫Librium 10mg，而未明白表示其劑型者，藥師應以電話聯絡醫師請問其所用的藥品係為糖衣錠（S.C. Tablet）或是膠囊（Capsule），以免藥局交付病患的藥品與醫師使用的藥品不同，如此會讓病患以為藥局有換藥的情形而產生誤解與抱怨；而且立仁藥局是西北婦產科診所的配合藥局，故原告交付病患的藥品與醫師同意使用的藥品均屬相同之同成分、劑型、劑量的藥品，因此醫師同意使用糖衣錠（S.C. Tablet）者，藥局調劑時就使用糖衣錠（
S.C. Tablet），以免造成病患的誤解與抱怨。（十七）被告以原告一直強調有保存這些處方箋，且這些處方箋也不是事後偽造的，然原告於訴願階段即提出簿冊、單據，處方箋卻不提出，直到行政訴訟階段方提出，惟原告於被告95年4月25日查核立仁藥局時表示沒有保存為由，主張原告所訴違反常理。此係因為原告並未調劑及持有「管制藥品專用處方箋」，而被告卻在「管制藥品實地稽核現場紀錄表」及「談話筆錄」中記載相關簿冊、單據、處方箋未依規定保存5年誘導原告，讓原告以為自己所持有的「一般處方箋」就是「管制藥品專用處方箋」且未保存5年，以致原告在前開現場紀錄表及談話筆錄上簽名坦承違規，接著被告即以原告違反管制藥品管理條例第32條規定，管制藥品專用處方箋未保存5年為由，處以6萬元罰鍰。但原告並未持有「管制藥品專用處方箋」，何來依被告要求於95年6月5日前，提供90年6月4日至91年2月27日調劑管制藥品之「管制藥品專用處方箋」，故於訴願時，只提出簿冊及單據，而無法提出「管制藥品專用處方箋」供被告憑辦。（十八）原告於89年9月6日及91年1月22日各購入5,000粒豐爾寧，其中調劑西北婦產科診所89年9月至91年2月間所交付的一般處方箋，用掉4,387粒，剩餘5,613粒，於92年12月8日向高雄市新興區衛生所辦理銷燬，且該衛生所亦有影印該相關資料存檔，供被告參考。所以原告繳回剩餘的數量與原來用掉的數量，相加起來總共1萬粒，其數量相符。且依91年11月14日被告所屬稽核人員陳錦德等2人查核立仁藥局時所製作之「管制藥品實地稽核現場紀錄表」之記載，原告簿冊登載及相關管理事項並無缺失，且豐爾寧糖衣錠之簿冊結存量5,613粒，實際結存量5,613粒，其數量相符。又按豐爾寧與使帝諾斯二者之成分、劑型、劑量、適應症完全不同，豐爾寧之成分為Chlordiaze pox
ide Hcl，劑型為綠色圓形糖衣錠，劑量為10mg，適應症（作用）為焦慮狀態、急性酒精戒斷症候群；而使帝諾斯之成分為Zolpidem hemitartrate，劑型為白色長橢圓形膜衣錠，劑量為10mg，適應症（作用）為失眠症。因此把豐爾寧當作使帝諾斯販賣，根本是不可能的事，因為民眾根本不會相信豐爾寧（外觀係綠色圓形糖衣錠）就是使帝諾斯。且依藥物化學反應，藥物之保存超過其有效期限時，藥物的外觀及其成分均會變色、變質，而使藥效喪失，致無法調劑使用，更談不上販賣，89年、91年購買的藥品放置到95年，早已超過其有效期限，且該藥品早就變色、變質而失去藥效，被告是衛生主管機關，其承辦人員對於藥物化學、藥理學之原理應該是非常瞭解的，被告不應任意混淆事實，以有民眾檢舉原告在賣使帝諾斯，而認為原告很可能將豐爾寧當作使帝諾斯販賣等語，爰起訴求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：（一）原告訴稱依藥事法第1條第2項之規定，藥事之管理係指藥物、藥商、藥局及其有關事項之管理，其中藥物應係指一般其他藥物而言，而非為管制藥品。然藥事法第1條第1項但書已明白規定：「管制藥品管理條例有規定者，優先適用該條例之規定。」是有關藥事（即指藥物、藥商、藥局及其有關事項）之管理，管制藥品管理條例未規定者，仍應依藥事法之規定。而管制藥品管理條例第8條第1項及第32條分別規定：「醫師、牙醫師使用第1級至第3級管制藥品，應開立管制藥品專用處方箋。」「本條例所規定之簿冊、單據及管制藥品專用處方箋，均應保存5年。」據此，應開立管制藥品專用處方箋者，係指醫師、牙醫師使用第1級至第3級管制藥品時，如使用第4級管制藥品時，依管制藥品管理條例之規定，無需開立管制藥品專用處方箋，惟依藥事法第60條及第62條之規定，仍須有醫師之處方，始得調劑、供應，且須將該處方箋保存5年，以備檢查。故第4級管制藥品處方箋應保存5年，係依據藥事法第60條及第62條之規定。（二）原告於89年9月6日及91年1月22日各購買第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」5,000粒，並調劑、供應至91年2月27日為止，卻未將當初調劑該管制藥品之處方箋保存5年，已違反藥事法第62條之規定，自應受罰，原告主張被告以其違反藥事法第62條規定，處罰其3萬元，係屬違法不當之行政處分云云，並不足採。（三）被告考量原告係第1次違規，爰依藥事法第93條規定，僅選擇最輕之法律效果，業已兼顧法、理、情及行政目的之達成，易言之，被告裁處原告最低罰鍰3萬元乙節，並無違法不當或違反比例原則之處，原告所訴均不可採。（四）原告於96年3月16日當庭所提供之全民健康保險門診交付調劑處方箋，均由高雄市西北婦產科診所開出，經被告向中央健康保險局高屏分局查證，立仁藥局及西北婦產科診所於89年9月至91年2月期間均未向該分局申報「豐爾寧糖衣錠」之藥費、調劑費及醫療費用。基於常理，偶一個案未申報或漏報，尚屬合理，然全部都不申報藥費、調劑費及醫療費用，顯然不符常理，違反經濟成本效益之經驗法則，故其提供之調劑處方箋真實性有待商榷。（五）被告95年4月25日派員前往立仁藥局實地稽核時，發現原告有購買及調劑第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」，被告所屬稽核人員請原告提供管制藥品「豐爾寧糖衣錠」之相關簿冊、單據及處方箋時，原告表示該藥局之管制藥品相關簿冊、單據及處方箋因一時疏忽，未保存下來，並於被告談話筆錄內簽章坦承在案，被告乃以其違反管制藥品管理條例第32條規定，依同條例39條第1項規定，於95年4月28日以高市衛藥字第0950014428號行政裁處書科處原告6萬元之罰鍰。原告不服，提起訴願並同時提供管制藥品「豐爾寧糖衣錠」之簿冊及購買單據，惟並未提供該項藥品之處方箋，被告遂於95年5月25日特別函請原告於95年6月5日前，提供90年6月4日至91年2月27日間調劑「豐爾寧糖衣錠」之處方箋以供憑辦，惟原告仍未提供。照常理原告提起訴願時既已提供管制藥品「豐爾寧糖衣錠」之簿冊及購買單據，如果當時就有「調劑處方箋」，何不同時提供，卻甘冒可能被處罰鍰之風險，實有違常理。故原告補提之調劑處方箋應非真實，易言之，原告未依藥事法第62條之規定將管制藥品之處方箋保存5年，自應受罰。（六）又原告表示其調劑西北婦產科診所交付之處方箋完全配合該診所醫師之要求（包括藥品的成分、劑量、外觀及申報完成一致），然該醫師處方箋所記載之藥品名稱及規格為「Librium（中文名稱：利彼鎮）10mg」，是請原告提出購買Librium 10mg之憑證，否則怎麼能說係完全配合該醫師之要求（包括藥品的成分、劑量、外觀及申報完成一致）？另經被告向行政院衛生署藥物、醫療器材、化粧品許可證查詢作業系統查詢結果，Librium 10mg錠劑已於72年6月20日註銷，Librium 10mg膠囊有效日期為87年6月20日，請問原告使用之Librium 10mg為何種劑型？（七）依中央健康保險局高屏分局96年6月28日所提供之資料，西北婦產科診所確有Librium之申報資料，惟並未有「豐爾寧糖衣錠」。然本件爭議點為原告調劑管制藥品「豐爾寧糖衣錠」之處方箋未於業務處所保存5年，且原告補送之處方箋藥名為Librium，非「豐爾寧糖衣錠」，二者藥名、製造廠、生產國別及單價皆不同，可證原告稱其係完全依處方箋內容調劑，顯與事實不符。再者，依原告提供之保管單只有「豐爾寧糖衣錠」，並無Librium之相關憑證，何來調劑Librium之事實，亦與事實不符等語，資為抗辯，並求為判決原告之訴駁回。
五、按「西藥販賣業者及西藥製造業者，購存或售賣管制藥品及毒劇藥品，應將藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查。‧‧‧。」「管制藥品及毒劇藥品，須有醫師處方，始得調劑、供應。前項管制藥品應憑領受人之身分證明並將其姓名、地址、統一編號及所領受品量，詳錄簿冊，連同處方箋保存之，以備檢查。管制藥品之處方及調劑，中央衛生主管機關得限制之。」「第59條及第60條所定之處方箋、簿冊，均應保存5年。」「違反‧‧‧第62條規定之一，或有左列情形之一者，處新台幣3萬元以上15萬元以下之罰鍰：‧‧‧。
」分別為藥事法第59條、第60條、第62條及第93條第1項前段所明定。
六、經查，原告為位於高雄市○○區○○○路○○號「立仁藥局」之負責人，經被告於95年4月25日派員前往立仁藥局實地稽核，查得該藥局於89年5月31日至92年12月12日領有管制藥品登記證，並有購買及調劑第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」（HoncalmS.C. Tab.），被告所屬稽核人員請原告提供「豐爾寧糖衣錠」之相關簿冊、單據及處方箋時，因原告表示未保存該管制藥品之相關簿冊、單據及處方箋，被告乃以其違反管制藥品管理條例第32條規定，依同條例第39條第1項規定，以95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書科處原告6萬元罰鍰，原告不服，於提起訴願時同時提供「豐爾寧糖衣錠」之簿冊及購買單據，惟並未提供當初調劑該管制藥品之處方箋，被告乃函請原告於95年6月5日前，提供90年6月4日至91年2月27日間調劑「豐爾寧糖衣錠」之處方箋供憑辦，惟原告仍未提供；嗣被告於95年8月4日撤銷上開行政裁處書，改以原告違反藥事法第62條規定，依同法第93條第1項前段規定，另以95年8月4日高市衛藥字第0950027075號行政裁處書裁處原告3萬元罰鍰等情，業據兩造分別陳述在卷，復有被告95年4月25日談話筆錄、管制藥品實地稽核現場紀錄表等原本及95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書、95年5月25日高市衛藥字第0950017260號函、95年8月4日高市衛藥字第0950027075號行政裁處書等影本附本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。
七、又原告主張藥事法第59條第1項所規範者，係指西藥製造業者及西藥販賣業者，並未包括藥局云云。然按「本法所稱藥商，係指左列各款規定之業者：一、藥品或醫療器材販賣業者。二、藥品或醫療器材製造業者。」「藥局兼營藥品零售業務，應適用關於藥商之規定。但無須另行請領藥商許可執照。」分別為藥事法第14條、第34條第2項所規定。準此，藥局兼營藥品零售業務者與從事西藥販賣業之藥商，因渠等均有販賣藥品之行為，若其所販售之藥品為管制藥品及毒劇藥品，自均應受藥事法第59條之規範，如此衛生主管機關才能有效管理掌握上開藥品之流向，避免因該藥品之濫用，危害國民健康，而能達到藥事法規範之立法目的。至於藥事法第60條規定，其目的在規範管制藥品及毒劇藥品之調劑與供應，其規範之對象當然包括藥局，自不待言。故藥局購存或售賣管制藥品及毒劇藥品，依藥事法第59條及第60條規定，自應將藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查，並應將管制藥品領受人姓名、地址、統一編號及所領受品量，詳錄簿冊，連同處方箋保存之。原告主張其經營之藥局不受藥事法第59條第1項規範云云，顯對該法條有所誤解，自不可採。
八、再按「藥事之管理，依本法之規定；本法未規定者，依其他有關法律之規定。但管制藥品管理條例有規定者，優先適用該條例之規定。前項所稱藥事，指藥物、藥商、藥局及其有關事項。」為藥事法第1條所明定。又「醫師、牙醫師使用第1級至第3級管制藥品，應開立管制藥品專用處方箋。」「本條例所規定之簿冊、單據及管制藥品專用處方箋，均應保存5年。」管制藥品管理條例第8條第1項及第32條亦有明文。職是，醫師、牙醫師於使用第1級至第3級管制藥品時，應開立管制藥品專用處方箋，而使用第4級管制藥品時，上開管制藥品管理條例雖未規定須開立管制藥品專用處方箋，然依藥事法第1條規定，仍應適用藥事法第60條及第62條規定，須有醫師之處方箋始得調劑、供應，且需將該處方箋保存5年，以備檢查。故調劑第4級管制藥品之一般處方箋仍應保存5年。是原告主張第1級至第3級管制藥品應開立專用處方箋，而「豐爾寧糖衣錠」屬第4級管制藥品，只需依一般處方箋調劑給藥，故不受藥事法第62條「管制藥品專用處方箋應保存5年」之規定所規範云云，並不足採。
九、又查，本件原告所經營之立仁藥局為一般特約健保藥局，於89年9月6日及91年1月22日購買第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」各5,000粒，並調劑、供應至91年2月27日為止乙節，業據兩造分別陳明在卷，此有全民健康保險門診交付調劑處方箋及原告管制藥品收支結存簿冊等影本附卷可憑，揆諸前揭規定及說明，原告自有依藥事法第62條規定將同法第59條及第60條所規定之簿冊、處方箋保存5年之義務。又被告派員前往原告經營之立仁藥局實地稽核之日期為95年4月25日，往前推算5年，則該藥局於90年5月份至91年2月27日間調劑之管制藥品處方箋均應保存以供備查。故本件被告以95年5月25日高市衛藥字第0950017260號函請原告補具90年6月4日至91年2月27日止之調劑管制藥品「豐爾寧糖衣錠」處方箋供其憑辦，已盡其通知原告補正之義務，因原告未依限提出處方箋，且迄至95年8月4日止仍未提出，被告乃以原告未依藥事法第62條規定保存處方箋，並依同法第93條第1項前段規定，裁處原告3萬元罰鍰，並無不合。原告主張被告於95年8月4日為第2次行政裁處後，未再以任何公文要求原告提出處方箋供其憑辦，有失職之嫌云云，顯不足採。
十、至於原告於96年3月16日本院行準備程序中提出西北婦產科診所黃慶寶醫師所開立之全民健康保險門診交付調劑處方箋影本共18冊552張，主張其確有將第4級管制藥品「豐爾寧糖衣錠」之處方箋予以保存5年乙節。經查，原告前開所提之處方箋，調劑日期自89年9月至91年2月止，其處方內容所調劑之管制藥品名稱為「Librium」（中文名稱：利彼鎮），並非「豐爾寧糖衣錠」。原告雖主張「豐爾寧」與「利彼鎮」係同成分、同劑型、同劑量之不同廠牌藥品，其以「豐爾寧」代替「利彼鎮」調劑，符合行為時全民健康保險醫療辦法第44條規定云云。按「藥品之處方，醫師如未註明不可替代，藥師（藥劑生）得以相同價格或低於原處方藥品價格之同成分、同劑型、同劑量其他廠牌藥品替代。」行為時全民健康保險醫療辦法第44條固有明文。然查，本件原告提出之處方箋所調劑之管制藥品名稱為「Librium」（中文名稱：
利彼鎮），而非「豐爾寧糖衣錠」，縱使「豐爾寧糖衣錠」與「利彼鎮」係同成分、同劑型、同劑量之不同廠牌藥品，且醫師未註明其開立之「利彼鎮」為不可替代之藥品，原告得依行為時全民健康保險醫療辦法第44條規定以「豐爾寧糖衣錠」替代「利彼鎮」，然原告仍應就其實際使用之藥品註明於處方箋或於其保管之相關簿冊或請開立處方箋之醫師在原處方箋註記或重開處方箋，以供查核，且原告經營之立仁藥局為西北婦產科診所之配合藥局，而西北婦產科診所位於立仁藥局附近乙節，亦經原告陳明在卷，依常理原告請求該診所醫師黃寶慶配合變更處方箋藥品名稱並無困難，然其卻未請求開立處方之醫師變更藥品名稱，亦未於其保存之處方箋及相關簿冊中註記其調劑係以「豐爾寧糖衣錠」代替「利彼鎮」長達1年以上（自89年9月至91年2月止），已有違常理。又本件訴訟中經被告向中央健康保險局高屏分局查詢立仁藥局及西北婦產科診所關於調劑「豐爾寧糖衣錠」之申報資料，業經該局函復被告上開藥局及診所並無該項藥品之申報，此有被告96年3月20日高市衛藥字第0960009602號函、同年4月18日高市衛藥字第0960013512號函、中央健康保險局高屏分局96年4月25日健保高費一字第0960056920號函及同年5月8日健保高費一字第0960056936號函等影本附本院卷可參。是原告主張其以「豐爾寧糖衣錠」代替「利彼鎮」調劑之真實性已令人懷疑。退步言之，縱使原告主張其係以「豐爾寧糖衣錠」代替「利彼鎮」乙節屬實，然按藥事法第62條所以明文規定管制藥品之處方箋、簿冊應保存5年，其目的在有效管理管制藥品，以避免管制藥品遭不當使用或濫用，致危害國民健康，故管制藥品處方箋及相關簿冊之記載應與實際調劑之管制藥品名稱相符，衛生主管機關方能加以查核，而達到藥事法規範藥事管理之立法目的。本件原告所提之處方箋，其內容記載之管制藥品名稱為「Librium」，與其所述實際調劑之管制藥品名稱「豐爾寧糖衣錠」並不相符，且衛生主管機關亦無從以其保存之簿冊、處方箋，查明其販售之「豐爾寧糖衣錠」之流向，致有違藥事法規定藥局應保存管制藥品處分箋及相關簿冊以供查核之目的。故原告縱使有保存處分箋，然其實際調劑之管制藥品已與處分箋所載之管制藥品不符，且原告又未加以註記備查，致衛生主管機關已無法由該處分箋與其保存之「豐爾寧糖衣錠」相關簿冊加以比對查核，而失其保存之意義，仍屬違反藥事法第62條之立法精神，而有違該法條之規定。
十一、再按「本法所稱衛生主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「衛生主管機關得派員檢查醫療機構或藥局之有關業務，並得出具單據抽驗其藥物，受檢者不得無故拒絕。」分別為藥事法第2條及第72條前段所明定。「本府設下列各局、處、委員會：‧‧‧十二、衛生局。」高雄市政府組織自治條例第6條第1項第12款亦有明文。再按「本規程依高雄市政府組織自治條例第6條規定訂定之。」「本局設各科、室，分別掌理下列事項：‧‧‧四、藥政科：藥事機構、藥物及化粧品管理等事項。」分別為高雄市政府衛生局組織規程第1條及第3條第4款所規定。則由上開法令規定可知，被告係藥事機構及藥物管理之主管機關，是依藥事法第72條規定，被告自得隨時派員檢查醫療機構或藥局之有關業務，且不以藥局領有管制藥品登記證，並有購買、使用、調劑及管理管制藥品之情形為限。更何況本件被告係就原告先前領有管制藥品登記證時，所為購買、使用、調劑管制藥品「豐爾寧糖衣錠」之情形，加予查核，乃屬被告依法行使職權，並無不合。原告主張按管制藥品管理條例第33條之規定，應於該藥局領有管制藥品登記證，且有購買、使用、調劑及管理管制藥品之情形時，被告始有稽核之職權，而原告早已於92年12月間將庫存之豐爾寧糖衣錠會同高雄市新興區衛生所銷燬，並將所請領之管制藥品登記證繳還管制藥品管理局，是95年4月25日當天被告所屬稽核人員要求搜查立仁藥局調劑室櫥櫃是否藏有管制藥品，逾越其職權，違法不當云云，顯係對法律規定之誤解，自不足採。
十二、末按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：‧‧‧六、行政處分已不存在者。」訴願法第77條第6款定有明文。查，被告95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書，以原告違反管制藥品管理條例第32條規定，依同條例第39條規定處6萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，在該案訴願中被告於95年8月4日另以高市衛字第0950027072號函撤銷上開處分，改以原告違反藥事法第62條規定，依同法第93條第1項前段規定裁處原告3萬元罰鍰等情，已如前述，則本件原告在前案所不服之原處分既經被告撤銷而不存在，訴願機關高雄市政府對原告所提起之訴願，以其不服之行政處分已不存在為由，從程序上決定不予受理，揆諸前揭規定，自無不合。故原告主張原裁罰之行政處分已進入實體審理之階段，高雄市政府95年9月14日高市府法一字第0950047666號訴願決定書自不得以原行政處分已不存在，依訴願法第77條第6款規定決定訴願不受理云云，委無可採。另原告主張被告在前案對原告所為之行政處分已經撤銷，則本件被告95年8月4日高市衛藥字第0950027072號函再以原告違反藥事法第62條規定裁處原告3萬元罰鍰之行政處分，乃係就同一事件重複處分，違反一事不二罰之原則云云。惟查，被告以95年8月4日高市衛藥字第0950027072號函撤銷95年4月28日高市衛藥字第0950014428號行政裁處書，係因原告於訴願時已提供「豐爾寧糖衣錠」之管制藥品簿冊及購買單據供核，惟仍未提供調劑之處方箋，被告乃改以原告違反藥事法第62條規定，並依藥事法第93條第1項規定，裁處原告3萬元罰鍰。
則被告在前案以原告違反管制藥品管理條例第32條規定裁處其6萬元罰鍰之處分，既已經被告撤銷，顯見上開處分已經撤銷而不存在，則本件被告改以原告違反藥事法第62條規定，重新裁處原告3萬元罰鍰之處分，並未違反一事不二罰原則。原告前開主張，亦屬對法律有所誤解，洵無可採。另按關於構成藥事法第62條規定之違章處罰，依同法第93條第1項規定，係處3萬元以上15萬元以下罰鍰，換言之，在此3萬元以上15萬元以下罰鍰範圍內，究應如何裁罰，係屬被告之裁量權；且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。故本件被告就原告有未依規定保存處方箋5年之違章行為，考量原告係第1次違規，從輕以法定最低罰鍰金額，裁處原告3萬元罰鍰，核與比例原則無違。原告主張被告裁處其3萬元罰鍰，明顯違法、失職、濫權，有違比例原則云云，亦不足採。
十三、綜上所述，原告之主張既不足取。從而，被告以原告未將其調劑之管制藥品「豐爾寧糖衣錠」之處方箋保存5年，違反藥事法第62條規定，並依同法第93條第1項前段規定，裁處原告3萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。
十四、本件事證已臻明確，原告聲請鑑定其所提全民健康保險門診交付調劑處方箋之真偽，並請求本院傳喚黃慶寶醫師到庭詢問該處方箋是否為原告偽造，因上開處方箋縱經證明非屬原告偽造，亦不影響原告違反藥事法第62條規定之事實，故原告上開聲請核無必要。又兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 9 月 21 日
法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 9 月 21 日
書記官 周良駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。