高雄高等行政法院簡易判決
95年度簡字第00410號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 高雄縣鳥松鄉公所代 表 人 乙○○ 鄉長訴訟代理人 丙○○
戊○○上列當事人間因工程受益費事件，原告不服高雄縣政府中華民國95年10月5日府法訴字第0950233617號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告原所有高雄縣○○鄉○○段252、197、251、254、220地號及高雄縣○○鄉○○段○○○○號等6筆土地（下稱系爭土地），分別屬高雄縣鳥松鄉澄清湖特定區4-16號第1期道路新闢工程及高雄縣鳥松鄉4-15號、4-16號第2期、12-17號、3-10號道路拓寬工程範圍，該工程分別於民國（下同）82年及85年間完工，其工程受益費於82年8月16日及84年10月9日公告開徵。系爭各筆土地應徵收之工程受益費依次為新台幣（下同）623元、181元、340元、123元、8,358元及84元。因無證據證明系爭工程受益費繳款書已經送達，被告乃合併一次徵收並於95年2月7日送達繳款書（改訂繳納期間95年2月23日至95年3月22日）。原告不服，以系爭工程受益費之徵收已逾時效為由申請復查請求撤銷繳納，經被告以95年5月4日鳥鄉財字第0950006499號函復駁回，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：（一）工程受益費與稅捐均為國家對人民所強制課徵，以金錢給付為內容之法定給付義務，此二者之差別僅在於稅捐是無對待給付，而工程受益費則是利用可能性之對價，亦即受益費是為滿足或減少建立公共設施等之費用而對於該公共設施所給予特別利益之人加以課徵。在稅法上，為使稅捐此一公法上之債務關係及早確定，以避免法律秩序之不安定，稅捐稽徵法第21及22條定有稅捐核課期間之規定，且稅捐稽徵法第21條第2項後段更明文規定「在核課期間內未經發現者，以後不得再補稅處罰」。意即，在稅捐之領域，逾條文所定核課期間才作成之核課處分，均為無效。工程受益費徵收條例第6條第2項雖未有如稅捐稽徵法第21條第2項之規定，但應作相同之解檡，蓋因依工程受益費徵收條例第8條第2項之規定，工程受益費係向「公告」時之土地所有權人徵收之，且依同條例第6條第1項之規定：「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。」，此等規定之目的與前述稅捐稽徵法核課期間之立法意旨並無二致，皆是為使法律關係及早確定，不致使人民與政府間之法律關係（公法上法定之債之關係）陷於長期不確定之狀態，因此，稅捐與工程受益費「有無對價」此一差別不應成為稅捐稽徵法第22條1項法律效果不得類推適用至工程受益費徵收條例第6條第2項之理由，而工程受益費徵收條例第6條第2項之規定，也不因其無逾期徵收法律效果之規定，而認該項僅為訓示規定。工程受益費徵收條例第6條第2項規定之核課期間僅為1年，考其立法目的，係因土地所有權可能會移轉，後手於受讓時可能不知道其取得土地所有權附有此一公法上債務，為使法律關係早日明確，且考慮土地所有權可能移轉此一特性，因此立法者僅給予工程受益費之核課期間1年之核課期間，藉以督促行政機關早日核課，使法律關係及人民之負擔早日明確。本件系爭土地工程分別完成於82及85年間，其核課期間至多於83年及86年底已屆至，逾此2期間未核課，即不得再行核課，惟被告遲至95年2月7日方始送達繳款書，已逾核課期間，原處分顯已違法，應予撤銷。（二）依工程受益費徵收條例第6條第1項規定，工程受益費合法開徵之生效要件有二，一為「開工前30日內公告」，二為「公告後3個月內以書面通知各受益人」，且此2要件均須滿足，方生合法開徵之效力。惟依訴願決定理由第3點可知，本件82及
85 年度工程受益費之開徵，僅滿足第1項公告之要件，原告於該公告後3個月內並未受有任何書面通知，因此，系爭工程受益費並未具合法開徵之效力。（三）退步言之，如不認工程受益費徵收條例第6條第2項為核課期間之規定，而認該條項僅為訓示規定，且若亦認系爭土地工程受益費之開徵符合工程受益費徵收條例第6條第1項之規定，則本件之公法上請求權時效應為5年，而非被告引法務部90年3月22日（90）法令字第008617號函釋以：「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定；無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。．．．」，蓋民法之基本精神為「契約自由、私法自治」，其中並無公權力作用；工程受益費此一公法上之債務，並非基於人民與主辦工程機關間自主之契約關係所形成，而係基於法律規定，於構成要件該當時即應課徵之公法上法定之債之關係，且當人民不履行債務時，行政機關無須訴請法院判決確定後方可向隸屬於司法權之法院聲請強制執行，而是可逕送隸屬於行政權之行政執行處進行強制執行。故工程受益費之性質並非基於「契約自由、私法自治」之原則，而係具有「強制性」，其公權力作用之色彩明顯，且因其僅須公權力之行使而無須法院之介入，即可使行政機關之債權獲得滿足，其性質與民法上請求權相去甚遠，因此其時效之規定自亦不能捨近求遠，而應類推適用同為規範公法上法定之債之關係之稅捐稽徵法。而依稅捐稽徵法第23條第1項之規定，稅捐之徵收期間為5年，且應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，不得再行徵收。本件被告除於開工前30日內公告，惟並未於公告後3個月內對原告有任何書面通知，且於工程完工後1年內並未作成任何要求原告繳納工程受益費之行政處分，即使認本件之徵收期間係自工程完工後1年起算，不論是82年或85年之工程，其核課期間均已屆滿，依前段工程受益費應類推適用稅捐稽徵法之論理，公法上請求權逾請求權時效即絕對消滅（最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議決議參照），因此系爭土地工程受益費之請求權因已罹於時效而消滅。（四）最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議決議要旨以：「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」，由此決議可知，工程受益費之消滅時效應類推適用性質同為公法上法定之債之關係之稅捐稽徵法第23條之規定，而非類推適用性質差異甚多之民法第125條之規定，鈞院92年度訴字第508號判決亦採相同見解，另台中高等行政法院92年度簡字第70號判決理由亦認徵收之時效，在行政程序法施行前自應類推適用性質相近，同屬公課之稅捐稽徵法第23條規定之5年徵收期間，且該公法上之權利義務關係，更宜因時效之完成而歸於消滅，亦即採權利消滅主義，不能採民法之抗辯權發生主義，其見解均與原告所主張相同。（五）又司法院釋字第474號解釋係針對公務人員請求保險金之請求權時效規定所作之解釋，該解釋係人民對政府請求金錢給付，而人民向政府請求金錢給付，如遭拒絕，人民須至法院提起給付之訴，獲得勝訴確定判決後，人民之請求權方能獲得滿足；但本件被告請求原告支付工程受益費，僅須以行政處分之方式為之，且無須獲得法院勝訴判決即可執行，兩者請求人與被請求人地位顯不相當，且其債權獲得滿足之方式亦大不相同。且司法院釋字第474號解釋中之公務員所為之請求，係基於保險關係，亦即該法律關係係「具有先行給付原因的社會給付」，其之所以能向行政機關請求保險給付，係因履行給付保險費之義務在先，其關係為契約關係。而工程受益費並非「具有先行給付原因的社會給付」，且工程受益費與稅捐相同，均為法定之債，非基於契約所生，因此司法院釋字474號解釋並不能適用於本件事實云云，爰起訴請求判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）按工程受益費徵收條例及其施行細則並無徵收期限之規定，依據內政部90年6月21日（90）台內營字第9084146號函及最高行政法院93年度判字1449號判決，均以行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定，工程受益費徵收之性質屬行政機關對人民依法行使之公法上請求權，是工程受益費請求權時效始於行政程序法施行之前者，相關法令如無請求權時效明文規定，得類推適用民法第125條15年時效期間之規定。另「．．．公法上請求權於行政執行法90年1月1日修正施行前即已發生且得行使者，依修正後同法第42條第2項、第3項規定，固仍得移送行政執行處強制執行，惟行政執行法第42條第3項有關行政執行法修正施行前行政執行事件之執行期間起算日規定，必須以行政執行法修正施行前，該行政執行所欲實現之公法上請求權，依當時應適用或類推適用之法規，尚未罹於時效而消滅者為限。」亦為法務部93年3月3日法律字第0930007622號函釋所闡。（二）依據工程受益費徵收條例第2條暨其施行細則第19條規定可知，工程受益費之徵收乃基於受益者付費之精神，與憲法明定租稅為人民基本義務者不同，故舊欠工程受益費徵收之期間，應與稅捐稽徵法徵收期間不同，舊欠工程受益「得」為15年。又系爭土地之工程受益費均分別由被告以82年8月16日鳥鄉建字第8166號、84年10月9日鳥鄉建字第11138號公告，高雄縣政府82年11月30日82府稽財字第202484號、84年12月11日84府稽財字第202484號公告週知在案，係依法公告送達，原告已在時效未完成前，確定收到工程受益費繳款書，並提出復查、訴願及行政訴訟，可知被告徵收原告舊欠之工程受益費，係確具合法之開徵效力。依據民法第148條規定：「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。」「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。」，法律、法院乃為實現公平、正義而設，原告明知自己負有繳納工程受益費之義務，仍濫用權利，對其他誠實繳稅者顯有不公等語，聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、按「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」行政程序法第98條第3項規定參照。經查，被告95年5月4日鳥鄉財字第0950006499號函並未記載行政救濟期間，則原告於前揭處分送達後1年內提起訴願，自未逾越訴願期間。次按「各級地方政府徵收工程受益費，應擬具徵收計畫書，包括工程計畫、經費預算、受益範圍及徵收費率等，送經各該級民意機關決議後，報請中央主管機關備查。如係長期辦理之工程，應先將分期、分年之工程計畫，依照上開規定，先行送經民意機關決議，報請上級政府核備後，據以編列年度預算或特別預算辦理。中央舉辦之工程，應由主辦工程機關循收支預算程序辦理。」「各級地方民意機關對於工程受益費徵收計畫書，應連同該工程經費收支預算一併審定；如工程受益費徵收案予以延擱或否決，該工程經費收支預算應併同延緩或註銷。」「工程受益費以徵足原定數額為限。但就車輛、船舶徵收受益費之工程，有繼續維持保養、改善必要者，經各該級民意機關決議，並完成收支預算程序後，得徵收之。」「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前三十日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關；．．．。」「受益人對應納之工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後，按照通知單所列數額及規定期限，先行繳納二分之一款項，申請復查；對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。經訴願、再訴願、行政訴訟程序確定應繳納之工程受益費數額高於已繳數額時，應予補足；低於已繳數額時，其溢繳部分應予退還，並均按銀行定期存款利率加計利息。」行為時工程受益費徵收條例第5條、第6條第1項、第2項、第13條及第16條分別定有明文。
五、本件如第一段所載之事實，分別為兩造所自陳，並有各該工程受益費繳款書影本6紙、被告82年8月16日鳥鄉建字第8166號、84年10月9日鳥鄉建字第11138號公告，高雄縣政府82年11月30日82府稽財字第202484號、84年12月11日84府稽財字第202484號公告影本附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪信為真實。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）按工程受益費徵收條例就主管機關之工程受益費請求權行使之消滅時效期間，未為明文規定，而公法與私法，各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係（最高行政法院50年判字第345號判例參照）。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。次按工程受益費係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為公法上之強制徵收，用以彌補施工費用支出之措施。此項受益費之徵收，與一般租稅之課徵，雖均係國家基於法律之授權，為支應財政之需要，而課予人民以公法上金錢給付為內容之負擔（公課），然前者係因特定個人享受特別利益，而須承受是項「特別負擔」；而後者則是對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，人民所承受之負擔為「一般負擔」，兩者之性質不同。抑且工程受益費之徵收，乃以工程受益費徵收條例為其依據，此與各項稅捐徵收之法源亦有不同，是於行政程序法施行前，工程受益費徵收條例就徵收之時效期間，雖未為明文規定，亦難類推適用稅捐稽徵法第21條有關核課期間5年之規定。另行政程序法及行政執行法均係自90年1月1日起施行，時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第131條第1項及行政執行法第6條施行前，關於公法上請求權之行使，亦無上開法律關於5年消滅時效期間規定之適用。從而，系爭工程受益費之請求權時效，應類推適用民法第125條15年時效期間之規定（最高行政法院93年度判字第1449號判決、94年度判字第1091號判決參照）。
（二）本件原告所有系爭土地屬高雄縣鳥松鄉澄清湖特定區4-16號第1期道路新闢工程及高雄縣鳥松鄉4-15號、4-16號第2期、12-17號、3-10號道路拓寬工程範圍，分別於82年及85年完工，為原告所是認，又其工程受益費於82年8月16日及84年10月9日公告徵收，被告於82年12月1日至82年12月31日止、85年1月26日至85年2月25日止分別開徵，惟原告未繳納，被告乃合併一次徵收並於95年2月7日送達繳款書（改訂繳款期限自95年2月23日至95年3月22日止）。因無證據證明被告於82年及84年開徵之工程受益費繳款書已合法送達原告，則95年2月7日送達之繳款書始為首寄之行政處分。又系爭工程分別於82年及85年完工，依前開規定，本件工程受益費之請求即應自83年、86年起算徵收時效，至原告95年2月7日收受系爭補發之工程受益費繳款書，未逾15年時效。至工程受益費徵收條例第6條第2項規定：
「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵。」目的在督促行政機關早日完成開徵之行政程序，以確定受益土地及其改良物所有權人之受益費義務，並非指行政機關對於人民之工程受益費請求權祇有1年時效，上開規定並非請求權消滅時效甚明；原告執以爭執本件請求權時效期間應為1年云云，亦不可取。再工程受益費徵收條例第6條第1項前段有關就土地及其改良物徵收工程受益費之工程，主辦工程機關應於開工前30日內，將工程受益費徵收標準及數額等有關事項公告30日，並應於公告後3個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，以書面通知各受益人之規定，亦僅督促行政機關辦理工程受益費之流程期限，並非強制規定，原告主張被告未依上開規定於公告後3個月內以書面通知原告，則系爭工程受益費不具開徵效力云云，亦不可採。
六、綜上所述，原告前揭主張既不可採。被告以原告所有系爭土地，係位於高雄縣鳥松鄉澄清湖特定區4-16號第1期道路新闢工程及高雄縣鳥松鄉4-15號、4-16號第2期、12-17號、3-10號道路拓寬工程受益範圍，各該工程於82年及85年間完工，其於95年2月7日寄送應徵收之工程受益費分別為623元、181元、340元、123元、8,358元、84元繳款書，並未逾請求權時效，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 30 日
第二庭法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 3 月 30 日
書記官 楊曜嘉附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。