高雄高等行政法院簡易判決
95年度簡字第00084號原 告 甲○○原名呂秀蘭被 告 澎湖縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年11月1日台內訴字第0930007162號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告所有澎湖縣○○鄉○○○段○○○○號土地原屬一般農業區農業用地（下稱系爭土地），民國（下同）92年7月間原告以興建住宅為由，依據「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，申請由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區甲種建築用地，並經被告92年10月3日府地開字第09200554813號函核准變更編定為一般農業區甲種建築用地，惟僅限鄉村住宅使用。嗣原告擅將系爭土地上所興建供住宅之建物（門牌號碼：澎湖縣西嶼鄉池東村32號之3），出租予統一超商股份有限公司（下稱統一公司）供作營業使用，違反原核定計畫，被告乃以93年3月8日府地權字第0930013379號及93年4月6日府地開字第0930017011號函通知原告於93年4月10日前停止營業，逾期將以違反區域計畫法第21條、第22條核處。
惟期限屆滿並未停止營業，被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以93年8月12日府地開字第09312004211號處分書，裁處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰（停止營業部分原告不爭執）；原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略以：㈠按系爭土地上之建築物（門牌號碼：澎湖縣西嶼鄉池東村32之3號）為原告所有，日前並出租予統一超商公司使用。被告於93年8月12日以府地開字第09312004211號處分，認原告系爭出租行為違反區域計畫法第21條第1項之規定，裁處原告6萬元之罰鍰，並限令原告於1個月內停止營業（該部分原告不予爭執），顯有不合。蓋原告所有系爭房地並無任何法令限制原告不得出租，而系爭房地出租後究竟如何使用自非原告所得決定。故系爭房地違規使用者乃係統一公司，而非原告，被告以原告為處罰之對象，於法自有不合。㈡其次，被告亦於93年8月26日以府地開字第0931200478號函通知統一公司，於文到一個月內停止營業，逾期將以違反區域計畫法第15條第1項規定，依該法第21條規定處罰。隨後被告並已於93年10月6日以府地開字第0931200638號處分書，處該分公司6萬元罰鍰，並於處分書送達一個月內停止營業。則被告既已認定違規使用者為統一公司，豈可再對原告裁罰。㈢又依甲種建築用地得為日用品零售及服務業之使用，為非都市土地使用管理規則附表一所容許之使用項目。非都市土地使用管理規則附表一並未區分得做為日用品零售及服務業之甲種建築用地係自始被編為甲種建築用地之土地，或係事後由當事人依法申請變更，始變更為甲種建築用地之土地。而查，「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，係依據非都市土地使用管理規則第30條及第45條之規定所制定。惟由非都市土地使用管理規則第30條及第45條所規定之內容來看，該規則並未授權被告得訂定法規，限制前述甲種建築用地之使用項目。「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」第13條限制原告系爭甲種建築用地之使用項目僅限於供作住宅及民宿之用，自屬逾越母法之授權。而前述甲種建築用地之使用項目僅限於供作住宅及民宿之用之規定，屬於限制人民權利之事項，無法律之明文授權，自與中央法規標準法第5條及第6條有關人民權利、義務之事項應以法律定之，而不得以法令代替之法律保留原則相牴觸云云，並求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠查系爭土地原為一般農業區農牧用地，原告以興建住宅為由，依據「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，申請由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區甲種建築用地，經被告以92年10月3日府地開字第09200554813號函核准變更編定為一般農業區甲種建築用地，僅限鄉村住宅使用。訴外人統一公司曾於93年1月16日申請在該系爭土地上之建築物（門牌號碼：澎湖縣西嶼鄉池東村32號之3）設立營利事業，經被告以營業所在地為專案核准興建住宅僅容許作鄉村住宅使用，於93年1月28日以府觀商字第0930004600號函予以否准。原告明知統一公司欲設置商店營業，仍與其訂定租賃契約，將系爭土地上建物出租予統一公司作營業使用，此為原告所不爭之事實，明顯違反核定計畫使用，被告乃以93年3月8日府地權字第0930013379號及93年4月6日府地開字第0930017011號函通知原告於93年4月10日前停止營業，逾期將以違反區域計畫法第21條、第22條核處。惟期限屆滿並未停止營業，被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以93年8月12日府地開字第09312004211號處分書，裁處原告6萬元罰鍰，並限一個月內停止營業，並無不合。㈡原告主張系爭房地並無任何法令限制原告不得出租，而系爭房地出租後究竟如何使用自非原告所得決定。故系爭房地違規使用者乃係統一公司，而非原告，被告以原告為處罰之對象，於法自有不合。又被告亦以同法處罰統一公司，足見被告已認定違規使用者為統一公司，豈可再對原告裁罰乙節，依司法院釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」本件原告以無自用住宅而擬於系爭土地上興建住宅為由，依據「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，申請由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區甲種建築用地，經被告核准變更後，惟僅限鄉村住宅使用，原告竟將之出租予統一公司營業使用，另訴外人統一公司曾申請在該系爭土地上之建築物設立營利事業，經被告以營業所在地為專案核准興建住宅僅容許作鄉村住宅使用予以否准。故原告與訴外人統一公司均有共同參與故意違反被告原核定計畫使用之行為甚明，被告據以個別處罰，並無不合。㈢原告另主張「由非都市土地使用管理規則第30條及第45條所規定之內容來看，該規則並未授權被告得訂定法規，限制前述甲種建築用地之使用項目。『澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點』第13條限制原告系爭甲種建築用地之使用項目僅限於供作住宅及民宿之用，自屬逾越母法之授權。」乙節，查被告90年11月30日頒布之「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，係依據非都市土地使用管理規則第30條第1項、第4項及第45條第1項、第2項規定訂定。另依非都市土地容許使用執行要點第13點規定：「經依本規則第三十條申請使用地類別變更編定之土地，應依其變更使用計畫所核准該用地之使用項目使用，除該用地之使用項目重新依法申請變更為他種使用，並經原核准機關同意外，不得依本要點之規定，申請變更作為其他使用項目之使用。」故被告頒布前揭審查作業要點並無逾越母法之授權。原告依非都市土地使用管理規則第30條及第45條及澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查要點」規定，申請核准變更編定為一般農業區甲種建築用地，其與非都市土地使用管理規則第6條附表一規定，原編定為甲種建築用容許作鄉村住宅、日用品零售及服務設施等使用項目有別，是原告將系爭房地出租予統一公司作營業使用，顯已違反非都市土地使用管制，且統一公司向被告申請於該所在地營業，業經被告否准在案，是原告與統一公司均已充分了解不得於該址營業，其有故意違反被告原核定計畫使用之行為甚明等語置辯，並求為判決原告之訴駁回。
四、按「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮鄉計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。未依限期辦理者，其上級主管機關得代為擬定或變更之。」「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人員擔。」區域計畫法第11條、第15條、第21條第1項及第2項分別定有明文。次按「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。」「第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」「申請於離島、原住民保留地地區之農牧用地、養殖或林業用地住宅興建計畫，應以其自有土地，並符合下列條件，經直轄市或縣（市）政府依第30條核准者，得依其核定計畫內容之土地使用性質，申請變更編定為適當使用地，並以一次為限：．．．。」「前項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」分別為非都市土地使用管制規則第30條第1項、第4項及第45條第1項、第2項所規定。另非都市土地容許使用執行要點第13點規定：「經依本規則第30條申請使用地類別變更編定之土地，應依其變更使用計畫所核准該用地之使用項目使用，除該用地之使用項目重新依法申請變更為他種使用，並經原核准機關同意外，不得依本要點之規定，申請變更作為其他使用項目之使用。」又澎湖縣政府93年4月6日修正頒布之澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點第
1 點及第13點規定：「本要點依據『非都市土地使用管制規則』第30條及第45條規定訂定之。」「依本要點興建之住宅容許作住宅、民宿使用，作民宿使用者，應另向主管機關申請許可。‧‧‧。」合先敘明。
五、原告所有系爭土地原屬一般農業區農業用地，92年7月間原告以興建住宅為由，依據「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，申請由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區甲種建築用地，並經被告92年10月3日府地開字第09200554813號函核准變更編定為一般農業區甲種建築用地，惟僅限鄉村住宅使用。嗣原告擅將系爭土地上所興建供住宅之建物（門牌號碼：澎湖縣西嶼鄉池東村32號之3），出租予統一公司供作營業使用，違反原核定計畫，被告乃以93年3月8日府地權字第0930013379號及93年4月6日府地開字第0930017011號函通知原告於93年4月10日前停止營業，逾期將以違反區域計畫法第21條、第22條核處。惟期限屆滿並未停止營業，被告以原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以93年8月12日府地開字第09 312004211號處分書，裁處原告6萬元罰鍰（停止營業部分原告不爭執）等情，有被告92年10月3日府地開字第09200554813號、93年3月8日府地權字第0930013379號、93年4月6日府地開字第0930017011號函、土地登記簿謄本、房屋使用執照、原告切結書、統一公司營利事業登記抄本、現場照片及澎湖縣政府都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄、93年8月12日府地開字第09312004211號處分書等附於原處分卷可稽，且經兩造陳明在卷，洵堪信實。
六、原告主張系爭房地並無任何法令限制原告不得出租，而系爭房地出租後究竟如何使用自非原告所得決定。故系爭房地違規使用者乃係統一公司，而非原告，被告以原告為處罰之對象，於法自有不合。又被告亦以同法處罰統一公司，足見被告已認定違規使用者為統一公司，豈可再對原告裁罰云云；惟查，本件原告係以其本件、配偶及同一戶內未成年子女，均無自用住宅為由，依據「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，向被告申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更編定為一般農業區甲種建築用地，用以興建住宅使用。被告於92年10月3日府地開字第09200554813號函核准時，亦載明限依澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫作為住宅使用，澎湖地政事務所亦加註於土地登記簿上，有前揭被告函及原告切結書、土地登記簿謄本在卷可佐，是原告應知前開土地編定變更為甲種建築用地申請所興建之建物，限於住宅使用，原告竟將之出租予統一公司作營業使用，則原告係屬違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，應無疑義，被告據以裁罰，並無不合。至所謂一行為不二罰，係指任何人不能以同一行為受二次以上之處罰而言，本件原告係系爭房地所有權人，違反區域計畫法有關管制規定，本應受罰，至於訴外人統一公司在管制區域違規營業，本屬二事，受罰主體並不相同，並無一事不二罰之適用，是被告據以個別處罰，無違一事不二罰之原則。
七、原告另主張「由非都市土地使用管理規則第30條及第45條所規定之內容來看，該規則並未授權被告得訂定法規，限制前述甲種建築用地之使用項目。『澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點』第13條限制原告系爭甲種建築用地之使用項目僅限於供作住宅及民宿之用，自屬逾越母法之授權。」云云；惟查，非都市土地使用管制規則係依區域計畫法第15條第1項規定而訂定，而區域計畫法第15條第1項規定即係就非屬該法第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經核備後，實施管制之規定，則被告90年11月30日頒布之「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查作業要點」，依據非都市土地使用管理規則第30條第1項、第4項及第45條第1項、第2項規定訂定。另依非都市土地容許使用執行要點第13點規定：「經依本規則第30條申請使用地類別變更編定之土地，應依其變更使用計畫所核准該用地之使用項目使用，除該用地之使用項目重新依法申請變更為他種使用，並經原核准機關同意外，不得依本要點之規定，申請變更作為其他使用項目之使用。」是被告頒布前揭審查作業要點第13點規定：「依本要點興建之住宅僅容許作鄉村住宅使用。」符合前揭區域計畫法規定限制之目的，並無逾越母法之授權。又原告依非都市土地使用管理規則第30條及第45條及「澎湖縣非都市土地一般農業區農牧用地或養殖用地興建住宅計畫暨變更編定審查要點」規定，申請核准變更編定為一般農業區甲種建築用地，則被告予以核准地，惟僅限鄉村住宅使用，於法應屬有據，其與非都市土地使用管理規則第6條附表一規定，原編定為甲種建築用容許作鄉村住宅、日用品零售及服務設施等使用項目不同，故被告92年10月3日府地開字第09200554813號函核准系爭土地變更編定為一般農業區甲種建築用地，僅限鄉村住宅使用，並未逾越法定之裁量範圍，符合法規授權之目的。
八、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告違反區域計畫法第15條第1項之規定，依同法第21條第1項規定，裁處原告罰鍰6萬元（停止營業部分原告不予爭執），並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 27 日
第二庭法 官 戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 2 月 27 日
書記官 蔡玫芳附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。