高雄高等行政法院簡易判決
95年度簡字第00009號原 告 新金光電鍍廠股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○ 縣長上列當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十四年十一月二十二日環署訴字第０九四００六八二九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、緣原告從事金屬製品、塑膠製品之電鍍加工業務，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署督察大隊）於民國（下同）九十四年五月二十四日十時五十八分至十二時三十八分，至原告工廠進行毒性化學物質（氰化鈉、氰化鋅、氰化亞銅）運作（使用）情形稽查，發現原告運作毒性化學物質紀錄表記載：「『氰化鈉』九十四年五月二十四日結餘量四百三十公斤，『氰化鋅』九十四年五月三日結餘量０公斤，九十四年四月『氰化亞銅』結餘量十五公斤。」惟經現場實際查核結果：「氰化鈉」之庫存量四百三十公斤，「氰化鋅」之庫存量為十公斤，「氰化亞銅」之庫存量為０公斤，顯然未確實記錄實際之運作情形，致運作紀錄所載之結餘量與現場實際庫存量查核比對不相符合，核認其違反毒性化學物質管理法第六條暨「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」第二點，經移請被告審理後，乃依同法第三十四條第一款規定，以九十四年七月二十一日處分書（編號０００一九０號）裁處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰，並限期九十四年八月五日前改善完成。原告對罰鍰部分不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略謂：
（一）環保署訴願決定書駁回原告訴願之理由，認為環保署依立法院通過訂定之毒性化學物質管理法第六條規定：「毒性化學物質之運作及其釋放量，運作人應依中央主管機關之規定作成紀錄，妥善保存備查；主管機關得令其定期申報紀錄。」並據此項法令授權其於九十年八月二十四日以（九０）環署毒字第００五三六二九號公告「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」，依法有據。被告以原告違反毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定第二點為由，乃依毒性化學物質管理法第六條及第三十四條第一款規定裁處原告十萬元之罰鍰，原告認為依法不合。
（二）依司法院釋字第三一三號解釋，由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令。且依行政院網站中得知第六屆行政院送請立法院審議法案中，毒性化學物質管理法修正草案已於九十四年十一月七日經行政院通過並送立法院審查，其中修正草案第八條的修正說明即提到「一、條次變更。二、環保署於九十年八月二十四日公告『毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定』，據以執行運作及釋放量紀錄之管理，惟因涉及人民權利義務事項，為符合法律保留及授權明確性原則，故提升位階至法規命令，爰增訂第二項就紀錄之製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存及其他應遵守事項，授權中央主管機關訂定法規命令。」可見目前環保署公告之「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」將可能損害人民權利義務事項，且未符合法律保留及授權明確性之原則。另依行政程序法第十條之規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」據此，被告認定原告於九十四年五月二十四日間誤將毒性化學物質「氰化鋅」紀錄之結餘量記載為０公斤、「氰化亞銅」紀錄之結餘量記載為十五公斤，與環保署督察大隊現場實際查核結果不同，違反「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」第二點之規定為由，並以毒性化學物質管理法第六條及第三十四條予以處分，原告認為該項規定於法不合，且未明確於母法授權環保署訂定該項規定等語，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯則略以：
（一）原告從事金屬製品、塑膠製品之電鍍加工業務，於八十八年五月十四日取得毒性化學物質－氰化鈉、氰化鋅、氰化亞銅之運作登記備查文件在案。惟被告環保局依據環保署九十四年六月六日環署督字第０九四００四二六七八號函附環保署督察大隊九十四年五月二十四日環境稽查工作紀錄影本，原告運作氰化鋅及氰化亞銅等二項列管毒性化學物質時，未依實際運作情形確實記錄（紀錄庫存量：氰化鋅０，氰化亞銅十五公斤）與現場查核結果（氰化鋅十公斤，氰化亞銅０）不符，違反毒性化學物質管理法第六條暨毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定第二點之規定，被告乃依同法第三十四條第一款規定，裁處原告十萬元罰鍰，並限期九十四年八月十九日前改善完成，有運作登記備查文件、環保署督察大隊環境稽查工作紀錄及處分書可稽。
（二）次查，毒性化學物質管理法第六條規定：「毒性化學物質之運作及其釋放量，運作人應依中央主管機關之規定作成紀錄，妥善保存備查；主管機關得令其定期申報紀錄。」另毒性化學物質管理法第三條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」而毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定，係環保署依據毒性化學物質管理法第五及第六條訂定，並於第一點即明文規定：「行政院環境保護署為落實執行毒性化學物質管理法第五條第三項及第六條規定，規範毒性化學物質運作人製作運作量紀錄、釋放量紀錄及申報相關紀錄之程序，特訂定本規定。」且毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定既已於九十年八月二十四日（九０）環署毒字第００五三六二九號公告實施，其授權之目的、內容及範圍具體明確性並無疑義，被告據以裁處，並無違誤。
（三）復查，毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定第二點規定：「製造、輸入、輸出、販賣、使用、貯存及廢棄第一、二、三類毒性化學物質之運作人，應依單一毒性化學物質實際運作情形確實記錄，依附表一格式逐日填寫『毒性化學物質運作紀錄表』並以書面或電子檔案方式保存。但於毒性化學物質運作（量）無變動之日得免記載。」本條文所規定非只「將運作情形作成紀錄」，而為「依實際運作情形確實記錄」，環保署派員於稽查工作紀錄所述時、地稽查時，發現訴願人運作毒性化學物質「氰化鋅」紀錄之庫存量為０，「氰化亞銅」紀錄之庫存量為十五公斤；惟現場查核結果「氰化鋅」實際庫存量為十公斤，「氰化亞銅」為０公斤，原告未依實際運作情形確實記錄致運作紀錄之庫存量與現場查核結果不符，違反法令規定之事實明確，被告據以裁處即無違誤等語資為抗辯，而聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件原告從事金屬製品、塑膠製品之電鍍加工業務，經環保署督察大隊於九十四年五月二十四日十時五十八分至十二時三十八分，至原告工廠進行毒性化學物質（氰化鈉、氰化鋅、氰化亞銅）運作（使用）情形稽查，發現原告運作毒性化學物質紀錄表記載：「『氰化鈉』九十四年五月二十四日結餘量四百三十公斤，『氰化鋅』九十四年五月三日結餘量０公斤，九十四年四月『氰化亞銅』結餘量十五公斤，惟經現場實際查核結果：「氰化鈉」之庫存量四百三十公斤，「氰化鋅」之庫存量為十公斤，「氰化亞銅」之庫存量為０公斤，顯然未確實記錄實際之運作情形，致運作紀錄所載之結餘量與現場實際庫存量查核比對不相符合，核認其違反毒性化學物質管理法第六條暨「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」第二點，經移請被告審理後，乃依同法第三十四條第一款規定，以九十四年七月二十一日編號０００一九０號處分書裁處原告十萬元罰鍰，並限期九十四年八月五日前改善完成。原告對罰鍰部分不服，提起訴願，亦遭決定駁回等情，分別為兩造陳明在卷，並有環保署督察大隊環境稽查工作紀錄及被告上開處分書附原處分卷可稽，應堪認定。
五、原告提起本件行政訴訟，無非以：依司法院釋字第三一三號解釋，由法律授權以命令補充規定者，授權之目的、內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令；依毒性化學物質管理法修正草案第八條之修正說明內容，顯見「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」未符合法律保留、授權明確性原則，亦未明確於母法授權環保署訂定上開規定；原告僅誤載氰化鋅及氰化亞銅之結餘量，被告即以原告違反上開規定第二點為由，乃依毒性化學物質管理法第六條及第三十四條規定，予以裁處，於法不合云云，資為論據。
六、經查：
（一）按「毒性化學物質之運作及其釋放量，運作人應依中央主管機關之規定作成紀錄，妥善保存備查；主管機關得令其定期申報紀錄。」、「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並令其限期改善；．．．一、依第五條第三項、第六條或第二十二條第三項規定，有報告、紀錄或申報義務，不依規定報告、紀錄或申報者。」毒性化學物質管理法第六條及第三十四條第一款分別定有明文。惟同法第三十四條第一款所謂違反第六條規定者，乃係指毒性化學物質之運作及其釋放量之紀錄，如有違反中央主管機關之補充規定者（即上開「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」），則須受罰鍰處罰，故毒性化學物質管理法第六條乃同法第三十四條行政罰之構成要件，亦即該第三十四條之規定，即屬「空白處罰規定」之性質，法律本身不予明定或不為完整之規定，而授權行政機關補充訂定。蓋行政法上所規範之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，然而以行政裁罰促使行為人遵守行政法所規範之義務，又為實際所需要，是以法制上有空白處罰規定之設。
（二）再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨．．．。」、「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定．．．」亦分別經司法院釋字第三一三號解釋及第四○二號解釋於理由書中闡明在案。是憲法第二十三條及中央法規標準法第五條規定限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即「法律保留原則」之揭示，然依據授權明確性原則，該授權之法律應不以形式意義之法律為限，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，反足以動搖「法律保留原則」用以保障人民權利為本旨之根基；據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，且法律之授權如不明確，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定。從而法律授權明確與否不能僅就字面加以解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義作為判斷，以免動輒宣告法規命令違憲，而有違法律保留之本旨並損及法安定性。
（三）準此，毒性化學物質管理法第三十四條之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等行政制裁以強制紀錄毒性化學物質之運作及其釋放量，達成防制毒性化學物質污染環境或危害人體健康之立法目的，然毒性化學物質之運作及其釋放量之申報內容、頻率、方式，不僅牽涉專業知識，更涉及整體環境保護之判斷，本身具有高度專業性與不確定性，實不宜就各項細節強由法律鉅細靡遺規範，而應容許在符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。是故，毒性化學物質管理法第三十四條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，而同法第六條亦明定授權中央主管機關訂定有關運作人紀錄毒性化學物質之運作及其釋放量等事項，則行政院環保署依上開授權，於所制定之「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」第二點規定「製造、輸入、輸出、販賣、使用、貯存及廢棄第一、二、三類毒性化學物質之運作人，應依單一毒性化學物質實際運作情形確實記錄，依附表一格式逐日填寫『毒性化學物質運作紀錄表』並以書面或電子檔案方式保存。但於毒性化學物質運作（量）無變動之日得免記載。」無非係就毒性化學物質管理法之技術性事項加以規定，且無悖於母法（即毒性化學物質管理法）之授權意旨與立法精神，此觀同規定第一點：「行政院環境保護署為落實執行毒性化學物質管理法第五條第三項及第六條規定，規範毒性化學物質運作人製作運作量紀錄、釋放量紀錄及申報相關紀錄之程序，特訂定本規定。」自明。
（四）至於原告雖提出行政院通過並送立法院審議之毒性化學物質管理法修正草案第八條，將現行法第六條修正為：「毒性化學物質之運作及其釋放量，運作人應製作紀錄定期申報，其紀錄應妥善保存備查。前項紀錄之製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存及其他應行遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」縱然屬實，然觀其修正內容，僅係更加具體落實授權明確性原則，以保障人民之權利，是原告起訴主張上揭「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」第二點之內容，係違反「法律保留」及「授權明確性原則」而有違行政程序法第十條之規定云云，顯有誤解，尚不足採。
七、末按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告係申請領有台南縣政府核發使用及貯存成分含量一至九九％Ｗ／Ｗ氰化鈉、氰化鋅及氰化亞銅毒性化學物質運作登記備查文件，有該備查文件一件附原處分卷可稽，其欲運作成分含量為一至九九％Ｗ／Ｗ之上揭毒性化學物質，依前揭「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」第二點規定，本即有依實際運作情形確實紀錄之義務，原告未依前揭規定確實紀錄，致運作紀錄所載之結餘量與現場實際庫存量查核比對不相符合，其縱無故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失甚明。故被告以原告違反前揭法令規定，而對其裁罰，洵無不合。
八、綜上所述，原告之主張，並無可採。原告就其為使用、貯存成分含量一至九九％Ｗ／Ｗ氰化鋅及氰化亞銅之運作行為，未依實際情形確實紀錄，致運作紀錄所載之結餘量與現場實際庫存量查核比對不相符合，並其就此未依實際情形確實紀錄行為亦有過失，故被告以原告有未依實際情形確實紀錄毒性化學物質，致運作紀錄所載之結餘量與現場實際庫存量查核比對不相符合，認原告違反毒性化學物質管理法第六條規定，依同法第三十四條第一款規定裁處原告最低額之十萬元罰鍰部分，自屬有據，且未逾越裁量權行使之法定範圍。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。另本件因屬簡易事件，故不經言詞辯論為之。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
第三庭 法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
書記官 林幸怡附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。