高雄高等行政法院判決
95年度簡字第00098號原 告 甲○○原名董亮谷被 告 高雄市政府代 表 人 乙○○ 代理市長上列當事人間因地政士法事件，原告不服內政部中華民國95年3月8日台內訴字第0950014459號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於民國（下同）84年10月17日向被告申請開業登記，並經核發開業執照在案，嗣地政士法實施後，高雄市地政士公會於91年8月16日成立，原告迄未依法加入該公會，卻於94年10月27日逕以代理人身分代理葉姓及高姓當事人向高雄市三民地政事務所申請辦理抵押權設定及抵押權塗銷土地登記案件，經該所函送被告查處後，依地政士法第50條第2款規定，處罰鍰新台幣（下同）3萬元，原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：憲法第14條規定人民有結社自由，旨在保障人民為特定目的，以共同之意思組成團體，並參與其活動之自由，有司法院釋字第 479號解釋可參，另該號解釋理由亦闡述結社自由不僅保障人民得自由選擇定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之組成與相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續、命名及與結社相關活動之推展免於受不法之限制。按地政士法第33條第 1項規定地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業。同法第50條規定領有開業執照未加入公會，擅自以地政士為業者，處罰鍰 3萬元以上15萬元以下。上開規定顯然違反憲法第14條規定。地政士法雖規定執業應加入公會，然高雄市地政士公會入會費高達數萬元，每年尚須繳納年費，原告取得地政士資格而執業，因業務量稀少，所賺業務費用尚嫌不足支付生活之用，顯然無力繳納入會費。本次94年10月27日送請登記案件，即上開稀少案件之一，此詳查地政送件資料可明。訴願決定僅以地政士法第33條第 1項之立法意旨在建立業必歸會之制度，以利地政士之管理，並運用公會團體之力量，發揮組織功能，協助政府推行政令及服務社會，故其規定符合憲法第23條之規定，得以法律限制人民之結社權云云。惟查，若地政士法第33條第 1項如此理想，原告理應儘速自願加入公會為是，但憲法第14條之結社權既賦予人民得自由選定參與或不參與結社團體之組成與相關事務，原告若認為該公會並不如地政士法所述之理想，而不願參加，地政士法是否得強迫人民參加？若如訴願決定理由所認「業必歸會」，是否當應要求社會上所有從業人員皆應強迫加入公會，否則即遭制裁，反之，地政士法第33條第 1項立法前，原告家人已經從事代書、土地登記專業代理人、地政士業務數十年，均未加入公會，亦無如憲法第23條所謂妨礙他人自由、造成緊急危難、擾亂社會秩序、違反公共利益等情事發生，又原告兄長董宗哲亦加入該公會，原告亦無感覺其有何運用公會力量，發揮組織功能，協助政府推行政令及服務社會等情事發生，故無法產生引誘原告加入該公會之動力。又按司法院釋字第 572號解釋認，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，各級法院得以之為先決問題，裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋。故原告聲請法官裁定停止訴訟程序，先聲請大法官解釋系爭地政士法第33條第 1項強迫人民加入公會是否違反憲法第14條有關人民結社自由權等語，並求為判決訴願決定及原處分關於處原告罰鍰 3萬元部分均予撤銷。
三、被告答辯略以：被告所屬三民地政事務所查詢內政部不動產服務業管理作業系統發現，原告未依地政士法第33條第 1項規定加入高雄市地政士公會，卻於94年10月27日代理葉女士及高女士申請抵押權設定及抵押權塗銷登記案件，乃移請被告查處，被告即以94年11月17日高市府地一字第0940057579號函請原告於文到10日內提出陳述意見，原告於94年11月24日提出意見陳述，稱其為地政士董宗哲之助理登記員，該代理申請抵押權設定及抵押權塗銷登記申請案，因趕辦案件及貸放款筆誤疏忽，誤植本身為代理人。惟被告審酌其申請書
（7）委任關係及（10）申請人欄均明確載明代理人為董亮谷而非董宗哲，且連續代理 2件，核認原告有違反地政士法第33條第1項規定之事實明確，爰依同法第50條第2款規定，以94年11月30日高市府地一字第0940060023號函及同文號處分書，處原告 3萬元罰鍰，並限期15日內改正。按地政士法第33條第 1項規定立法意旨在建立業必歸會之制度，以利地政士管理，並運用公會團體力量，發揮組織功能，協助政府推行政令及服務社會。憲法第14條雖規定：「人民有集會結社之自由。」惟憲法第23條亦規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」是國家基於公益等因素之考量，對人民受憲法所保障之基本權利，得以法律加以限制之，地政士法第33條即本於此。又地政士法第 1條規定「為維護不動產交易安全，保障人民財產權益，建立地政士制度，特訂定本法。」亦揭示其立法目的係為健全地政士證照制度、輔導及管理地政士。另原告所稱業務量稀少乙節，經查原告於接獲被告94年11月30日高市府地一字第0940060023號函及同文號處分書後仍未於限期內改正，復分別於94年12月20日及22日代理陳先生等人辦理所有權移轉、抵押權設定及抵押權塗銷登記案件，顯已連續違反地政士法第33條第1項規定，足證原告所辯，業務量稀少無力繳納公會會費云云，不足採信。原告違規事實明確，被告依「高雄市政府處理違反地政士法事件統一裁罰基準」（以下簡稱裁罰基準）「領有開業執照未加入公會，而擅自以地政士為業者，第1次處3萬元罰鍰。」規定處原告3萬元罰鍰，並限期15日內改正，並無違誤等語，並請求駁回原告之訴。
四、經查，上開第一項所載事實，有內政部不動產服務業管理作業系統--董亮谷地政士名簿影本、高雄市三民地政事務所地政士未加入公會申請登記收件清冊、土地登記申請書影本等附卷足憑，且為原告所不爭執，堪信為真。茲原告所爭執者，厥為地政士法第33條第1項強制地政士非加入公會不得執業之規定，顯然違背憲法第14條規定人民有結社自由之權利，且渠因業務量稀少，所賺業務費用尚不足支付生活費用，焉能負擔高雄市地政士公會高達數萬元之入會費及每年應繳納之年費云云。
五、則按地政士法係經總統90年10月24日公布，並自91年 4月24日施行。依該法第4條第2項規定：本法施行前，依法領有土地登記專業代理人證書者，仍得充任地政士；第33條第 1項規定，地政士登記後，非加入該管直轄市或縣（市）地政士公會，不得執業；第50條第 2款規定，領有開業執照未加入公會，而擅自以地政士為業者，由直轄市或縣（市）主管機關處 3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其改正或停止其行為，屆期仍不改正或停止其行為者，得繼續限期命其改正或停止其行為，並按次連續處罰至改正或停止為止。準此，自91年 4月24日起，原領有土地登記專業代理人證書者，雖仍得充任地政士，惟應加入所屬公會始得執業，未加入公會而執業者，應受處罰。原告雖於84年10月17日即向被告申請土地登記專業代理人開業登記，經被告核發開業執照有案（見訴願卷第29頁，地政士開業管理-查詢-地政士名簿影本），然依首揭法條規定，仍應受地政士法相關規定之規範，原告於該法施行後既未加入地政士公會，即逕以代理人身分申辦土地登記案件，顯已違反該法第33條第 1項規定至堪認定，被告予以處分，尚屬有據。
六、第按憲法第14條雖規定：「人民有集會結社之自由。」惟憲法第23條亦規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」是國家基於公益等因素之考量，對人民受憲法所保障之基本權利，非不得以法律加以限制。上揭地政士法第33條第 1項規定，雖對人民結社自由權有所限制，然既以立法方式為之，且自其立法意旨謂在建立業必歸會之制度，以利地政士管理，並運用公會團體力量，發揮組織功能，協助政府推行政令及服務社會以觀，自符合憲法第23條所定要件。且關於專門職業者之執業，以加入該同業公會始得執業，落實「業必歸會」之原則，為其通例，此觀律師法第11條、建築師法第28條、會計師法第27條、醫師法第9條、藥師法第9條之規定率皆如此，可見其一斑，考其制度設立之宗旨，蓋在凡此具專門職業之社會精英，期能自治自律，而發揚其專門職業之技能濟助社會之精神，故不能盡以限制會員之權益視之，指為有違憲法第23條意旨。是原告主張上開地政士法第33條第 1項規定有違憲情形，顯有誤解。又該法條規定既無牴觸憲法之疑義，原告聲請本院應先停止訴訟，聲請釋憲，亦無必要。
七、再按執業者加入地政士公會所繳納入會費及常年費等之多寡，係各公會會員大會議決之事項，如公會收費過高或不合理，應循其他途徑解決，此非被告權責範圍，與被告無涉，原告主張高雄市地政士公會會費過高，以其業務量稀少之收入，實無力加入，應得免罰，亦難謂有據。
八、綜上所述，原告未依地政士法第33條第 1項規定加入高雄市地政士公會，即擅自執業，依同法第50條第 2款規定，自應受3萬元以上15萬元以下罰鍰之處罰，被告依高雄市政府處理違反地政士法事件統一裁罰基準「領有開業執照未加入公會，而擅自以地政士為業者，第1次處3萬元罰鍰。」規定，處原告3萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並無理由，應予駁回。又本件為簡易案件，不經言詞辯論逕行判決，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 233條第 1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
第二庭 法 官 江幸垠以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 4 月 20 日
書記官 藍慶道附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。