高雄高等行政法院裁定
九十五年度訴字第一０八０號原 告 甲○○訴訟代理人 張宗琦 律師
李佳冠 律師被 告 法務部行政執行署高雄行政執行處代 表 人 乙○○處長上列當事人間因入出境等事件，原告不服法務部行政執行署中華民國九十五年十月二十七日九十五年度署聲議字第六四一號聲明異議決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按原告之訴有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。次按「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」亦為行政執行法第九條所明定。又「．．．行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。故處理本條聲明異議之機關，最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止，又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定，非行政處分，義務人或利害關係人不得對之提起訴願、再訴願或行政訴訟。⒉行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式。除執行機關認其聲明異議有理由，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為外，如認其無理由者，應於十日內加具意見，送直接上級主管機關於三十日內決定之，異議人對之不得再聲明不服。」亦有行政執行法第九條規定之立法理由可資參照。復按關於行政執行之聲明異議係對於執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，債務人如就執行名義之實體事項有所爭執（諸如，主張有消滅或妨礙債權人之請求事由發生），亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第三百零七條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故亦不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有悖權力分立之法理。由以上立法理由及聲明異議制度之設計，已可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得再聲明不服，應符合立法之本旨，尚非限制或剝奪人民訴訟權利（最高行政法院九十四年度裁字第一九五號裁定足資參照）。準此，行政執行法第九條規定之聲明異議程序，為特別救濟程序，異議人對聲明異議之決定不得聲明不服，合先敘明。
二、原告起訴意旨略以：（一）先位訴訟部分：（１）程序部分：１、按法務部行政執行署聲明異議之決定，其性質在學說上容有爭議（參蔡震榮著，行政執行法，修訂三版，頁九十
四、九五０）：（一）訴願先行程序之性質。（二）取代訴願程序之性質。（三）相當於訴願程序。２、若鈞院肯認前開法務部行政執行署聲明異議之決定，屬「相當於訴願程序」之性質者，則前開異議決定相當於訴願程序，而為訴願決定。則原告以被告即法務部行政執行署高雄行政執行處為被告，於先位之訴提起撤銷訴訟即屬有據，合先敘明。（２）實體部分：１、按公司法第三百二十二條規定：「公司之清算，以董事為清算人。但本法或章程另有規定或股東會另選清算人時，不在此限」。２、經查，本件原告實際上並不同意擔任上景建設股份有限公司（下稱上景公司）之董事，且未為任何參與上景公司運作之行為，對於上景公司選任為其董事之事並不知情，顯見原告應非上景公司之董事。３、職是之故，被告逕以原告既係上景公司之董事，依行政執行法第十四條、第十七條第一項第五款、第二十四條第四款、第二十六條及強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，認原告違反報告上景公司財產狀況及履行債務之義務有限制其住居之必要，而為限制原告出境之處分，顯有違誤。４、退一步言，縱使鈞院仍認原告為上景公司之董事，惟承公司法第三百二十二條之規定，股東會另選清算人時，公司之董事即非公司之清算人。易言之，於清算程序中，原告顯非上景公司之負責人。經查，本件上景公司於民國（下同）九十四年三月十五日所召開之股東會已決議選任董事長黃坤命為清算人，原告顯非上景公司之負責人，被告仍以前述行政執行法規定，限制原告出境顯有違誤，而法務部行政執行署未予糾正之訴願決定，亦應予以撤銷。（二）備位訴訟部分：（１）程序部分：１、按行政訴訟法第八條第一項規定：「按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同」。２、若鈞院不肯認前述法務部行政執行署之異議決定屬於相當於訴願程序之性質者，則原告於本件備位訴訟中，提起一般給付訴訟，請求被告為除去其違法限制原告出境結果之行政行為。蓋主管機關因營利事業欠稅事件，依行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、第二十六條、強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，函請入出境管理局限制負責人出境之行為，係行政執行程序中，主管機關對依行政處分有作為或不作為義務之人所為之執行措施，依目前行政訴訟實務之見解，認係屬事實行為性質（參照最高行政法院八十九年度裁字第一０九一號裁定、九十一年度裁字第五０七號裁定。）。３、再者，為維持執行程序之迅速終結，以聲明異議為執行措施之救濟方法，固無疑問，然非謂即可因此而犧牲義務人之實體權利。蓋聲明異議決定係行政機關就人民不服行政執行命令聲明異議所為之決定，固具有行政處分之性格，惟參諸前揭行政訴訟實務之見解，執行程序之行政行為具有行政事實行為之性質，已見前述，是限制原告出境之執行命令乃對人身自由所形成之限制之效果，已然侵害到憲法所保障之基本權利，殆無疑義。而本件被告函請入出境管理局限制原告出境之行政執行命令，不宜將聲明異議之決定作為執行措施之最後行政救濟程序，而應有受到司法監督之可能性；況且，行政訴訟之目的既以保障人民權利為宗旨，則基於有權利必有救濟之法理，若執行措施違法情節明確，人民之權利確已遭受侵害，倘有謀求救濟之可能性與實益，而猶拘泥於「程序上貴為迅速終結」之見解，不准提起撤銷訴訟以外之其他行政訴訟，棄人民實體權利保護於不顧，顯非法治國下行政執行法暨行政訴訟法之立法初衷。是以，有關執行名義之義務人遭受行政執行措施之持續侵害，產生違法結果。縱然已經聲明異議駁回確定，然若從憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理，可認為符合公法上結果除去請求權之要件，自應准許義務人依前揭行政訴訟法第八條第一項提起一般給付訴訟，尋求救濟，殊不能僅以「程序貴在迅速終結」之理由即剝奪人民憲法上所享有之訴訟權。準此，人民若因營利事業欠稅事件，遭主管機關發函要求入出境管理局限制其出境，致造成遷徙自由之權利遭受限制之結果，因該執行措施具有長期持續性，顯與一般執行措施重在迅速終結之情況不同，具有救濟可能性及回復實益，應得主張公法上結果除去請求權而提起一般給付訴訟。是本件原告既主張其係因上景公司欠稅事件，遭被告發函要求入出境管理局限制其出境，致造成原告遷徙自由遭受違法侵害之結果，揆諸前開說明，原告自得提起公法上結果除去請求權之一般給付訴訟。（２）實體部分：１、承先位之訴實體事項中所述，原告顯非上景公司之董事。２、今被告以原告為上景公司負責人為由，對原告為限制出境之命令，依司法院釋字第五五八號解釋文：「憲法第十條規定人民有居住、遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括入出國境之權利。人民為構成國家要素之一，從而國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於台灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國，無待許可，惟為維護國家安全及社會秩序，人民入出境之權利，並非不得限制，但須符合憲法第二十三條之比例原則，並以法律定之。」之意旨，顯然已構成限制人民遷徙自由基本權利之結果。３、又按，有關限制出境處分，既係涉及人民遷徙自由之限制，是參諸前揭司法院釋字第五五八號解釋意旨，應有法律之明文依據，並符合憲法第二十三條比例原則之要求，始得為之。而參諸行政執行法第三條：「行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」之規定，比例原則實為行政執行手段所應遵循之重要原則。乃所謂比例原則，參酌行政程序法第七條規定，係指：「一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」申言之，就財產權與遷徙自由權之價值位序而言，遷徙自由權顯然高於財產權，如欲以限制出境即以價值無可衡量之遷徙自由之限制為手段，冀求保全公法上金錢債務之不履行，固可藉此敦促義務人履行公法上金錢給付義務，然因手段與目的所涉及之基本權利價值已有差距，自應於手段上嚴格其要件，方無悖於行政執行法揭示之比例原則所強調「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之要件。４、基此，乃有關欠稅營利事業負責人限制出境之規定，縱為前揭法律即行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、強制執行法第二十五條第二項第四款法律所明文，然該法既未對「欠稅營利事業負責人」之內容及範圍加以定義，亦應採嚴格解釋，殊不能率而援引其他法律，例如公司法第八條就「公司負責人」廣泛定義之規定，任意擴大遷徙自由之限制事由，再者，公司法係以促進商業流通、保障交易安全為宗旨之民事實體法，此與行政執行法之公法暨程序法性質大不相同，是公司上關於公司負責人之定義，亦不宜於行政執行程序中參酌援引。更何況，被告限制非屬納稅義務人或其登記負責人之原告出境之執行命令，徒具制裁報復之效果，然對據以執行之執行名義所載公法債權之實現，實質上並難依法定程序達成追償之目的，而無法經得起行政程序法第七條之比例原則的檢驗。據上，上開行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款、強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，允許執行機關得限制人民出境，縱認符合憲法比例原則之要求，然其所指「欠稅營利事業負責人」亦應以限於「登記負責人」為前提，方無悖於憲法保障遷徙自由之意旨。５、綜上所述，本件原告並非欠稅營利事業即上景公司之登記負責人，自無前揭行政執行法第十七條第一項第二款、第二十四條第四款暨強制執行法第二十五條第二項第四款等「限制住居」規定之適用，乃被告誤引公司法第八條對「公司負責人」定義之規定，依上開行政執行法第十七條第一項第五款、第二十四條第四款暨強制執行法第二十五條第二項第四款等規定，函請入出境管理局依其請求而限制原告出境，致持續侵害原告遷徙自由之權利，於法即有違誤。從而，原告依據公法上結果除去請求權之法律關係提起一般給付訴訟，請求判決除去因違法行政事實行為所生之侵害憲法上所保障基本權利之結果，即有理由，爰提起本件行政訴訟，聲明求為判決：
一、先位之訴：法務部行政執行署九十五年十月二十七日九十五年度署聲議字第六四一號聲明異議決定及被告九十五年九月八日雄執平九十一年營稅執特字第００二０八六九０號關於委託內政部警政署入出境管理局禁止原告出國之處分均撤銷。二、備位之訴：被告應通知內政部警政署入出境管理局解除對原告依九十五年九月八日雄執平九十一年營稅執特字第００二０八六九０號函所為限制出境之命令云云。
三、查，行政執行法第九條所定之聲明異議程序，為特別救濟程序，異議人對聲明異議之決定不得聲明不服，已如前述。蓋行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式（行政執行法第九條立法理由參照），如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，行政救濟程序多一層級，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服，應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。再者，行政執行法第九條有關聲明異議之規定非僅適用於同法第二章「公法上金錢給付義務之執行」，尚包括第三章「行為或不行為義務之執行」及第四章「即時強制」，而行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，是縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。至於行政執行階段，對於執行程序不服之救濟，係因應執行程序爭訟之非涉實體法判斷之特殊性，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議方式，此特別救濟程序與一般行政處分之爭執應允其提起訴願、行政訴訟以資救濟，如無法律明文而對人民訴訟權利加以限制，即與法律保留原則不符者相較，應為不同法律原則取捨後所為之適用問題，與司法院釋字第四二三號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨並不相違。參諸首揭立法理由及聲明異議制度之設計，可見我國關於行政執行程序爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故認對聲明異議之決定不得聲明不服，應符合立法之本旨，並非限制或剝奪人民訴訟權利。況關於行政執行之聲明異議係對執行程序事項有所爭執，與涉及行政實體法上之判斷之爭議不同，異議人如就執行名義實體法事項有所爭執，亦得提債務人異議之訴，由高等行政法院受理以資救濟（行政訴訟法第三百零七條參照），期臻妥慎；但就執行程序事項有所爭執，由執行機關之直接上級機關為救濟之最高機關設計，係基於行政執行程序爭訟非涉實體法判斷之特性，為達訴訟經濟之立法目的，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議制度設計，此一制度方式係基於不同立法目的，就不同法律原則間經立法斟酌取捨後所據以採行。故不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有剝奪人民訴訟權利。再者，關於「對行政執行處之執行命令、執行方法，應遵守之程序認有侵害其利益之違反情事，經依行政執行法第九條第一項規定聲明異議，法務部行政執行署以聲明異議無理由駁回，得否再提起行政訴訟」問題，經九十二年七月九十二年度各級行政法院行政訴訟法律座談會討論後，係採否定見解，併此敘明。
四、本件被告以原告為上景公司之董事，因該公司滯納營業稅、營利事業所得稅、地價稅、房屋稅、勞工保險費及全民健康保險保險費，並認原告有行政執行法第十七條第一項第五款及第二十四條第四款之情形，而以九十五年九月八日雄執平九十一年營稅執特字第００二０八六九０號函請內政部警政署入出境管理局，限制原告出境，原告不服，向法務部行政執行署聲明異議，復經法務部行政執行署於九十五年十月二十七日以九十五年度署聲議字第六四一號為異議駁回之決定等情，有前揭被告九十五年九月八日雄執平九十一年營稅執特字第００二０八六九０號函、法務部行政執行署於九十五年十月二十七日九十五年度署聲議字第六四一號為異議決定書等附於原處分卷可稽。揆諸首揭說明，原告於履行聲明異議之特定救濟程序後，即不得再依一般行政救濟程序提起行政訴訟。從而，原告先位之訴提起撤銷訴訟，請求撤銷法務部行政執行署前述異議決定書及被告原處分；備位之訴提起一般給付訴訟，請求被告應通知內政部警政署入出境管理局解除被告所為限制原告出境之命令，均非合法，應予駁回。又依程序不合，實體不究之原則、原告之訴既因不合法而遭駁回，其實體上之主張，即無庸再予審究，併予敘明
五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十六 年 一 月 三十一 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 蘇秋津法 官 林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十六 年 一 月 三十一 日
書記官 黃玉幸