高雄高等行政法院判決
95年度訴字第01163號原 告 公準精密工業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 己○○
乙○○被 告 高雄縣政府代 表 人 丙○○縣長訴訟代理人 戊○○
丁○○庚○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告對行政院環境保護署中華民國95年10月31日環署訴字第0950066909號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於高雄縣○○鄉○○○路○號設廠從事金屬表面處理作業，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）派員於95年5月8日10時30分至11時50分稽查原告工廠廢（污）水處理設施及廢（污）水排放情形，發現該工廠廢水逕由未經主管機關許可之排放口繞流排放於地面水體，違反水污染防治法第18條及行為時事業污染防治措施管理辦法第36條、第40條規定，案由被告依水污染防治法第46條規定及行政院環境保護署（下稱行政院環保署）95年3月24日環署水字第0000000000C號令修正發布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，以95年6月8日府環3字第0950106873號函暨第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件處分書裁處新台幣（下同）30萬元罰鍰，並限期改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由略以：
（一）原告係於高雄縣仁武工業區設廠經營陽極處理，為設備頗為先進之陽極處理廠，根留台灣合法經營，對於被查到違法排放，原告內部積極檢視設備及水道通路是否異常，均得不到確切答案，因原告經營之處理業務，實難有水質過鹼之經驗，有違原告排放常態，而且差距甚鉅。
（二）原告發現被告所發處分書所陳述事實與實際情形有所不同，並發現新事實及證據，乃於95年8月3日上午委請立法委員鄭朝明國會辦公室出面協調後，決議由原告將新事實之證據以書面敘明提出訴願補充理由，並於95年9月19日以訴願補充理由書面送達被告環保局轉呈行政院環保署在案，請求撤銷被告95年6月8日府環3字第0950106873號函處分，惟該訴願補充理由書經被告於95年9月19日收受後，並未轉呈訴願決定機關，且被告於鈞院準備程序時亦承認未予轉送，以致訴願決定機關未斟酌上開情事，而為不利於原告之訴願決定，嚴重影響原告權益，則被告違反程序法及公務員服務法明確，並與訴願法第58條第2項、第3項之規定不符。
（三）依舉重以明輕之法理，本件處分既尚未確定，若有符合上開情事，自得向被告申請撤銷或變更原處分，而原告既無蓄意逕行繞流排放之行為，又其屬先前被告裁處時未發現之新證據，則被告原處分以嚴重污染案件為由，裁處30萬元罰鍰，即難謂適法。
（四）原告製程原廢水質與排放水之PH值均為偏酸性，可參原廢水檢測報告摘要，被告環保局亦有資料可查核，惟本件發生時，被告環保局人員檢測廢水之PH值為9.9，偏鹼性，有違原告製程中原廢水PH值常態，若原告有蓄意繞流排放之實，則排出之廢水則必為偏酸之廢水，不可能為所採得PH值9.9之偏鹼性污水，亦有違經驗法則。被告稽查採樣當天所紀錄之資料中並無測水溫之項目，然被告於鈞院準備程序中卻提出採樣污水之水溫38度多，被告應提出證明，否則身為公務員不得於法庭上無中生有。
（五）被告於95年5月8日早上至原告工廠採樣所發現之位置，係早期雨水排放口所沖刷破損之缺口，週邊長滿青苔，且廠區外排水溝兩側亦佈滿青苔，由此現象可證明：被告所舉發原告之嚴重水污染案件之認知，過於擅專並與事實不符。水往低處滲透及從溝壁破損處滲出乃簡易之物理現象，溝壁及採樣處附近長滿青苔是表示污染不嚴重亦非長期排放，只因舉發前3天高雄連續下雨，表土含雨水豐厚，滲流現象較為明顯，這是簡單之物理性原理，作為環保專業人員應具備之基本認知。
（六）又按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」本件造成排放水不符規定（PH值9.9），實因原料供貨廠商工人搬運片鹼時，摔落水溝及地面而未清除乾淨，又沒知會工廠值班守衛，且雨水溝渠年久失修，底層破裂沒有即時發覺，再經雨水混合片鹼後滲漏排出所致，原告僅在管理上稍有疏失，並非全為原告之過失。
二、被告答辯之理由略以：
（一）本件原告從事金屬表面處理業，經被告環保局95年5月8日前往原告工廠稽查時，發現原告部分排放之廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元，逕由未經許可之排放口，繞流排放廢（污）水於承受水體，稽查紀錄已就繞流排放情形，詳實記載並拍照存證，且經原告事業代表劉伯麟簽名確認，此有95年5月8日稽查紀錄及照片附卷可稽，其違規事實足堪認定。
（二）原告主張非為蓄意排放且於事實發生後24小時內，立即將傳輸原廢水之溝渠管壁及廠外雨水排放口之下方以混凝土灌漿完全填補，並通報被告云云。惟查原告並未於繞流排放發生後，3小時內向主管機關報告，並應記錄繞流排放情形，供主管機關查核，且被告環保局之轄內工商廠之設備故障報備簿中並無原告之通報紀錄，又原告並未依規定於5日內向當地主管機關提出書面報告，僅於95年5月26日陳訴意見書中稱排水溝因雨水沖刷及廠內污水溝壁破裂腐蝕，而自該排放口排出云云，足證原告主張之理由不足採。
（三）次查行政院環保署94年5月20日環署水字第0940036954號令「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點第4款規定：「本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一併違反本法規定者：．．．（4）事業或工業區專用污水下水道系統繞流排放廢（污）水者。」附表第6項規定：「事業．．．繞流排放廢（污）水者，違反水污染防治法第18條（事業水污染防制措施管理辦法第40條第1項）核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質，自污染行為日起，往前回溯1年內無違反紀錄者－裁處罰鍰下限：新台幣30萬元以上。」本件原告從事金屬表面處理業，部份未納入廢水處理設施妥善處理之原廢（污）水，從雨水道滲出，排放於地面承受水體，影響地面水體水質甚鉅，屬嚴重污染案件，被告考量原告自污染行為日起，往前回溯1年內並無違反紀錄情事，乃依水污染防治法第46條及上開裁量基準規定裁處罰鍰下限裁處30萬元罰鍰並限期改善，促其踐行改善之義務，自無違反行政程序法「比例原則」之規定。
（四）按事業水污染防治措施管理辦法第3條第4項規定：「逕流廢水：指因雨水沖刷戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面及原物料，而產生帶有污染物之前廢水。前項第1款所稱之物，包括原料、中間產物、產品、副產品、廢棄物、廢氣、動植物或其他物品。」故原告所稱係因片鹼外洩造成鹼性廢（污）水排放至雨水溝之理由，洵不可採。
理 由
一、按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」分別為水污染防治法第18條、第46條所明定。次按「事業排放廢 (污)水時，應以主管機關許可之放流口排放。」「事業廢 (污)水不得繞流排放。」行為時事業水污染防治措施管理辦法（已於95年10月16日廢止）第36條及第40條第1項前段亦分別定有明文。查前揭行為時事業水污染防治措施管理辦法係行政院環保署依據水污染防治法第18條規定之授權，所訂立關於水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變、廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項等細節性及執行性事項之法規命令，核其授權內容明確，且上述規定未逾越授權範圍，並其內容亦與水污染防治法係為確保水資源之清潔，以維護生態體系及改善生活環境之立法意旨相符，爰予援用。
二、本件原告於高雄縣○○鄉○○○路○號設廠從事金屬表面處理作業，經被告環保局派員於95年5月8日10時30分至11時50分稽查原告工廠廢（污）水處理設施及廢（污）水排放情形，發現該工廠廢水逕由未經主管機關許可之排放口繞流排放於地面水體，違反水污染防治法第18條及行為時事業污染防治措施管理辦法第36條、第40條規定，案由被告依水污染防治法第46條規定及行政院環保署95年3月24日環署水字第0000000000C號令修正發布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，以95年6月8日府環3字第0950106873號函暨第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件處分書裁處30萬元罰鍰，並限期改善等情，業據兩造分別陳述在卷，並有被告水污染稽查紀錄、95年6月8日府環3字第0950106873號函暨第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件處分書附卷可參，應堪認定。
三、原告提起本件訴訟，無非以：本件因原告原料供貨廠商工人搬運片鹼時，不慎掉落水溝及地面而未清除乾淨，又未通知原告，加上雨水溝渠年久失修底層破裂，未即時發覺，另稽查前3天因連續下雨，滲留現象較為明顯，經雨水混合片鹼後滲流排出所致，此僅為原告在管理上之疏失；況被告採樣位置為早期雨水排放口所沖刷破損之缺口，周邊長滿青苔，且廠區外排水溝兩側亦佈滿青苔，表示污染不嚴重，並非長期排放，足證本件並非全為原告之過失，則被告以污染嚴重為由，對原告裁處30萬元罰鍰，難謂適法云云，資為爭議。
四、經查，本件原告從事金屬表面處理業，經被告環保局於95年5月8日前往原告之工廠稽查時，發現該工廠部分廢水未經處理而繞流排放於承受水體，而有廢水逕由未經主管機關許可之排放口繞流排放於地面水體之情事，已詳前述；且前揭被告水污染稽查紀錄亦經原告事業專責人員乙○○確認無誤後，於該紀錄之簽名欄內簽名，亦為據兩造所不爭執。再按水污染防治法及其相關法令，雖未針對「排放」一詞加以定義，然綜其意旨，無非為廢水、污水、污染物等流入地面水體、土壤之方式。又參酌行政院環保署92年7月30日環署水字第0920053944號令修正發布之事業水污染防治措施管理辦法第15條第2項前段規定：「前項事業所產生之廢(污)水，不得排放於該排水區域內之雨水下水道。」惟按，依原告起訴狀所附原告廠區平面圖所示及兩造於本院96年3月7日準備程序時所述，原告上開廠區經主管機關許可之排放口係位於該廠區之東南側（即如紅色圓圈所示之位置），而經被告稽查發現該工廠部分廢水未經處理而繞流排放口係位於該廠區之東側（即如紅色三角形所示之位置）；又原告陳稱上開紅色三角形處西方有一黃線直至該廠區西側大門口為雨水溝，另依原告所提出之被告採樣位置附近該廠區外大排水溝兩側（即位於上開紅色圓圈及三角形附近之廠外大排水溝）雖佈滿青苔，足以證明其未於該處長期排放云云。然查，依原告於前揭準備程序所提出之編號1、2、7、8等照片所示，該廠區外之大排水溝下方雖長滿青苔，但編號4之照片（即被告稽查發現原告繞流排放廢水之位置）所示排放廢水處之溝壁（石頭及水泥所砌成）上頗為光亮，而無苔痕；再參佐被告於該準備程序及言詞辯論所提出原告繞流排放廢水處之照片所示，更可見該處確無苔痕之存在，但其兩側則佈滿翠綠而茂密之青苔，準此足見，原告於該處繞流排放廢水顯非一朝一夕之事，而係長期繞流排放廢水致該處之青苔無從生長，而其兩側及其他未繞流排放廢水處之廠外大排水溝之溝壁則因無繞流排放廢水之沖刷，而佈滿上開翠綠而茂密之青苔，已灼然甚明。再查，原告所提出之95年高雄氣象站之逐日逐時氣象資料所載，被告於95年5月8日至原告工廠稽查前，僅有在同月2、3、4日分別降雨12.5、3.5、4.5mm，而於當天及稽查前3日均無降雨，然依被告當日稽查所拍攝之現場連續照片（原告於本院前揭準備程序所提出之編號4至7之連續照片）所示，在前揭繞流排放廢水口有一股廢水連續不斷的排放至地面水體，但該廠區稽查當日及稽查前3天均無降雨之情形，由此可見，該繞流排放廢水口所排放之廢水顯非雨水匯集至該廠區內黃線所示之雨水溝，再連接該繞流排放廢水口而流出，亦甚明確。又原告主張：於被告稽查前曾有原料供貨廠商工人搬運片鹼不慎掉落水溝及地面而未清除乾淨，經雨水混合片鹼後滲流排出所致云云，然查，如前所述，被告至該廠區稽查當日及稽查前3天均無降雨之情形，縱然於被告稽查之前4至6日前有上開降雨，然其降雨量分別僅有12.5、3.5、4.5mm，並非豪大雨，經過4天以上時間，應已排放盡淨，此由被告稽查當日該廠區內之地面上呈現乾燥而無積水之卷附照片即可獲得佐證。從而，原告以前揭情詞主張，顯與事實有間，不足採取。
五、又依行政院環境保護署95年3月24日環署水字第0000000000C號函訂定之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，乃行政院環保署本於中央主管機關之地位，對大量而易於發生之違反行政義務行為，為簡化個案行政裁量，訂頒一致性之行政規則，供下級機關辦理違章案件參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，是該裁量基準僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍，行政機關自應予適用。按訴願卷附被告92年3月3日高縣府環三排字第0075800號廢（污）水排放許可證暨排放許可證登記事項表所示，原告經核准最大日排放量為150立方公尺。查本件原告於95年5月8日經被告稽查發現，廢水逕由未經主管機關許可之放流口繞流排放於地面水體，被告審酌其個案違章情節，及原告核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質，自污染行為日起，往前回溯1年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄，應裁處30萬元以上罰鍰之規定，被告裁處原告罰鍰30萬元，已屬最低額度罰鍰。再按「行政機關得依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權利者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條定有明文。關於罰鍰金額要屬被告裁量權行使範圍，如無逾越權限或濫用權力情事，要非本院所得撤銷。查本件原處分所處罰鍰30萬元，係在水污染防治法第46條所規定之6萬元以上60萬元以下之法定範圍內，被告並無裁量逾越情事。且被告依前揭裁量基準為上開裁處，已就原告違反情節所造成損害及所欲達成之公益目的，予以考量，則依上開條文意旨，行政法院自不得任意加以撤銷。原告主張被告對原告裁處30萬元之罰鍰過高，其行政處分顯有不當云云，顯有誤解，亦不能採取。
六、綜上所述，原告之主張，並不可採。被告以原告違反水污染防治法第18條規定，依同法第46條規定裁處30萬元罰鍰，並限期改善，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴論旨，求為撤銷，經核為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 7 月 11 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 7 月 11 日
書記官 林幸怡