高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00119號原 告 財政部國有財產局台灣南區辦事處代 表 人 甲○○處長訴訟代理人 乙○○被 告 高雄縣政府代 表 人 丙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年1月11日環署訴字第0940088258號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係高雄縣○○鄉○○○段○○○○○○○號國有土地（下稱系爭土地）之管理人，惟該土地自民國（下同）86年起即出租予訴外人丁○○耕作使用（嗣更新租期自93年1月1日起至102年止）。被告所屬環境保護局（下稱高雄縣政府環保局）於94年6月上旬查獲系爭土地遭非法棄置廢棄物，乃於同年月28日10時派員會同原告會勘，當場請原告儘速於系爭土地入口處設置有效阻絕車輛進入之設施；惟高雄縣政府環保局於同年8月10日11時再次派員前往現場稽查時，發現原告尚未設置有效阻絕車輛進入等緊急應變防護措施，且非法棄置之廢棄物有持續增加之趨勢，污染環境擴大，乃認原告有重大過失，致遭非法棄置廢棄物於系爭土地，遂依廢棄物清理法第71條第1項規定，命原告於94年12月31日前完成清除處理，並將各項清理之相關資料函送被告備查。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：㈠按廢棄物清理法第71條規定，被告得命為清除處理者，係指
容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，然本件行政處分並未敘明原告究為容許或重大過失致廢棄物遭棄置，及認定有清除義務之理由。依行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定，被告之原處分顯有行政行為內容不明確及事實、理由不備之違誤。
㈡本件系爭土地係出租與訴外人丁○○，由丁○○使用管理中
，依據民法第423條、第432條以及租約之規定，系爭土地之保管責任應由承租人以善良管理人之注意義務負責，原告於土地出租期間對系爭土地之管領力已喪失，被告卻以原告負有「狀態責任」為由，令原告負清理責任，顯對「狀態責任」之定義有所誤會。蓋「狀態責任」係指因對發生危害之物有事實管領力而需負擔之責任，而原告對土地於出租期間根本無管領力，已如上所述，自無責任可言。且原告發現系爭土地遭非法棄置廢棄物後，除已通知承租人速將廢棄物清除外，並為避免非法傾倒擴大，已先於94年9月間至現場施作圍籬，實已善盡土地管理人之責，被告卻仍認定原告有重大過失，顯有擴大解釋土地管理人之注意義務。
㈢依廢棄物清理法第71條規定，得命管理人、使用人為清除處
理之對象，被告自應依法命事實上對土地有管理權之人（即承租人）清除之，然被告確有昧於事實，從未查究擁有實際管理及使用權之承租人是否有容許或因重大過失至廢棄物非法棄置於系爭土地之情事，即任意裁量令原告清除處理，顯然違反行政程序法第10條之規定。
二、被告答辯意旨略謂：㈠按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管
機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」廢棄物清理法第71條第1項定有明文。換言之，廢棄物清理法第71條第1項規定之義務人，有事業受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。據此，土地所有人、管理人或使用人倘有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地者，均應負有清除、處理廢棄物之義務。本件原告為系爭土地之所有人，是原告所不能否認，又由原告對系爭土地有收受租金之實，對承租人於系爭土地之使用狀況即有不可避免之監督責任。再由原告提供之國有耕地租賃契約書顯示：該租約自86年即簽定，92年更新契約並續約至102年，契約內容明定種植產物為甘薯，86年至94年被告發現本案時間有8年之久，倘原告至少於換約時現場勘驗承租人使用情形，是國土遭非法使用而造成環境重大污染情事應可避免。故被告認原告因重大過失致所管理之土地遭非法棄置廢棄物，自應擔負排除危害之狀態責任，並無違誤。
㈡次按高雄縣政府環保局於94年6月上旬派員稽查，發現系爭
土地非法棄置大量廢棄物，同年月28日會同高雄縣路竹地政事務所、田寮鄉公所及原告會勘，發現系爭土地仍持續有非法傾倒跡象，即當場請原告儘速於系爭土地入口處設置有效阻絕車輛進入之設施，有會勘紀錄影本可稽；又高雄縣政府環保局於94年7月1日分別以高縣環六字第0941001875號函及第0000000000號函檢送上開會勘紀錄與原告，並請其儘速依法辦理相關事宜，惟高雄縣政府環保局於同年8月10日再次派員前往現場稽查時，發現原告尚未設置有效阻絕車輛進入等緊急應變防護措施，且非法棄置之廢棄物有持續增加之趨勢，環境污染持續擴大，有高雄縣政府環保局事業廢棄物稽查工作紀錄表及採證照片影本可稽，顯見原告對其所有土地因疏於有效監管之責任，且未採取有效防範或排除手段，致系爭土地連續遭他人棄置一般廢棄物，造成嚴重污染，被告認原告欠缺一般人應有之注意義務有重大過失，即於94年9月29日以府環六字第0940178520號函敘明本件行政處分之事實、理由及法令依據，並於主旨欄命原告於94年12月31日前依廢棄物清理法相關規定清理完竣，並將各清理情形之相關資料函送被告備查。原告主張本件行政處分有內容不明確及事實、理由不備之違誤云云，均為推諉之詞。
㈢至於原告主張系爭土地出租與丁○○，對系爭土地之管領力
已喪失，認應命實際使用之承租人為清除處理乙節；查，原告卷附之國有耕地租賃契約書顯示：該租約自86年即簽定，92年更新契約並續約至102年，契約內容明定種植產物為甘薯，86年至94年被告發現本案時間有8年之久，且依系爭土地現場傾倒廢棄物情形判斷，土地非法使用時間至少3~4年，倘原告能負監督之責，或至少於續約時現場勘驗承租人使用情形，是國土遭非法使用而造成環境重大污染情事應可避免。原告以系爭土地業已出租為由，作為規避對所有土地之監督管理責任，任由承租人作非承租契約內容種植產物為甘薯，而任由承租人或其他與承租關係不相關之人將非法棄置之廢棄物持續在系爭土地傾棄，原告推說系爭土地已經承租出去作為免責之由，似難令人折服。按前揭廢棄物清理法第71條第l項規定之義務人，計有事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，據此，有清除、處理義務者，不以土地之承租人為限。土地所有人或管理人，倘有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地者，均負有清除、處理廢棄物之義務。又參閱原告所出具之國有耕地租賃契約書載明原告對系爭土地有收受租金，原告對承租人於系爭土地之使用狀況即負有監督責任。再者，原告承行政院之命，綜理國有財產事務，負有國有財產之取得、保管、使用、收益及處分之責，為國有財產法訂有明文。另觀廢棄物清理法第71條立法意旨，之所以課土地所有人、管理人或使用人亦應負清理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡土地環境之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標（高雄高等行政法院93年度訴更字第39號判決參照）。即原告依法負有系爭土地取得、保管、使用、收益之責，應負擔較一般人為重之注意義務，承擔適時排除對土地危害之責任，故課予土地所有人維持土地秩序之狀態責任，實屬維護土地環境不可避免之手段。故被告限期責令原告完成清除處理，並無不合。
㈣另原告主張其已於94年9月間於現場圍籬乙節，係於其接獲
被告94年8月24日府環六字第0940158096號函通知十日內陳述意見乙文後，方緊急施作圍籬，此由原告94年9月7日臺財產南管字第0940036546號函可見端倪，惟系爭土地之重大污染儼然已成，原告以已築圍籬規避土地管理人之注意義務，實不足採。
理 由
一、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」廢棄物清理法第71條第1項定有明文。
二、本件原告係系爭國有土地之管理人，系爭土地自86年起即出租予訴外人丁○○耕作使用（嗣更新租期自93年1月1日起至102年止）。高雄縣政府環保局於94年6月上旬查獲系爭土地遭非法棄置廢棄物，乃於同年月28日10時派員會同原告會勘，當場請原告儘速於系爭土地入口處設置有效阻絕車輛進入之設施；惟高雄縣政府環保局於同年8月10日11時再次派員前往現場稽查時，發現原告尚未設置有效阻絕車輛進入等緊急應變防護措施，且非法棄置之廢棄物有持續增加之趨勢，污染環境擴大，乃認原告有重大過失，致遭非法棄置廢棄物於系爭土地，遂依廢棄物清理法第71條第1項規定，命原告於94年12月31日前完成清除處理，並將各項清理之相關資料函送被告備查等情，有系爭土地非法棄置場址乙案會勘紀錄表、被告94年9月29日環府六字第0940178520號處分書等附卷可稽，固非無據。惟查：
㈠按行政罰係對於違反行政法上義務行為所為之制裁，因此，
應以有「行政法上義務」為前提要件。而行政罰之處罰構成要件，如依法律或自治條例規定，係以行為人之積極行為為要件者，原則上不能因行為人之消極不作為而符合構成要件。但如行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，其不法之評價，應與積極行為相同。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」（最高行政法院39年判字第2號判例參照）。次按，凡不依規定清除、處理之廢棄物，主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行，前揭廢棄物清理法第71條第1項定有明文。職是，土地所有人、管理人負有清除處理廢棄物之義務，乃於其有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地時，始有適用。又顯然欠缺普通人之注意者，為有重大過失，合先敘明。
㈡本件原告為系爭國有土地之管理人，固有土地登記簿謄本在
卷足佐，惟系爭土地遭棄置廢棄物時，非原告現實所管理使用，而係由承租人丁○○承租使用中，亦有國有耕地租賃契約書（86國耕租字第02322號）在卷可稽，且為兩造所不爭執，則原告將系爭國有土地出租予訴外人丁○○作為農業耕作使用期間，對於系爭國有土地遭棄置廢棄物，是否有排除危害之可能性，及其如有排除危害之可能性而未排除是否即具有重大過失，實為本件爭點之所在。依民法租賃關係，本件訴外人丁○○為系爭國有土地之承租人，於承租期間內直接占有系爭土地，並享有使用、收益之權限；原告為系爭土地之出租人，於出租期間內間接占有系爭土地，而所謂間接占有，係指自己並未直接管領其物，但基於一定之法律關係，而對於事實上占有其物之人，有返還請求權者。原告既為系爭土地之間接占有人，對於系爭土地並無直接管領力，則對於無管領力之土地，自無排除危害之可能；縱認原告對系爭無管領力之國有土地仍有排除危害之可能，惟原告對於廢棄物遭非法棄置於其系爭土地亦需達到重大過失之程度，始有依廢棄物清理法第71條負清除處理之義務，本件被告固於
94 年6月28日上午10時許會同原告人員會勘系爭土地，並請原告儘速於入口處設置有效阻絕車輛進入之設施，原告接獲告知後，因系爭國有土地出租予丁○○耕作使用，乃於94年8月2日函承租人丁○○應於94年9月30日前清除廢棄物，回復土地原狀，有前揭會勘紀錄及原告94年8月2日台財產南管字第0940027073號函附於本院卷可稽，且被告94年8月10日稽查報告亦載明：「一、非法棄置場例行稽查。二、本案業經國有財產局（地主）函令承租人於94年9月30日前清理完畢。三、本日稽查發現，現場仍有持續傾倒跡象，且停放挖土機一部，應有持續傾倒、推整之實，將函國有財產局先行圍籬並施作緊急防護措施，俾免污染持續擴大。」有該次稽查報告在卷足憑；原告亦於94年9月13日完成圍籬之緊急應變防護施設，復為兩造所不爭，是原告既已於被告通知系爭國有土地有遭人棄置廢棄物情形時，發函要求承租人丁○○應負責清除廢棄物，且於被告再次稽查作成將再函請原告施作緊急防護措施結論後，自行完成圍籬之緊急防護措施完畢，況被告94年6月28日會同原告勘驗之時，亦僅口頭要求原告施作圍籬防護，且未加期限，得否以94年8月10日再次稽查時，原告尚未施作圍籬及尚有遭人持續傾倒廢棄物現象等事由，而認原告具有欠缺普通人應注意之重大過失，顯有疑義，被告徒依原告契約書上約定：「承租土地，承租人確係自任耕作，種植農作物使用，．．．」等語，推論原告續約時並未至系爭土地勘查，以及94年6月28日會同原告至現場勘查後，於再稽查時，仍有大量廢棄物存在，同時有持續傾倒跡象等情，即認原告對於廢棄物遭非法棄置於系爭土地具有重大過失，並未能具體指出原告如何違反一般人之注意義務，且其推論過程亦欠缺明確，是被告主張原告具有重大過失，似嫌速斷。
㈢第依前揭廢棄物清理法第71條之立法意旨，乃考量土地資源
之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非遽指行政機關對於該條項規定之義務人，有恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，行政機關應於義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性。本件被告對於系爭土地受廢棄物傾倒期間內，土地係由承租人管理、使用，並無爭執，且系爭土地遭非法棄置廢棄物，亦經被告查獲傾倒之違章行為人蔡清源、黃宣富等人，有高雄縣政府環保局執行違反廢棄物清理法案件處分書、稽查工作紀錄表及台灣高雄地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書影本在卷可佐。被告放棄就上開傾倒廢棄物行為人或對系爭土地有實質管領力之承租人命其負清除處理之責，而逕對系爭國有土地並無實質管領力之原告命其負清除處理之責，因原告為一行政機關，命其清除處理較可能達成清除處理之效果，惟行政機關決定行政行為時，雖必須衡量各種因素，以作出最符合社會實質正義之決定，該因素仍須與該事實有正當合理之關連性，否則仍違反裁量正當行使之原則，參諸最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」之精神，行政機關於違章裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平，是被告不命傾倒廢棄物違章行為之人蔡金源等人或直接管領系爭土地之承租人丁○○負責清除，而逕命原告清除處理系爭土地上廢棄物，顯有濫用裁量權之情形，與法自有不合。
三、綜上所述，本件被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，命原告於94年12月31日前將系爭土地廢棄物清理完竣，並將各項清理情形之相關資料函送被告，其認事用法尚有未洽，業如前述，訴願決定未予糾正，而予以維持，亦有可議；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分予以撤銷。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
書記官 蔡玫芳