高雄高等行政法院裁定
95年度訴字第1120號原 告 甲○○○訴訟代理人 張政衡 律師被 告 財政部國有財產局台灣北區辦事處代 表 人 乙○○ 處長訴訟代理人 丙○○複 代理 人 丁○○上列當事人間因申租公有土地事件，原告不服財政部中華民國95年7月6日台財訴字第09513013630號訴願決定，提起行政訴訟。
本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按訴訟之全部或一部，法院認為無管轄權者，依原告聲請或依職權以裁定移送於其管轄法院，為行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第28條第1項所規定。次按「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法第13條第1項定有明文。又移送訴訟之裁定確定時，受移送之法院受其羈束。前項法院，不得以該訴訟更移送於他法院，為行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第30條所規定。
二、本件原告於民國（下同）93年9月7日向被告所屬台東分處申請承租坐落台東縣○○鄉○○段763及778地號國有耕地，經被告所屬台東分處以94年2月2日台財產北東三字第0940001119號函復原告同意出租778地號土地，而763地號土地（以下簡稱系爭土地）因台東縣大武鄉南興村辦公處以93年12月20日（93）興鄉村字第930458號函撤銷該地有耕種事實之保證，故依國有耕地放租實施辦法第6條規定應放租予先順序之申租人即訴外人林朝龍等語在案。原告遂於94年2月4日書具陳情書，請求被告所屬台東分處就系爭土地暫緩放租予林朝龍，案經被告所屬台東分處以94年3月4日台財產北東三字第0940001307號函復原告，略以本件優先放租予林朝龍並無不當等語。嗣原告再於95年3月2日及同年4月6日書具陳情書，以林朝龍未實際耕作已逾1年為由，向被告所屬台東分處請求依租賃契約及土地法第115條規定終止林朝龍承租系爭土地，案經被告所屬台東分處以95年5月8日台財產北東三字第0000000000函復原告，略以系爭土地經被告所屬台東分處派員會同原告及林朝龍實地勘查結果，該土地確為林朝龍種植椰子使用，且既經林朝龍檢證證明遭他人蓄意破壞所種作物，是尚難認定林朝龍有非因不可抗力繼續1年不為耕作情事，原告所請無從辦理等語。原告不服，提起訴願，經財政部95年7月6日台財訴字第09513013630號訴願決定不受理。原告仍表不服，以被告所屬台東分處為被告提起行政訴訟，經台北高等行政法院以被告所屬台東分處之公務所係在台東縣，依行政訴訟法第13條第1項規定應由本院管轄為由，以95年度訴字第2526號裁定移送本院審理，有原告各該申請書及陳情書、被告所屬台東分處之函文、財政部訴願決定書以及台北高等行政法院95年度訴字第2526號裁定書等影本附本院卷及原處分卷可稽。查，被告所屬台東分處並無獨立之編制及預算，並非獨立之行政機關，原告乃據以更正「財政部國有財產局台灣北區辦事處」為被告，雖更正後之被告之公務所設於台北市，應屬台北高等行政法院管轄，然因台北高等行政法院於未命原告補正正確之當事人前即已裁定移送本院確定，依首揭法條規定，本院應受其羈束而具有管轄權，合先敘明。
三、次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款規定甚明。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」最高行政法院58年判字第270號著有判例可資參照。上開判例旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前引最高行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。
四、本件原告起訴意旨略以：（一）本件系爭台東縣○○鄉○○段○○○○號國有土地，於78年間已由原告與葉永川（原告之大伯）共同實際耕作，且推由葉永川向台東縣政府承租，惟於82年4月20日遭台東縣政府終止租約，嗣由原告獨自耕作至今；87年間被告收回系爭土地自行管理，原告乃向被告所屬台東分處申租，被告所屬台東分處於93年1月30日同意原告就系爭土地其中面積392平方公尺部分予以承租；原告於93年9月7日續向被告所屬台東分處申租系爭土地其餘部分及南興段778地號2筆土地，被告所屬台東分處於94年2月2日以台財產北東三字第0940001119號函同意原告承租南興段778地號土地，惟就系爭土地不同意原告承租，其理由無非係以台東縣大武鄉南興村辦公處以93年12月20日（93）興村字第930458號函撤銷系爭土地耕種事實之保證，該地既有訴外人林朝龍以第3順位實際耕作毗鄰耕地承租人身分申請承租，依國有耕地放租實施辦法第6條規定，應優先放租予林朝龍等語；然被告所屬台東分處處理本件有所瑕疵，不無與林朝龍勾串之嫌，按南興村村長孔世岳出具保證書後，嗣因原告向其催收互助會款，心生怨恨圖加報復，未經原告同意，私自向被告所屬台東分處函文撤銷保證，被告依法應先函知原告已遭南興村村長撤銷保證之情事，並定期間命原告依國有非公用不動產出租管理辦法第21條第1項第3款規定補正當地農漁會、鄉公所或其他政府機關出具之證明，或村長、毗鄰土地所有權人、承租人之保證，逾期不補正，始得由第3順位申請人林朝龍承租，詎被告竟未函知補正，即逕行放租予林朝龍，即有可議之處。（二）原告接獲前開被告94年2月2日台財產北東三字第0940001119號函，始知悉系爭土地已遭林朝龍承租，遂於94年2月4日向被告所屬台東分處陳情，並補具台東縣大武鄉尚武村村長之保證書及太麻里地區農會小組長之證明書，證明原告確於82年7月21日以前即在系爭土地上耕作；詎被告於94年3月4日以台財產北東三字第0940001307號函復原告，略以原告陳情書所附尚武村村長證明書，並非系爭國有耕地所在地之村長，依國有耕地放租實施事項第5點第1項第1款第3目第2小目規定不予採認，惟對太麻里地區農會小組長證明書棄置不論，非無可議。（三）系爭土地名義上雖放租於林朝龍，但實際由原告耕作，依租約規定，承租人林朝龍不自任耕作滿1年，原訂租約無效，原告乃於95年3月2日及同年4月6日分別向被告所屬台東分處陳情，林朝龍已逾年餘無耕作，依法應予終止租約；被告於95年4月17日上午9時派員履勘現場，林朝龍乃於是日上午5時僱其嫂種植8株椰子樹充景，原告當場向履勘人員陳述上情，並於95年5月2日以書面向被告陳情，並附照片為證；詎被告以95年5月8日台財產北東三字第0950003963號函復原告，竟謂實地勘查結果現場種植椰子（幼苗）確為林朝龍所植無誤，但對是否已逾1年期間開始種植，則棄置不論，有欠允洽；被告所屬台東分處更以依據林朝龍自稱，前為整地耕作曾遭原告阻擋而聲請調解在案，且前次所種椰子再度遭人蓄意拔除，明顯遭他人破壞，並檢具報案三聯單影本佐證其於案發後立即向轄區派出所報案，且該派出所依毀棄損害案積極偵辦中，是以本件經勘查確為林朝龍種植椰子使用，且既經林朝龍檢證證明遭他人蓄意破壞所種作物，被告所屬台東分處尚難認定非因不可抗力繼續1年不為耕作而終止林朝龍租約，原告所請終止租約乙節無從辦理等語搪塞，上開認定事實有欠允洽；被告所屬台東分處雖無司法偵查權可就報案之內容實質調查是否屬實，若為虛偽報案，則林朝龍須負刑法第169條誣告刑責，然被告所屬台東分處仍應就報案三聯單所載日期，從形式上審查是否已逾1年期間，依上開規定，應終止林朝龍之租約，始為適法，被告所屬台東分處遽行駁回原告之請求，難謂適法。（四）公有機關代表國庫出售或出租公有財產，究為政府機關執行公權力之行為或係立於私法之法律地位所為私經濟行為，未可一概而論，須視被告之措施，分別在租約成立前或成立後，若被告已決定出售或出租公有財產於人民，於訂約後，因承租人違約，而產生之終止租約，撤銷租約，或租約無效之爭議，因屬私法上契約行為之爭議，自應循民事訴訟程序由普通法院審判。但若因被告就公有土地，尚未決定出租於何人之前，因內部作業違誤，本應出租於原告，竟出租於他人，有損害原告正當合法之權益時，自得依訴願、行政訴訟程序請求救濟，有最高行政法院93年度裁字第625號裁定要旨足參。本件在被告所屬台東分處尚未決定將公有土地出租於林朝龍之前，因被告內部之行政措施失當，致損害原告之權益，亦即就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分至明，應許原告依訴願、行政訴訟程序請求救濟；是訴願決定不受理，乃未審酌本件爭議時間點係在被告所屬台東分處於決定將公有土地出租於林朝龍之前所為行政措施失當，是訴願決定不受理，難謂合法。（五）人民向政府機關租賃國有土地而發生爭執，應由行政法院管轄抑由普通法院管轄，應以租約簽訂之前後為劃分階段，其在簽約前因政府機關之准駁發生爭執，因雙方尚未發生債權債務關係，只有行政機關之單方行政處分，所以應由行政法院管轄，如果在簽訂租約之後，雙方已經發生私法上之債權債務，其因履行租賃關係而發生爭執，自應由普通法院管轄。最高行政法院61年裁字第159號判例乃有關國有土地租約簽訂後發生之爭執，故應由普通法院管轄，乃屬當然。至最高行政法院58年判字第270號判例則係關於優先承租之爭議，上開判例卻認應由普通法院管轄，實有商榷餘地。若人民主張其有所有權之土地遭政府機關占用或誤編為國有，人民固可本於所有權之基礎對該行政機關向普通法院提起民事訴訟；惟如係向行政機關請求優先承購或承租其所管理之土地而遭駁回，此時人民與該行政機關尚未發生任何債權債務關係，有何權利基礎對該機關為民事訴訟請求，有何法條作為請求之基礎？法院即得以欠缺請求權基礎而駁回其訴，人民如何能得到民事訴訟之保護？是該項見解顯有錯誤。至司法院釋字第448號解釋，僅能適用於最高行政法院61年裁字第159號判例，另對最高行政法院58年判字第270號判例就其已簽訂契約後之爭執部分亦完全符合，但在尚未簽訂契約前之行政決定（處分）似欠妥適，解釋當時是否漏未注意及此，應有聲請補充解釋之必要。本件既屬有關訂約前應放租於何人之爭議，應屬公法爭議。（六）按司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟有別。又人民有訴訟之權，憲法第16條固定有明文，惟訴訟如何進行，應另由法律定之，業經司法院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。國有財產局關於出售或出租公有財產之爭議，係採所謂「雙階理論」，即訂約後因訂約當事人履約衍生之爭議，性質上並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決，尚無疑義；若為訂約前或訂約當事人以外之利害關係人，認為國有財產局出售或出租公有財產有違誤不當，侵害其權益，因當事人與國有財產局間並無債權債務關係，原告起訴必因當事人不適格而受敗訴之判決，權利無從救濟，是以於訂約前，當事人或其他利害關係人，認為國有財產局出售或出租公有財產有違誤不當，侵害其權益，自得循行政爭訟程序請求救濟，此有司法院釋字第128號解釋理由足參；因此被告抗辯本件非屬公法上之爭議，鈞院無審判權，自不足採信等語，爰起訴求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷；（二）被告應終止與訴外人林朝龍間就系爭土地所訂之租賃契約，並將該土地出租予原告。
五、本件原告於93年9月7日向被告所屬台東分處申請承租系爭土地，經被告所屬台東分處於94年2月2日函復原告，系爭土地因台東縣大武鄉南興村辦公處以93年12月20 日（93）興鄉村字第930458號函撤銷該地有耕種事實之保證，故依國有耕地放租實施辦法第6條規定應放租予先順序之申租人即訴外人林朝龍等語在案；原告遂於94年2月4日書具陳情書，請求被告所屬台東分處就系爭土地暫緩放租予林朝龍，案經被告所屬台東分處於94年3月4日函復原告，略以本件優先放租予林朝龍並無不當等語；嗣原告再於95年3月2日及同年4月6日書具陳情書，以林朝龍未實際耕作已逾1年為由，向被告所屬台東分處請求依租賃契約及土地法第115條規定終止林朝龍承租系爭土地，案經被告所屬台東分處於95年5月8日函復原告，略以系爭土地經被告所屬台東分處派員會同原告及林朝龍實地勘查結果，系爭土地確為林朝龍種植椰子使用，且既經林朝龍檢證證明遭他人蓄意破壞所種作物，是尚難認定林朝龍有非因不可抗力繼續1年不為耕作情事，原告所請無從辦理等情，已詳如前述。惟按行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第448號解釋在案，故本件被告拒絕終止其與承租人林朝龍間就系爭土地之租約所生之爭議，乃係行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，揆諸上開說明，本院對之並無審判權，自不得提起行政爭訟，以資救濟。從而，原告向本院提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應終止與訴外人林朝龍間就系爭土地所訂之租賃契約，並將該土地出租予原告，乃非屬本院之權限，於法自有未合，應以裁定駁回之。
六、再按政府採購法以決標前後作為應依行政或民事救濟之分界點，乃係基於該法第74條所明定，而國民住宅之爭議亦以政府機關與人民訂立契約前後作為行政與民事救濟之分界點，亦係經司法院釋字第540號解釋在案，經核政府採購及國民住宅之爭議係涉及政府採購之公平性影響及政府機關合法行使職權及所有廠商權益，而政府興建國民住宅乃國家為安定國民生活及增進社會福祉，負有統籌興建、管理國民住宅、推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，與國家單純基於經濟上目的出售、出租或借貸者之私經濟行為，有所不同，故有關是否符合國民住宅承購資格者，對該申購者之公法上權利有重大影響，均與公益息息相關，為慎重其事，故有必要適用如原告起訴意旨所稱之雙階理論，而本件耕地出租僅係國家對非公用之國有耕地為收益使用之私經濟行為，核無適用雙階理論之餘地，自難以我國政府採購及國民住宅爭議有採如雙階理論作行政及民事救濟之分界，即可無限延伸所有行政機關對外為契約行為均應比照適用（最高行政法院95年度裁字第850號裁定參照），原告認本件亦應適用上開雙階理論，顯有誤會。又司法院釋字第128號解釋乃係針對「耕地375減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處」認屬公法爭議得循行政爭訟程序請求救濟。按「查耕地375減租條例第19條第1項規定：『耕地租約期滿時，如有左列情形之一者，出租人不得收回自耕』，並列舉不得收回自耕之3款情形，其耕地准否收回自耕，乃應依同條例第6條第1項及由同條第2項授權訂定之台灣省及台北市有關耕地租約登記辦法之規定，由該管鄉鎮（區）（市）公所審查，報經縣市政府核備後，辦理登記，該管行政機關所為之審查核定，係屬行政處分；又依該條例第19條第2項之規定，出租人如確不能維持其一家生活，而同時因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會所為之調處，既係對於耕地租約已滿期時准否收回自耕事件所為發生法律效果之單方行為，自亦係行政處分。」亦於該解釋理由書內敘明甚詳，核與本件耕地出租爭議，核係屬行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，其二者性質不同，自難以司法院不同性質之解釋援引在本件予以適用。是原告主張本件爭執應認係公法事件云云，尚不足採。
七、綜上所述，本件兩造因申租系爭公有土地所生之爭議，乃屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，從而，原告提起本件行政訴訟，難謂合法，應予駁回。至原告其餘實體上理由的爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
八、依行政訴訟法第107條第1項第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票6份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 5 月 17 日
書記官 周良駿