高雄高等行政法院判決
95年度訴字第1132號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國95年10月12日台內訴字第0950123099號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告擬在雲林縣斗六市○○○段○○○○○○○號土地（以下簡稱系爭土地）上興建農舍，乃依農業用地興建農舍辦法第5條規定，於民國（下同）95年4月21日提出申請書向被告申請建造執照，經被告以95年5月2日府城建字第0950044192號函復：「‧‧‧經查該筆土地其共有人之一林健雄君已申請農舍在前，台端依規定不得再就其應有部分申請建築‧‧‧。」原告不服，以承辦人員未依法辦理，有損權益為由，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按農業發展條例第18條第4項規定：「‧‧‧已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。」此段文義並無禁止已經分管之共有農業用地，而尚未申請建築之應有部分申請建築農舍。
二、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）95年1月16日農授水保第0000000000號函釋係屬行政程序法第159條第2項第2款所稱「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」之行政規則，依同條第1項規定，係非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，而本件被告依上開農委會函釋駁回原告農舍申請案，業已對外發生法律效果而限制人民對其財產權之自由處分，恐有違法之虞，更何況上開函釋與農委會91年11月5日農輔字第0911024567號函並無不同，即農業用地面積大於0.25公頃且為2人以上共有時，可由其他共有人出具同意書供1人申請興建農舍，其申請人資格條件符合「農業用地興建農舍辦法」第3條規定者，即可提出申請興建農舍，惟依前揭規定，將來農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權，且已申請興建農舍之農業用地不得重複再申請。上開兩函釋皆指共有土地其中1人應有部分面積不足0.25公頃時，可由其他共有人出具合併耕地建築農舍同意書，且合併面積達0.25公頃以上即可供1人申請興建農舍，但將來已申請興建農舍之其他共有人應有部分不得再申請建築。事實上本件與上開兩函釋完全不同，雖本件同為共有土地，但共有面積達0.5公頃以上，且共有人林健雄應有部分已達0.25公頃，足以單獨申請建築農舍，不需其他人出具合併耕地建築農舍同意書，因此，原告申請建築農舍完全符合農業發展條例及農業用地興建農舍辦法。
三、人民依農業用地興建農舍辦法申請興建農舍，其權利應受保護，本件原告依法申請興建農舍，先依農業用地興建農舍辦法第3條第1項規定取得農民資格證明後，再依同辦法第5條向被告申請建造執照，被告不但不依法審查原告所提文件，卻反而質疑原告違反上開辦法第3條第1項第5款規定，確實有違農業用地興建農舍辦法分層負責之程序規定。
乙、被告主張之理由：
一、本件系爭雲林縣斗六市○○○段○○○○○○○號土地，其土地登記謄本記載所有權人為原告及訴外人林健雄，權利範圍各為二分之一，其共有人之一林健雄於76年3月21日檢附相關資料向雲林縣斗六市公所申請建築執照，業經斗六市公所於76年3月28日核准其申請，並於77年6月17日核發使用執照在案。
二、按「主旨：有關農業發展條例修正施行前共同持有持分農業用地申請興建農舍疑義案，復請查照。說明：‧‧‧二、有關共同持有持分之農業用地所有權人，其共有人之一申請興建農舍，應取得其他共有人同意書申請興建1戶農舍，其他共有人不得再就其應有部分申請建築，或由共有人共同申請興建農舍1戶；至共有人之一就共有土地申請建築應否依持分比率計算建築面積及總樓地板面積，係屬私權行為，宜由共有人合意為之。」業據農委會95年1月16日農授水保字第0951850793號函釋在案。本件系爭土地其共有人之一林健雄已於77年6月17日取得農舍使用執照，其他共有人（即原告）依前開函釋規定，不得再就其應有部分申請建築農舍，或由共有人共同申請興建農舍1戶，被告對農業用地申請興建農舍，均依此規定辦理。
理 由
一、按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。第1項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」為農業發展條例第18條第1項、第3項、第4項、第5項所明定。次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條第5項規定訂定之。」「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、年滿20歲或未滿20歲已結婚者。二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。但參加集村興建農舍者，不在此限。三、申請興建農舍之該宗農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加集村興建農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。四、申請人無自用農舍者。五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」農業用地興建農舍辦法第1條及第3條第1項亦有明文。上開農業用地興建農舍辦法乃內政部會同農委會本於其為農舍興建之中央主管機關地位，依據農業發展條例第18條第5項之授權，就興建農舍之農民資格等應遵行事項所訂定之法規命令，核其內容並未逾越授權範圍，亦與農業發展條例相關規定無違，爰予援用。
二、本件原告擬在其與訴外人林健雄共有之系爭土地上興建農舍，乃依農業用地興建農舍辦法第5條規定，於95年4月21日提出申請書向被告申請建造執照，被告以95年5月2日府城建字第0950044192號函復略以：「‧‧‧經查該筆土地其共有人之一林健雄君已申請農舍在前，台端依規定不得再就其應有部分申請建築‧‧‧。」而駁回原告之申請等情，業經兩造分別陳述在卷，並有原告建造執照申請書及被告前開函等影本附訴願卷可稽。而原告提起本件行政訴訟係以：農業發展條例第18條第4項並無禁止已經分管之共有農業用地就尚未申請建築之應有部分申請興建農舍，被告依農委會95年1月16日農授水保字第0951850793號函釋駁回原告興建農舍申請案，該函釋業已對外發生法律效果，而限制人民對其財產權之自由處分，恐有違法之虞；又原告依法申請興建農舍，先依農業用地興建農舍辦法第3條第1項規定取得農民資格證明後，再依同辦法第5條向被告申請建造執照，被告不但不依法審查原告所提文件，卻反而質疑原告違反上開辦法第3條第1項第5款規定，有違農業用地興建農舍辦法分層負責之程序規定等語，資為論據。
三、按「說明：‧‧‧二、有關共同持有持分之農業用地所有權人，其共有人之一申請興建農舍，應取得其他共有人同意書申請興建1戶農舍，其他共有人不得再就其應有部分申請建築，或由共有人共同申請興建農舍1戶；．．．。」業據農委會95年1月16日農授水保字第0951850793號函釋在案。前開函釋係農委會本於農業行政中央主管機關之地位，就共有農業用地申請興建農舍疑義所為闡明法規原意之行政規則，核與農業發展條例第18條之規定無違，本院自得予以援用。
又「地籍整理以直轄市或縣（市）為單位，直轄市或縣（市○○區○區○○段，段內分宗，按宗編號。」土地法第40條定有明文，可知土地地籍係按宗編號，依每一編號登記管理，是以農業發展條例第18條第4項後段規定「已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」應係指同一宗即同一地號之農業用地而言。換言之，同一地號之土地已申請興建農舍，該宗土地即不得再行申請興建農舍，至於共有人持有之應有部分比率面積是否超過0.25公頃，則在所不問。經查，本件原告於92年12月18日因買賣取得系爭土地應有部分二分之一，且該土地屬於特定農業區農牧用地，面積為5,195平方公尺乙節，此有系爭土地登記謄本附訴願卷足稽；又系爭土地共有人林健雄已於76年3月21日向雲林縣斗六市公所申請在系爭土地上興建農舍，並經雲林縣斗六市公所於76年3月26日准予發給（76）雲營建字第072號建造執照，且於77年6月16日准予發給（77）雲營使字第099號建築使用執照在案，亦有林健雄建造執照及使用執照申請書、雲林縣斗六市公所76年3月26日（76）斗六市工字第5700號函及77年6月16日（77）斗六市工字第12364號簡便行文表等原本附原告行政訴訟案相關資料卷可憑。揆諸前揭規定及說明，已經申請興建農舍之同一地號農業用地，該宗土地即不得再行申請興建農舍，本件系爭土地既經共有人林健雄申請興建農舍在案，其他共有人自不得再申請興建農舍。故本件原告持有系爭土地應有部分比率面積縱使超過0.25公頃，依上開法令規定仍不得再就該農地申請興建農舍，是被告否准本件原告建造執照之申請，於法並無不合。
四、次按「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」為民法第765條所明定，上開規定於土地共有人亦有適用。故土地共有人雖得自由使用、收益、處分其應有部分，然仍應受法令之限制。又為防止農地濫蓋農舍，而失去農舍僅係為輔助耕作為目的之本質，破壞農業生產環境，並造成可耕作之農地減少及炒作農地之現象，農業發展條例第18條第4項後段乃禁止已申請興建農舍之農業用地重複申請，是農業用地共有人申請興建農舍，自不得違反農業發展條例第18條第4項後段禁止重複申請之規定。從而，原告主張被告否准其建造執照之申請，違反民法第819條第1項共有人得自由處分其應有部分之規定云云，並不可採。又農業用地申請興建農舍，申請人須符合農業用地興建農舍辦法第3條第1項各款之規定，並應經直轄市或縣（市）主管機關核定。本件原告雖已按上開農業用地興建農舍辦法第3條第1項第1款至第5款規定，提供其戶籍謄本、土地登記謄本、無自用農舍申請證明書、農業用地作農業使用證明書等申請資料，並經被告審查後於95年4月4日函復原告謂「台端於農業用地（斗六市○○○段○○○○○○○號）為興建農舍申請農民資格證明案，依『農業用地興建農舍辦法』，經審查符合審查項目規定，並請依說明各項辦理，請查照。說明：．．．二、餘請依實施區域計畫地區建築管理辦法相關規定辦理。」此有上開申請資料及被告95年4月4日府農務字第0950033025號函等影本附訴願卷可參。然由上開被告函內容可知，被告僅係就原告興建農舍申請農民資格證明案，為初步之審查，而依縣（市）申請興建農舍之申請人資格條件審查表（詳見本院卷所附審查表）審查項目第5項規定「申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」審查單位則為農業單位及建管單位，嗣後被告所屬建管單位發現系爭土地業經共有人林健雄申請興建農舍在案，原告再就系爭土地申請興建農舍，已違反農業發展條例第18條第4項後段及農業用地興建農舍辦法第3條第1項第5款規定，乃否准原告興建農舍之申請，並無違誤。則原告主張其已提供上開申請資料供被告審查，其建管單位仍否准其建造執照之申請，有違農業用地興建農舍辦法分層負責之程序規定云云，亦無可採。
五、綜上所述，原告之主張既不足取，而系爭土地既經其他共有人申請興建農舍，揆諸前揭法令規定，原告自不得就同一宗農地再申請興建農舍，是被告否准原告就系爭土地應有部分興建農舍之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 28 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 3 月 28 日
書記官 周良駿