高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00219號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○
林岡輝 律師張宗綺 律師被 告 國立岡山高級中學代 表 人 乙○○ 校長訴訟代理人 呂郁斌 律師複代 理 人 陳清朗 律師上列當事人間因補助費事件，原告不服教育部中華民國95年1月24日台訴字第0000000000C號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告係被告之退休職員，於民國（下同）72年5月1日前之任職期間配住被告經管位於高雄縣（下同○○○鎮○○○○街○○號之1國有眷舍。嗣被告依據教育部93年10月1日教中總字第0930589194號函示有關中央機關新占用公有宿舍查核相關規定，清查該校公有宿舍占用情形後，以93年10月13日岡中總字第0930001860號函作成原告等人借住該校宿舍已不具合法現住人資格之處分，並通知原告等人應於三個月內返還宿舍。原告於94年10月3日以書函向被告申請恢復原告係合法現住人之認定，並發給眷舍騰空標售搬遷補助費；經被告以94年11月20日岡中總字第0940002041號函復，略以「依【中央各機關學校國有眷舍房地處理要點】（下稱眷舍處理要點）第3點規定及內政部警政署入出境管理局資料，台端多次出入國境不符實際居住之標準，不具合法現住人資格，無法請領宿舍騰空補助費。」予以否准。原告不服，提起訴願，經遭不受理；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告應作成認定原告為合法現住人之行政處分，並呈送公務人員住宅及福利委員會請領一次補助費。
(三)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
壹、原告之主張略謂：
一、程序部分㈠查原告陳情請領一次補助費之依據，係基於眷舍處理要點第
3點、第7點，因合法現住人身分，由被告造具審查合格具領清冊，送執行機關公務人員住宅及福利委員會請領眷舍騰空標售合法現住人一次補助費。被告否准原告所請，此項決定即具有公法上具體事件決定性質，並對外直接發生法律效果，核屬訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項定義之行政處分無疑。詎料，教育部訴願決定以本件原告請求恢復合法現住人身分並發給一次補助費之法律關係，僅為原告與被告間「因無償使用借貸私法關係所為之爭執，應屬私權爭執之範圍」，從而依據訴願法第77條第8款規定，作成不受理之訴願決定。
㈡訴願決定程序上即予駁回，顯然於公私法關係之定性有所違誤，從而誤解本件爭議屬私法關係：
⑴按行政法上「雙階理論」（或謂「二階段理論」），抽象而
言，係指行政主體與人民決定「是否」成立法律關係之階段，屬公法法律關係性質，至決定後實際履行契約階段，則係私法法律關係性質。區別兩者之實益，即在法律救濟途徑之不同：前者應尋行政救濟途徑提起救濟；後者則係私法性質，應循民事爭訟途徑謀求解決。司法院釋字第540號解釋即指出人民申請承購、承租、貸款，而由主管機關依法行使裁量權而為准駁決定者，申請人若有不服，得提起行政爭訟；至若決定後所為之買賣、租賃、借貸契約，則為私法法律關係，與公權力行使無涉。另政府採購法第74條、第83條等，亦將政府採購制度之招標、審標、決標等行為爭議，定性為公法法律關係，應循行政爭訟途徑提起救濟。
⑵如上述釋字解釋表示見解，機關代表國家與承購人、承租人
或貸款人分別訂立買賣、租賃或借貸契約，固非因行使公權力而生公法上法律關係，惟就此等法律關係，若係主管機關依法行使裁量權，審查相對人資格要件而為是否出售、出租之決定，申請人若有不服，即得提起行政爭訟；質言之，大法官將此項法律關係定性為公法關係，而對相對人為決定之通知行為，自為訴願法及行政程序法所稱之行政處分無疑。同理，本件既牽涉被告對原告是否為眷舍處理要點之合法現住人身分認定，並拒絕原告請求拆遷補償金，則觀諸上開釋字解釋意旨，被告此項拒絕通知即屬行政處分無疑，原告對此項處分不服，自得循行政爭訟途徑救濟。
⑶再查，本件被告亦認系爭通知為行政處分，故於原處分函末
亦依行政程序法規定，記載不服處分之救濟方法、期間，「以維權益」等語。此外，請領眷舍騰空標售一次補助費，鈞院前亦已就相類似案件實體審查表示法律見解（參鈞院94年度訴字第823號判決）。又被告未曾將認定原告為非合法現住人處分及時送達，故原告於申請眷舍補助費遭否准後提起本件訴訟，確屬合法。至被告雖主張曾寄發多件以原告為受送達人之被告公文書，惟均未合法送達於原告，原告始終不知有此等公文存在。迄至94年9月間原告親屬丙○○至被告學校研商此案時，始由被告一次交付丙○○該等公文書，可見被告於相關命令之轉達、發布等違失事實，已可確認無誤。況，上開公文均未載明如何救濟及救濟期間等教示規定，則原告於94年10月3日提出申領補助費之申請，參諸行政程序法第98條第3項規定，亦屬合法。
二、實體部分㈠依行政程序法第159條第2項第2款、第160條第1項、第2項、
第161條、第8條、第9條規定，上級行政機關協助下屬機關認定事實之行政規則，必須踐行相關下達、公示程序，始符合行政規則合法性要件，該規則因此得拘束下級機關及屬官。於此等程序中，行政機關並應以誠實信用方法，注意當事人或與此規則有關關係人有利不利情形，並保護當事人或關係人正當合理信賴，避免對當事人或關係人造成突襲，使其獲致難以預見之不利益結果。
㈡被告未曾有效下達或公布認定「中央各機關學校宿舍居住事
實之認定標準及查考作業原則」（以下簡稱認定標準及查考作業原則），致原告未有可資遵循之規範：
⑴查本件被告因認原告未有「居住之事實」，未合乎眷舍處理
要點第3點第1項第3款要件，從而認定原告非該要點所謂合法現住人。而認定原告未有居住事實，無非依據行政院92年5月7日以院授人住字第0920304408號函訂定之認定標準及查考作業原則第1點第3款規定：「對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2款之限制，惟於1年內居住日數累計仍未達183日者。」借用人有此事實，即屬「不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷。」然而，行政院下達予各機關認定標準及查考作業原則時，已於公文主旨中訓示各機關應「轉知所屬」，顯然行政院已注意此項事實認定或裁量性規則牽涉重大，若未踐行前述下達、使關係人知曉程序，其合法性要件即有欠缺，對關係人而言，亦有「不教而殺」之違誤，造成對關係人不利結果之突襲。
⑵然查，系爭認定標準及查考作業原則，如被告致教育部訴願
會之答辯，即自認有「未將認定標準及查考作業原則及時轉知，行政作業確未盡完善」等誤失，卻又同時聲稱「然卻未對其權益造成損害」。顯然自相矛盾，蓋被告罔顧正當程序，未依前揭行政程序法相關規定下達、轉知關係人週知，不僅未盡照顧退休人員及本件原告權益之義務，亦使所有退休人員無能為防衛自己權利欲作規劃安排，本件原告既不知規範為何，自無從加以遵循。又依認定標準及查考作業原則之規定，除其公文主旨載有「請查照並轉知所屬」外，並明文「自即日起生效」。則被告主張原告於90年以前有多次長期出境紀錄，顯然違法溯及認定原告有「違法」事實，違反行政院考量各項情狀後，特別規定並不溯及生效之命令。而被告所列原告91年7月出境，迄93年3月始再入境一事，則原告因被告過失，致未能知曉行政機關有訂頒此等認定標準及查考作業原則或處理要點等規定，否則原告當即時返回國內，不至有今日之爭議產生。尤其，本件原告確有出入境之必要，則上開認定標準及查考作業原則不過行政程序法第159條第2項第2款所謂為輔助行政機關認定事實之參考，其欠缺法律授權，逕自援用所得稅法認定是否為國境內居住個人之規定，其合法性與妥當性均有疑問，不無違反法律保留原則之嫌。被告明知此等情事，猶未先行對原告提出勸告或行政指導，於行政程序法第9條注意義務，亦有違反。
㈢如何認定當事人是否有居住事實，從而得為合法現住人，行
政機關逕行援用稅法相關規定，其正當性與合理性如何，仍應由行政機關舉證，以解當事人疑惑。又本件原告即便經常出入國境，然其行為既有如後述之正當性與合理性，則參酌司法院釋字第216號解釋意旨，鈞院於審究本件事實時，即未必須受行政機關認定標準及查考作業原則之拘束，仍有自行依據個案事實，斟酌、判斷餘地。
㈣本件原告對照顧退休人員之給付行政存有信賴，其多次入出
國境亦有親情與就醫需要，被告於認定事實時，仍須斟酌個案情況而予適用法規：
⑴另據司法院釋字第557號解釋，公立學校因退休、調職等原
因離職人員，原應即歸還其所使用之宿舍，惟為照顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於最高行政機關地位，即曾發布相關函令准許退休人員續住配住宿舍至宿舍處理時。因此，退休教職員對行政機關此項照顧退休人員之福利行政均存有信賴，並以之規劃自己退休生活，是退休人員對相關給付行政行為之信賴及存有合法性與合理性，應予保障。
⑵本件原告與配偶皆任職於被告學校逾30年，戶籍始終設籍於
系爭宿舍中，未曾遷離，若系爭宿舍不行改建或騰空，依現行辦法甚至得住用到老，無庸搬離。且原告退休後，自得自由安排退休生活，尤其原告子女散居他處，又因腿傷始終未能治癒，基於親情與就醫需要，經常往來臺灣與美國，此不僅為人情之常，亦為照護健康所需要。豈料，於原告退休頤養之際，卻因被告未轉知各關係人之重大過失於先，其後又未盡妥善照顧退休人員職責予以勸導或協請注意，致原告喪失預期應有權益。
㈤被告作成系爭處分前，未能予原告陳述意見機會，於行政處分作成程序亦有違法：
行政程序法第102條之立法意旨，即在藉由處分作成前，保障處分相對人能有參與表達意見之機會，提高行政處分作成的正確率，進而達成保障人民權益目的。行政處分作成程序如違反此等規定，即構成程序、形式之違法，依行政程序法第114條第2項規定，亦已無法補正，相對人得以法律上程序利益受有損害為由，提起行政訴訟，資以糾正，實務上即曾採此見解為有利人民之判決（參見鈞院91年度訴字第289號及同年度第771號判決）。換言之，徒有事後救濟程序，不僅不能使負擔處分相對人有充分權利保障，從經濟觀點而言，慎重程序的勞費，必定低於草率決策再尋救濟途徑回復原狀或改正錯誤的支出。本件被告作成系爭處分時，並未事先通知原告到場或書面陳述意見，以致未能及時斟酌個案案情，反逕自作成判斷，催促原告儘速搬離系爭眷舍，造成原告諸多不便，觀諸上開行政程序法之立法意旨，原處分之作成程序顯有違法之處，應予糾正。
貳、被告之答辯略謂：
一、程序部分：本件原告提起撤銷及課予義務訴訟，依行政訴訟法之規定，均以有行政處分存在為前提。惟因任職關係獲配住之房屋，係屬使用借貸性質，嗣因該行政機關代表國家或自治團體處理該房屋，該借住房屋者對行政機關主張其基於配住房屋而有請求搬遷補助費之權並進而為請求者，行政機關就此與之爭執，此應屬私權爭執之範圍。最高行政法院93年度裁字第430號裁定可資參照，故被告94年11月20日所為岡中總字第0940002041號函復，僅係基於私法關係所為之通知，並非行政處分，則原告請求恢復合法現住人並核發補償金，係原告與被告間因無償使用借貸私法關係所為之爭執，應屬私權爭執之範圍。
二、實體部分：㈠被告於93年10月間接獲教育部中部辦公室轉知有關中央機關
新占用公有宿舍查核相關規定（93年10日1日教中總字第0930589194號函）時，即著手清查校內非合法現住人，並將原告列管在案，被告並已多次以存證信函及公函向原告表達終止使用借貸關係及限期遷讓公有眷舍之意，而被告基於情誼考量，曾向教育部中部辦公室函轉原告之陳情書，經請示該單位承辦人員陳秀玲小姐，亦認定原告已喪失合法現住人員之資格，無法請領搬遷補助費，故被告認定作業上，已兼顧情理法，原告長期以來占用公有宿舍卻無久居之意而實質移民美國，不論被告有無向原告轉知行政院所頒布之標準，原告均不符合合法現住人員之資格。
㈡依眷舍處理要點第3條第3款及第6款之規定，須有「居住之
事實」及「有續住之資格」者，始為合法現住人，而行政院為統一中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則，曾於92年5月7日以院授人住字第0920304408號函通令所屬各機關，其中凡⑴連續30日以上未居住者，⑵3個月內居住日數累計未達45日者，或⑶對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，1年內居住日數累計仍未達183日者，均屬不符實際居住之認定標準，應終止借用責令搬遷。本件經被告向內政部入出境管理局（下簡稱境管局）函調原告退休後之入出境紀錄，證實原告早在78年間即移民至美國，既已移民，顯已放棄久住台灣之意思，且原告於⑴83年8月5日遠赴洛杉磯，迄84年6月30日始再入境台灣（約11個月），⑵85年10月6日遠赴洛杉磯，迄86年10月7日始再入境（約1年），⑶86年12月7日赴洛杉磯，迄88年10月28日始從舊金山再入境（約1年10個月），⑷88年11月23日赴舊金山，90年1月9日始再入境（約1年2個月），⑸91年7月31日赴舊金山，93年3月16日始再入境（約1年9個月），總計有5次1年內居住日數未達183日之事實，故原告已不符合實際居住之認定標準。且另經鈞院向境管局函查結果，證實原告93年3月23日再次出境後，迄94年3月15日（將近1年）後始再入境，94年4月6日出境後，直到95年3月9日（11個月）後始再入境，最近一次於95年3月31日出境後，迄今仍未回國，光是最近2年來，原告在國內停留之天數只有29天，則原告早已移民國外，殆無疑義。
㈢原告雖主張被告之前數次以公文函請原告遷讓眷舍，經查大
部分之公文皆因原告未居住於眷舍現址（可歸責於己之因素）而無法送達，惟被告從境管局調取之資料中已能明確判斷原告不符合實際居住之條件；至原告主張其因不知認定標準及查考作業原則規定致喪失合法現住人資格，查該原則經教育部發函轉知部屬機關學校、各國立高級中等學校等，自符合行政程序法第160條「行政規則應下達下級機關或屬官」規定，原告尚不得以不知規定而可主張不受拘束，且現行法亦未規定被告在著手清查前需「預告」當事人，使其有所準備，故原告之抗辯顯無理由。
理 由
壹、程序方面：
一、本件依內政部警政署入出境管理局函復本院之卷附該局95年5月18日境信凡字第09511004430號函檢送之原告甲○○入出國日期證明書所載，原告於本件訴訟繫屬日之95年3月22日雖在國內，然該日以其本人名義，向本院遞狀起訴之訴狀雖經林岡輝律師、張宗琦律師簽章以原告訴訟代理人資格代理起訴，但未有原告本人簽章，有本件起訴狀可按。至起訴狀附件之訴訟代理委任狀，雖有原告之印文，然委任狀所載委任日期「95年2月22日」，核對上開原告入出國日期證明書內容以觀，原告當日並不在國內，則該委任狀顯難作為原告合法委任林岡輝律師、張宗琦律師為本件訴訟代理人之證明。再，訴訟代理人張宗琦律師於本院95年5月10日行準備程序時，亦陳稱「當時原告委任的時候，我本人並不在場，委任是由原告委託她的兒子來委任。」等語，俱見本件起訴程式顯有欠缺；至原告之子丙○○先生雖於「95年5月30日」補具受任為原告訴訟代理人之委任狀，然該委任狀出具日，核之上開原告入出國日期證明書，原告係95年3月31日出境，參以張宗琦律師表示原告自該次出境後，迄未再入境等情以觀，原告顯無可能於國內出具該委任狀，是該委任狀亦難作為合法委任之證明。嗣原告訴訟代理人丙○○先生、張宗琦律師、林岡輝律師已分別於95年8月10、17日提出經中華民國駐休士頓台北經濟文化辦事處認證之原告委任彼等為本件訴訟代理人並追認彼等所為訴訟行為之授權書在卷；至此，上述起訴程式及代理權合法性之欠缺，即獲補正，應認本件起訴程式及代理權均屬合法。
二、按行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，強化國家資產管理，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地，訂定眷舍處理要點。次按「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：．．．。前項第二款所稱遺眷，．．．。現住人不合第一項規定者，各機關學校應通知其於三個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。收回之眷舍房地，各機關學校如經檢討無保留公用必要，應層報行政院核定處理方式後，點交國有財產局依法處理。合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」上開眷舍處理要點第2點第1項、第3點定有明文。是關於國有眷舍房地之占有人是否符合上開規定所稱合法現住人之認定權責機關乃各機關學校，應無疑義。本件原告以經管系爭國有眷舍之國立岡山高級中學為被告，請求其作成認定原告為合法現住人之處分，即屬正當。
三、第按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政機關就其退休人員是否為其經管國有眷舍合法現住人之認定及該員得否請領國有眷舍騰空補助費申請事件所為決定，係行政機關居於高權之地位，審究其退休人員居住於公有眷舍，是否符合眷舍處理要點所定之合法現住人而得發給一次補助費之規定，而就公法上具體事件所為之決定，並已對外發生法律效果，應屬行政處分（參見91年各級行政法院行政訴訟法律座談會法律問題五之研討結論及最高行政法院94年度裁字第323號裁定）。查，本件兩造所爭執之被告94年11月20日岡中總字第0940002041號函，經核乃被告就原告（被告之退休人員）請求作成恢復合法現住人之認定（實係對被告前以93年10月13日岡中總字第0930001860號認定原告為非合法現住人函不服之意思表示，詳後述。），並發給眷舍騰空補助費申請事件，予以否准之行政決定。揆諸上開規定及說明，應屬行政處分，原告對之不服，自得提起行政爭訟。
四、次查，被告於原告94年10月3日為本件申請前，曾依據教育部93年10月1日教中總字第0930589194號函示有關中央機關新占用公有宿舍查核相關規定，清查該校公有宿舍占用情形，並以93年10月13日岡中總字第0930001860號函作成原告等人借住該校宿舍已不具合法現住人資格之處分，並通知原告等人應於三個月內返還宿舍，有該函附卷足佐，兩造對此亦無所爭，且依上開說明，被告此通知函，自屬就公法上具體事件所為之決定，而為行政處分。本件卷附原告94年10月3日之申請書載稱「希望學校（被告）能依據有關法規，恢復我的『合法現住人』資格，並核發合法的補償金。」揆其真意，應係對被告上開認定處分不服，請求撤銷，並作成其為合法現住人之認定及發給一次搬遷補助費之處分；此亦經本院於言詞辯論期日予以闡明，由原告陳明在卷。是本件原告之起訴，究其聲明意旨，應係合併提起撤銷訴訟（撤銷被告所為原告不具合法現住人認定處分）及課予義務訴訟（被告應作成原告為合法現住人之認定處分）、一般給付訴訟（呈送公務人員住宅及福利委員會請領一次補助費）。
五、再按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」為訴願法第1條前段、第14條第1項所規定。查，被告所為上揭93年10月13日岡中總字第0930001860號函，即原告不具合法現住人認定處分，除原告所陳「94年9月間原告親屬丙○○（即本件原告訴訟代理人）至被告學校研商此案時，始由被告一次交付丙○○該等公文書。」（見本院卷第80頁反面，原告補充理由狀）外，被告並未能舉證在原告主張94年9月始受送達之前，業已合法將該處分送達原告，自應以原告主張之94年9月間為前開行政處分之合法送達時。第查，被告之上開認定處分並未有救濟期間之教示，依行政程序法第98條第3項規定，原告得於處分書送達後一年內聲明不服；本件原告如上所述，既已於94年10月3日以書函向被告為不服之表示，應認其就被告之前開認定處分，已合法提起訴願，合先敘明。
貳、實體方面：
一、查原告係被告之退休職員，於72年5月1日前之任職期間配住被告經管位於○○鎮○○○○街○○號之1國有眷舍。嗣被告依據教育部93年10月1日教中總字第0930589194號函示有關中央機關新占用公有宿舍查核相關規定，清查該校公有宿舍占用情形後，以93年10月13日岡中總字第0930001860號函作成原告等人借住該校宿舍已不具合法現住人資格之處分，並通知原告等人應於三個月內返還宿舍。原告於94年10月3日以書函向被告申請恢復原告係合法現住人之認定，並發給眷舍騰空標售搬遷補助費；經被告以94年11月20日岡中總字第0940002041號函復，略以「依眷舍處理要點第3點規定及內政部警政署入出境管理局資料，台端多次出入國境不符實際居住之標準，不具合法現住人資格，無法請領宿舍騰空補助費。」予以否准等情，有行政院及被告上開函文、存證信函、境管局入出境查詢資料等影本附卷可按，堪可認定。原告提起本件訴訟，係以被告未曾有效下達認定標準及查考作業原則，致原告因不知悉致無從遵循，原告對於國家照顧退休人員之給付行政存有信賴，其多次入出國境實有親情及就醫之需要，被告於認定事實時，仍須斟酌個案情形適用法規云云，茲為爭執。
二、按「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：（一）於七十二年五月一日以前依法配（借）住眷舍。（二）為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。（三）有居住之事實。．．．。」上揭眷舍處理要點第3點第1項第1、2 、3款定有明文。又按「．．．有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用，並責令搬遷：．．．（一）連續三十日以上未居住者。（二）三個月內居住日數累計未達四十五日者。（三）對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前二款之限制，惟於一年內居住日數累計仍未達一百八十三日者。」亦為行政院92年5月7日院授人住字第0920304408號函發布之認定標準及查考作業原則第1點第1至3款所規定。該認定標準及查考作業原則乃行政院為協助下級機關之各機關學校對於查考、認定其經管國有眷舍借用人是否符合實際居住要件等事實認定所訂頒之解釋性規定及裁量基準之行政規則，實為簡化查考、認定作業，避免認定結果歧異所必要，並未逾越上開眷舍處理要點第3點之規定，本院自得予以援用，原告主張此認定標準及查考作業原則違反法律保留原則，容有誤解。又「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」行政程序法第160條所規定。再「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」亦為中央法規標準法第14條所明定。上開認定標準及查考作業原則係經行政院92年5月7日以院授人住字第0920304408號函發布，並經教育部函轉被告學校，於發布函主旨欄內特定「自即日起生效」，依上開規定，自92年5月7日起，即屬得拘束訂定機關、下級機關及屬官之有效行政規則，並得為本件認定處分所適用，且行政規則之下達，並不包括人民在內。原告主張並未收到被告轉知認定標準及查考作業原則公文，無從知悉行政院上開眷舍處理要點等規定，致無法遵守，被告顯有違反行政規則應有效「下達」規定，係屬對法令之誤解，無從採認。
三、次查，原告為被告之退休職員，並於72年5月1日前之任職期間配住被告經管位於○○鎮○○○○街○○號之1國有眷舍，乃兩造所不爭，堪予認定。然查原告退休後，自78年至95年間，出入國境約18次，其中⑴81年3月1日以移民事由，申請赴美，迄同年12月16日再入境（停留國外期間約8個月），⑵85年10月6日赴洛杉磯，迄86年10月7日始再入境（停留國外期間約1年），⑶86年12月7日赴洛杉磯，迄88年10月28日再入境（停留國外期間約1年10個月），⑷88年11月23日赴舊金山，迄90年1月9日始再入境（停留國外期間約1年2個月），⑸91年7月31日赴舊金山，迄93年3月16日始再入境（停留國外期間約1年9個月），⑹93年3月23日出境，迄至94年3月31日始再入境（停留國外期間約1年），⑺94年4月6日出境，迄至95年3月9日始再入境（停留國外期間約11個月），一年內居住國內日數未達183日情形共計7次，且於認定標準及查考作業原則發布之92年度全年未居住國內，93年度僅住居7日之事實，有被告向入出境管理局函調之原告入出境查詢資料及境管局函復本院之95年5月18日境信凡字第09511004430號函所附原告入出國日期證明書附卷可按，並為原告所不爭；依上開認定標準及查考作業原則第1點第3款「對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前二款之限制，惟於一年內居住日數累計仍未達一百八十三日者」規定，原告已不符合實際居住之認定標準，則被告於93年10月13日以岡中總字第0930001860號函認定原告已不具合法現住人資格規定，並命三個月內返還系爭眷舍，即無不合。且原告早於78年7月7日即以赴美移民為由出境（見本院卷第37頁出入境查詢資料），既已辦理移民，顯有放棄居住國內，長久居住美國之意，再參諸上開自原告78年辦理移民之後停留國內時間之紀錄，16年間約有7年時間在國內居住日數未達183日以上，其中有5次係全年均未有在國內居住之事實；且原告於93年3月23日再次出境後，迄94年3月15日（停留國外期間將近1年）後始再入境，94年4月6日出境後，直到95年3月9日（停留國外期間約11個月）後始再入境，最近一次於95年3月31日出境後，迄今仍未回國，則原告最近2年停留國內之天數只有29天，更可認定原告確有移民事實，則被告以原告不符眷舍處理要點第3點第1項第3款有居住之事實要件，認定原告並非合法現住人，並於原告所提本件申請事件，再次以94年11月20日岡中總字第0940002041號函裁認原告不具合法現住人資格，無法請領宿舍騰空補助費，否准原告所請，並無不合。
四、原告雖主張對於國家照顧退休人員之給付行政存有信賴，且其多次入出國境實有親情及就醫之需要云云，惟按「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」司法院釋字第557號解釋文參照。依上開解釋文意旨，行政院於49年12月1日以台49人字第6719號令僅係「准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理。」既係允許得「暫時」續住，自不能預期可永久居住，行政院自得視情況嗣後予以調整變更之，尚不得就此主張有久住之信賴可言。
五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告所為93年10月13日岡中總字第0930001860號原告不具合法現住人資格認定處分及94年11月20日岡中總字第0940002041號否准原告申請作成合法現住人認定處分，均無不合；訴願決定以程序上之理由予以駁回，雖有未洽，惟其結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷，進而請求被告應作成認定原告為合法現住人之行政處分，並呈送公務人員住宅及福利委員會請領一次補助費，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張與陳述尚與裁判基礎無涉，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
書記官 洪美智