高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00231號原 告 甲○○○訴訟代理人 己○被 告 臺南縣政府代 表 人 乙○○縣長訴訟代理人 戊○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年1月24日台內訴字第0950008501號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有台南縣學甲鎮（下○○○鎮○○○段○○○○號特定農業區農牧用地土地，面積19,830平方公尺，建有面積約2,394平方公尺之一層輕鋼架建築物，經台南縣學甲鎮公所（下稱學甲鎮公所）以民國（下同）93年7月15日所民字第0930009023號函向被告查報後發現，系爭土地未經核准而建築，違反區域計畫法第15條規定，經被告依行政程序法第102條規定，於93年7月23日以府地用字第0930130530號函請原告於文到一個月內陳述意見，原告於93年9月7日提出申覆書以：「系爭土地上門牌為學甲鎮新榮里6鄰東寮100-1號房舍，係區域計畫法公告實施前建造完成之合法房屋，未違反區域計畫法第15條規定作為工廠使用」云云；被告乃於93年9月10日以府地用字第0930168539號函請學甲鎮公所再查明，經學甲鎮公所於93年9月17日以所民字第0930011429號函以：「．．．經查該地號土地內建築物原係作皮革工廠使用，查處前確已關廠．．．。」被告遂於93年12月27日邀集相關單位實地會勘，會勘結論以：「依據65年航照圖所示無建築物，惟依據78年航照圖所示有建築物存在，惟據土地所有權人表示該棟建築物於買賣承受時即已存在，依據區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定，農牧用地得容許做農舍使用，據學甲鎮公所人員表示，土地所有權人並未向學甲鎮公所申請合法建物證明，．．．。」被告乃認定原告未經申請即建有建築物，違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，依同法第21條第1項規定，以94年3月28日府地用字第0940058186號函處原告以新台幣（下同）60,000元罰鍰，應立即停止一切非法開發、使用行為，並應於繳款書送達之次日起三個月內恢復作農業使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略以：㈠按「建築物在適用本法前或實施都市計畫以外地區建築物管
理辦法施行前，已建築完成，得檢附左列文件，申請補發使用執照者，並免由建築師及營造業簽章：一、使用執照申請書。二、建築線指定證明。三、土地及房屋權利證明文件。
四、基地位置圖、地盤圖、建築物之平面圖、立面圖。五、建築師安全鑑定書。六、房屋完成日期證明文件。七、其他有關文件。」「60年12月22日本法修正公布前已領有建造執照之建築物，得檢附左列文件，申請補發使用執照者，並免由建築師及營造業簽章：一、使用執照申請書。二、原領建造執照及核准之設計圖說。三、施工中有辦理中間勘驗者，檢附勘驗紀錄，未辦理者，檢附建築師安全鑑定書。四、同時變更起造人名義者，應附土地及房屋權利證明文件。五、房屋完成日期證明文件。六、其他有關文件。」台灣省建築管理規則第38條、第39條第1項分別定有明文。上開規定為原有合法房屋補領使用執照之法源依據，但並未強制規定必須辦理補照，亦無規定未補領使用執照之罰則或將未補照之合法建物視為違章建築之規定。本件系爭房屋為未補領使用執照之合法建物，面積為2,394平方公尺，完成建造之日期為64年4月10日以前，編定門牌號碼為台南縣學甲鎮新榮里6鄰東寮100-1號，被告以系爭建物未依上開規定申請補領使用執照，依區域計畫法處罰原告，顯有不當。
㈡被告及訴願決定機關對於原告所為之舉證均不加採認，顯有不合，爰述如下：
⒈查台南縣學甲鎮地區，並非內政部62年12月24日台內營字第
572056號令公布「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」實施地區之範圍。
⒉依台灣省政府64年9月1日府建四字第73362號函公布「臺灣
省暫行規定建築法或實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前未領使用執照之建築物補領使用執照有關事項」規定：「．．．建蔽率需符合規定，但如能提出⑴水電繳費證明⑵房捐完納證明⑶戶口遷入證明⑷建物登記證明等證件之一，．．．。」均為台南縣建築管理自治條例第36條第6項所定房屋完成日期證明文件之一。
⒊依被告公布實施區域計畫法日期為66年1月19日（實施日期
請被告說明），原告依前項法令檢具訴外人丙○○遷入戶籍證明，可證系爭房屋確早已存在。
⒋被告所指原告所有該筆土地上於65年所照航照圖內並無該棟
建築物，至78年所照航照圖始有該棟建築物。本棟建築物構造種類為鐵骨造屋面蓋石綿瓦高度一層之簡易房屋，於65年航照圖後至被告66年1月19日公布實施區域計畫法期間，為合情合理之法定建造施工期間。被告認定違章建築與違反區域計畫法為兩件不同之事，而本件仍為一體兩面，原告主張該棟房屋為合法建築物，並無違反區域計畫法之規定。
⒌系爭房屋曾於86年10月30日經學甲鎮公所86年所建字第9441
號認定為原有合法房屋，只因未補領使用執照被認定為違章建築，因而違反區域計畫法，台南縣建築管理自治條例並無該項罰則。
⒍該建築物並無供工廠使用，被告無事實依據僅憑空臆測有違反行政常理。
㈢綜上所述，原告所有坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號上，
鐵骨造屋面蓋石棉瓦，面積2,394平方公尺建物，係屬合法建物，並無違反區域計畫法規定，被告所為處分，顯有違法。
二、被告答辯意旨略以：㈠按區域計畫法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不
屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。同法第21條第1項規定，違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處60,000元以上300,000元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。次按非都市土地使用管制規則第5條規定，非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。同規則第6條第1項、第3項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。其第6條第3項附表1各種使用地容許使用項目及許可使用細目表規定，農牧用地之容許使用項目含農作使用、農舍、農業設施等15項，又農業設施許可使用細目附帶條件為本款各目依建築法規定應申請建築執照者應先向農業單位申請同意使用。㈡本○○○鎮○○段○○○○號土地，面積19,830平方公尺，使
用編定為特定農業區農牧用地，建有面積約2,394平方公尺之一層建築物，經學甲鎮公所於93年7月15日以所民字第0930009023號函查明，原告於系爭土地部分作工廠使用，違反非都市土地使用編定，經被告於93年7月23日以府地用字第0930130530號函請原告陳述意見，經原告於93年9月7日申覆該系爭土地上建築物門牌「學甲鎮新榮里東寮100-1號」，為原有合法房屋，且未作為工廠使用，被告於93年9月10日以府地用字第0930168539號函請學甲鎮公所再查明，經學甲鎮公所於93年9月17日以所民字第0930011429號函查明，系爭土地內建築物原係作皮革工廠使用，查處前確已關廠，因原告於系爭土地內建有建築物且未有合法房屋之證明，經被告於94年3月9日以府地用字第0940049213號函請學甲鎮公所查報系爭土地之建築物與該所86年10月30日所建字第9441號函所稱建築物門牌「學甲鎮新榮里東寮100-1號」之地點是否相符，經學甲鎮公所於94年3月21日所民字第0940003151號函說明所示：「．．．二、經查閱本所政風室取自學甲鎮戶政事務所資料顯○○○鎮○○段○○○○號內建物於92年4月14日始『初編』為文化里4鄰大灣39號之108，在此之前並無門牌之設立。三、至新榮里東寮100之1號門牌於63年8月19日初釘，地點在本鎮新榮里轄內，兩者座落地點顯不相符。」基此，原告一再以建物門牌「學甲鎮新榮里東寮100-1號」，證明系爭土地內建築物（面積約2,394平方公尺）為原有合法房屋，惟依上開學甲鎮公所函示，系爭土地內建築物於92年4月14日始「初編」為「學甲鎮文化里4鄰大灣39號之108」，在此之前並無門牌之設立，且原告並未舉證證明系爭土地上之建築物是否有合法房屋證明文件，原告片面執詞主張，顯有不當，洵不足為採，且經台南縣佳里地政事務所依據1/5000比例地籍圖套合在65年1/5000比例航照圖可證，該系爭土地並無建築物存在，65年當時系爭土地使用現況為魚池。因系爭土地於65年5月間依法編定為特定農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條規定，農牧用地得容許作農作使用、農舍、農業設施等15項使用，本件原告並未檢附合法房屋證明文件，即在系爭土地上建有面積約2,394平方公尺之一層建築物，明顯已違反區域計畫法第15條第1項規定。
㈢本○○○鎮○○段○○○○號土地，編定為特定農業區農牧用
地，依非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。及依同規則第6條第3項附表1規定，農牧用地容許作為農舍、農業設施等使用，惟農舍應依法取得使用執照及農業設施，依上開附表1之附帶條件應依建築法規規定應申請建築執照者，應先向農業單位申請同意使用。查系爭土地建有建築物並未先向農業單位或目的事業主管機關申請同意容許使用且未依建築法規定申請建築執照。基此，原告未經非都市土地容許使用之法定程序即先行建有建築物使用，並不符合非都市土地容許使用項目之使用且亦未依建築法規定取得合法房屋之使用執照，被告依區域計畫法第21條規定處罰，依法有據。
㈣依非都市土地使用管制規則第5條規定，非都市土地使用分
區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。本件系爭土地，學甲鎮公所係以非都市土地使用管制規則第5條規定，就系爭土地違反區域計畫法規定，填寫非都市土地違規使用案件處理查報表，函報被告地政局依區域計畫法第21條規定辦理，另學甲鎮公所94年3月15日所建字第940002019號函係以該建築構造物涉及違章建築查報，與被告94年3月28日府地用字第0940058186號函以違反區域計畫法之規定辦理，兩者適用法令規定不同，並未有原告所稱完全相同之行政案件不得有兩次處分行為，併予陳明。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。．．．」區域計畫法第15條第1項、第21條定有明文。次按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。．．．各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項、第3項亦有明定。
二、本件如事實概要欄所述，原告未經申請核准，擅自在其所○○○鎮○○段○○○○號特定農業區農牧用地土地，建有建築物，被告因認其違反區域計畫法第15條之規定，依同法第21條第1項規定，以94年3月28日府地用字第0940058186號函裁處原告60,000元罰鍰，應立即停止一切非法開發、使用行為，並應於繳款書送達之次日起三個月內恢復作農業使用等情，有台南縣學甲鎮非都市土地違規使用案件處理查報表、現場照片、土地登記簿謄本、航照圖、被告處分書等附於原處分卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。
三、原告提起本件訴訟無非以：原告於77年購買系○○○鎮○○段○○○○號土地上即已存在系爭建物，一直維持購買時之狀況，並未增加建築物，亦未作其他使用。該建築物乃65年以前即已存在，屬於合法建物，並無違反區域計畫法云云。經查：
㈠本件原告所有系○○○鎮○○段○○○○號土地，使用編定為
特定農業區農牧用地，建有面積約2,394平方公尺輕鋼架覆蓋石綿瓦建築物，為兩造所不爭，並有前揭照片在卷可稽。至系爭建物究為何時建築，依據被告所提供台灣省林務局64年12月份所拍攝台灣地區相片基本圖（航照圖）所示，系○○○鎮○○段○○○○號土地上並無建築物存在，圖示魚池最長距離約為4公分（換算實際長度約為200公尺），最寬距離約為3公分（換算實際寬度約為150公尺）呈現三角形狀，緊鄰右側小路；再參諸台灣省林務局78年9月24日拍攝台灣地區相片基本圖（航照圖）所示，系○○○鎮○○段○○○○號土地上於魚池右側有一排建物存在，且圖示魚池最長距離約為2公分（換算實際長度為100公尺），最寬距離約為2公分（換算實際寬度為100公尺），呈現圓形狀，距離右側小路約有0.5公分之距離（換算實際寬度約為50公尺），有該航照圖在卷可稽。則依前後兩張航照圖比對結果，可知64年12月之前，系○○○鎮○○段○○○○號土地上並無建築物存在，且魚池之範圍明顯較大，原告主張該建築物乃65年區域計畫法實施管制以前即已存在之合法建物云云，並不可採。
㈡至於證人丁○○於本院作證陳稱：「（問：你在63年8月19
日有申請新的門牌號碼：即新榮里東寮100之1號房舍，請問該房舍位於何處？）答：該房屋位於水溝的南邊，往佳里的方向。」「（問：該房屋係作何用途？）作鴨寮來養鴨使用．．．。」「（問：該房屋是誰興建的？材質為何？）答：我興建的。是用輕鋼筋搭蓋石綿瓦興建的。」「（問：當時房屋情況是否如照片所示？）答：是。」「（問：該房屋是否在63年時即已興建？）答：是。」「我63年當時興建的房屋沒有那麼多棟，78年時蓋的比較多．．．。」「（問：當時興建房屋的狀況是如何？）答：興建當時並沒有建牆壁，只蓋帆布，僅放飼料的部分有磚塊來作區隔．．．。」等語（詳本院95年9月7日準備程序筆錄），不惟前後不符，且相互矛盾，亦與現場照片所示，系爭建物為鐵骨結構式連棟建物，且均建有牆壁、窗戶，外圍空地均舖設水泥地之情形不符，顯非搭蓋用以養鴨之鴨寮能比擬，足見證人丁○○所述系爭房屋係63年時所建，用以養鴨等情，係屬迴護勾串之詞，並不可採。
㈢第依台南縣學甲鎮戶政事務所所提供之該鎮新榮里6鄰東寮
100之1號新建房屋編釘門牌申請書略圖所示，本件新榮里東寮100之1號房舍應位於水溝的北邊（往學甲方向），與本件系爭房屋原告於92年申請編訂之「文化里大灣4鄰39-108號」，顯不相同，有台南縣學甲鎮戶政事務所95年8月11日函附申請書圖附於本院卷可佐；復依台南縣學甲鎮公所於94年3月21日所民字第0940003151號函：「．．．二、經查閱本所政風室取自學甲鎮戶政事務所資料顯○○○鎮○○段○○○○號內建物於92年4月14日始『初編』為文化里4鄰大灣39號之108，在此之前並無門牌之設立。三、至新榮里東寮100之1號門牌於63年8月19日初釘，地點在本鎮新榮里轄內，兩者座落地點顯不相符。」意旨，足見原告所稱台南縣學甲鎮新榮里6鄰東寮100之1號房屋，與本件系爭建物並不相同，否則台灣省林務局之航空攝影焉有於64年空照時，前揭大灣段287地號土地上並無系爭建物存在，益證系爭建物並非於66年1月19日發布實施區域計畫建築管理辦法之前所建，原告主張該建物為合法建物云云，並不可採。
四、綜上所述，原告前揭主張既均不可採，則被告以原告所有前○○○鎮○○段○○○○號土地上，建有未經合法申請建築之建物，違反非都市土地使用管制規則第6條及區域計畫法第15條之規定，乃依同法第21條第1項規定裁處原告60,000元罰鍰，並限立即停止一切非法開發、使用行為，並應於繳款書送達之次日起三個月內恢復作農業使用，經核並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 簡慧娟法 官 戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
書記官 蔡玫芳