高雄高等行政法院判決
95年度訴字第288號民原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○上四人共同訴訟代理人 楊昌禧 律師
梁育誠 律師被 告 財政部國有財產局台灣南區辦事處代 表 人 戊○○ ○○訴訟代理人 庚○○
己○○上列當事人間因公地放領事件，原告不服財政部中華民國95年03月6日台財訴字第09500020590號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）92年間向被告申請准予將其承租坐落高雄縣○○鄉○○段 ○○○○○○號國有林地列入放領，被告於92年07月18日以台財產南管字第0920018771號函復略以：依公有山坡地放領辦法第5條規定，公有山坡地放領對象，為65年09月24日以前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民、依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民，上開土地原為原告之被繼承人詹春承租，詹春於66年03月29日死亡後，原告並未辦理繼承承租，原告所請核與該法規定之放領對象不符，故無法辦理等語。嗣於94年07月19日原告再向被告請求承領系爭土地，經被告以94年11月17日台財產南管字第0940045380號函復：請參照上開92年07月18日等函復說明辦理，而否准原告之申請。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將坐落高雄縣○○鄉○○段 ○○○○○○號土地，面積
2.0196公頃，准予放領予原告共有，其應有部分分別為甲○○7049/20196、丁○○4049/20196、乙○○4049/20196、丙○○5049/20196。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上之利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文。查本件係原告依法向被告申請公有山坡地之放領，遭被告駁回，故原告主張第2項訴之聲明，自為合法。
二、訴願機關之所以作出訴願不受理之決定，無非以「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。最高行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例意旨，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭，應由普通法院審判。」即以司法院釋字第 448號解釋為據。惟按「山坡地之放領程序，既應適用山坡地保育利用條例第20條第3項『公有山坡地放領辦法』核辦，似屬公法上契約性質，而非單純之私法上買賣。放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，處分公有財產，參諸本院46年度判字第95號判例意旨，似應受司法審查而得為行政爭訟之標的。」最高行政法院87年度判字第696號判決揭釋甚詳，最高行政法院91年度判字第1577號判決亦持相同見解。本件亦係於放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，故應為行政爭訟之標的。而得循公法上行政爭訟途徑尋求救濟，是以訴願機關依訴願法第77條第8款所為之不受理決定，顯有違誤，原告自得就此提起行政訴訟。
三、按公有山坡地放領辦法第5條第1項規定：「公有山坡地放領對象，除第6條規定者外，為中華民國65年9月24日以前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農地，依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民。」查系爭土地係由原告之被繼承人詹春，向原代管機關高雄縣政府承租，租期自57年12月17日起至66年12月16日止，詹春於66年03月29日死亡後，由原告甲○○及詹仁宗、乙○○、丙○○繼承承租，業經台灣高等法院高雄分院90年度再字第67號民事判決確認原告與被告間就系爭土地有租賃關係存在，並經判決確定在案，則原告於94年07月19日申請被告對該土地准予放領，顯然於法有據。
四、被告不准原告申請放領，依被告92年07月18日台財產南管字第0920019771號函，無非以㈠詹春於66年03月29日死亡後，原告並未辦理繼承承租，租約自因逾期視為放棄，核與該法規定之放領對象不符。㈡依行政院91年7月10 日院台內字第0910086565號函示規定，有關山坡地範圍內之國有宜林地（含林業用地），應停止放領作業云云為其依據。惟查：
（一）按繼承，因被繼承人死亡而開始，民法第1147條定有明文。查詹春於66年03月29日死亡，該租賃契約當然由原告甲○○及詹仁宗、乙○○、丙○○共同繼承，無庸辦理繼承登記，此觀之台灣高等法院高雄分院90年度再字第67號民事確定判決甚明，被告認為原告未辦理繼承承租，即視為放棄云云，顯有違誤。
（二）又行政院前開函示之依據為何，並未說明，且該函示違背公有山坡地放領辦法之規定，依法應屬無效。
綜上所陳，足見原處分及訴願決定不當，請撤銷原處分及訴願決定，准將系爭土地放領予原告甲○○及詹仁宗、乙○○、丙○○。
五、關於訴之變更追加：
（一）追加原告部分：
１、按有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人，行政訴訟法第111條第3項第 1款定有明文。查甲○○、乙○○、丙○○、詹仁宗均為詹春之繼承人，且已繼承承租系爭土地，是以依行政訴訟法第37條第1項第2款規定，渠等4人為共同訴訟人，訴訟標的對於渠等必須合一確定，故自得依行政訴訟法第111條第3項第1款追加甲○○以外3人為原告。
２、又詹仁宗已於95年3月3日死亡，除由丁○○繼承外，其餘第一順位繼承人詹李金葉、詹鳳菊、詹文雄、詹鳳汝、詹鳳英、詹鳳貞、詹鳳娟、詹文河均拋棄繼承，並經台灣高雄地方法院備查在案，乃依法追加丁○○為原告。
（二）關於更正訴之聲明部分：
１、原訴之聲明第2項「被告應將坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號，面積2.0196公頃土地准予放領予原告及詹仁宗、乙○○、丙○○。」更正為「被告應將坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號面積2.0196公頃土地，准予放領予原告4人共有，其應有部分分別為甲○○7049/20196、丁○○4049/20196、乙○○4049/20196、丙○○5049/20196。」
２、按有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者，行政訴訟法第111條第3項第 2款定有明文。查甲○○、乙○○、丙○○、詹仁宗係繼承承租系爭土地，並由渠等
4 人共同承租，惟渠等就系爭土地之承租權持分，分別為甲○○7049/20196，詹仁宗4049/20196，乙○○4049/20196，丙○○5049/20196，且詹仁宗業已死亡，由丁○○繼承，因此原告更正訴之聲明第 2項，其請求之基礎並未改變，是以原告更正訴之聲明第2項係符合行政訴訟法第111條第3項第2款之規定。
六、關於確認被告係被告或高雄縣政府部分：
（一）依公有山坡地放領辦法第9條第1項第4款規定，公產管理機關依法完成處分程序後，應將公地放領清冊送交土地所在地直轄巿或縣（巿）政府辦理放領，辦理放領機關應為縣（巿）政府，於本件中就辦理公地放領，似應認高雄縣政府有管轄權，原告應以之為被告。
（二）惟按行政機關因法規或事實之變更而喪失管轄權時，應將案件移送有管轄權之機關，並通知當事人，行政程序法第18條定有明文，查本件中公地放領之原管轄權機關高雄縣政府，因行政院內政部91年7月26日台內中地字第0910011217號函，指示停止林地放領工作，且據此將原有林地放領名冊及資料移還國有財產局南區辦事處管理，足見高雄縣政府就公地放領（林地部分）之管轄權已因法規或事實之變更而喪失，其已依行政程序法第18條規定，將案件移送有管轄權之機關即被告，並通知當事人即原告甲○○，是以依行政程序法第18條規定，足見就公地放領之管轄權業已變更，已由被告取得管轄權，故本件原告以財政部國有財產局台灣南區辦事處為被告，並非當事人不適格，且從原告向被告申請放領，被告及訴願機關均未以被告無管轄權為由予以否准之決定即可證明，是以原告以被告為被告，實為合法正當。
七、被告主張原告非屬公有山坡地放領辦法第5條之公有山坡地放領對象，不得依法請求放領，並無理由。
（一）被告之所以主張原告非屬公有山坡地放領辦法第 5條之公有山坡地放領對象，無非以詹春與原代管機關高雄縣政府雙方簽訂之台灣省政府公有山坡地整理租地造林契約書中之附記條文為由，主張原告雖於85年04月29日與原代管機關高雄縣政府承租系爭土地，然因依上開條文規定，故租約顯有中斷事實，因此即非屬上開法條規定之公有山坡地放領對象。
（二）惟按該附記條文規定，契約期滿林木採伐後，承租人如需繼續租用，應依台灣省森林用地出租造林辦法第13條規定於租約屆滿前 3個月內申請高雄縣政府續租，逾期視為放棄，期滿由高雄縣政府收回林地承租，不得異議，而原告於被繼承人詹春死亡後即依法繼承，亦繼承詹春與原代管機關高雄縣政府之租賃契約，而於該租賃契約期滿時，系爭土地之林木尚未採伐，是以並未符合該附記條文之要件，自無適用該附記條文之餘地，被告自不得以之主張租約有中斷之事實。
（三）按租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期繼續契約，民法第451條定有明文，按依定有期限之契約租用耕地者，於契約屆滿時，除出租人收回自耕外，如承租人繼續耕作，視為不定期限繼續契約，土地法第109條定有明文。查如上開所述，因原告已依法繼承，就該租賃契約已成為承租人，雖於期限屆滿未續約，惟查原告仍於系爭土地上造林，而出租人高雄縣政府亦未為反對之意思，如前所述原告未採伐林木，亦無該租賃契約附記條文之適用，故依法應視為不定期繼續契約。其次，高雄縣政府於85年04月29日亦同意由原告繼承承租，並核發租地造林契約書，乃更新延續先前之不定期契約，為定期契約，況且高雄縣政府未主張該租約有任何中斷事實存在，足見該租賃契約自原承租人詹春死亡後，即由原告繼承承租，並無違誤。
（四）按「公有山坡地放領對象，除第6條規定者外，為中華民國65年09月24日以前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民、依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民。」公有山坡地放領辦法第5條第1項定有明文。查系爭土地原承租人詹春係於57年12月17日承租，而其死亡後，即由原告依法繼承承租，依上開法條規定，原告即屬於公有山坡地放領對象。
八、被告主張原告所提放領清冊，實為列入清查擬送主辦機關查註之清冊，並非為已同意放領之清冊，尚難執以為被告應為放領之依據，並非實在。經查原告所提放領清冊確為高雄縣政府已接收之公地放領清冊，其上打勾者即表示准予放領者，且原告係經由高雄縣政府原承辦人員洪勝元取得，倘如被告主張係列入清查擬送主辦機關查註之清冊，何以會送至高雄縣政府，依公有山坡地放領辦法第9條第1項第4款規定，已同意之公地放領清冊才會送至縣（市）政府辦理放領，是以原告所提放領清冊確為已同意放領之清冊，此亦可以傳訊原承辦人員洪勝元，以資證明，故原告自得以該放領清冊，請求被告就系爭土地准予放領。
九、被告主張依內政部91年07月26日台內中地字第0910011217號函，行政院91年07月10日院台內字第0910086565號函，內政部94年11月01日內授中辦地字第0940053601號函，系爭土地為山坡地林業用地，自屬不辦理放領範圍之土地，原告不得請求放領，並無理由。
（一）查上開函釋均係於91年後所作成，系爭土地之放領程序於公有山坡地放領辦法發布時即開始進行，而系爭土地於85年間已列入公地放領清冊，準備進行放領程序，詎料系爭土地竟遭被告一地二租，而該承租人又於系爭土地部分範圍違法使用如建造房屋等，致使原告遭高雄縣政府以違反租地使用規定因管理不善被占用，通知改善，迄未改善等為由，撤銷原告承租系爭土地之繼承續租權之處分，並終止租約，又以系爭土地並不符合公有山坡地放領認定規定，將原列入放領之系爭土地，排除於放領地之外，此有高雄縣政府87年1月9日87府農自字第006965號函，87年01月15日86府農自字第255472號函可稽。
（二）惟經台灣高等法院高雄分院90年度再字第67號民事判決確認原告與高雄縣政府就系爭土地有租賃關係存在，並經判決確定在案，足見高雄縣政府所為撤銷原告承租系爭土地之繼承續租權並終止租約之處分，係違法無效，而以此為基礎所為將系爭土地排除放領之處分，亦係違法無效，按無效之行政處分自始不生效力，行政程序法第110條第4項定有明文，是以系爭土地自始列於公地放領清冊之中，且原告亦為公地放領對象，自得請求准予放領，且如非因被告之違法一地二租及高雄縣政府上開之違法無效行政處分，原告早已完成放領程序，故被告自不得援引嗣後作成之函釋主張原告不得請求放領。
乙、被告主張之理由：
一、本件原告起訴請求被告應將坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號土地，准予放領予原告甲○○及詹仁宗、乙○○、丙○○，惟依公有山坡地放領辦法第9條第1項第4款規定，放領業務係由土地所在地直轄市或縣（市）政府辦理，被告非辦理放領機關，是原告起訴請求被告准予放領，當事人顯不適格。
二、按「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例意旨，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭執，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判之規定，無損害於人民訴訟權之行使，與憲法並無抵觸。」業經司法院釋字第 448號解釋釋示在案。本件原告請求放領系爭土地，屬讓售性質，既有爭執亦屬私權爭執，應循民事訴訟程序解決，尚難以行政訴訟程序，請求救濟。
三、按公有山坡地放領辦法第5條規定：「公有山坡地放領對象，為中華民國65年09月24日以前已承租該公有山坡地，至本辦法發布時仍繼續承租使用之農民、依法換約承租使用之農民或由其繼承人繼承承租使用之農民。」本件系爭高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號土地地目「林」，面積20,196平方公尺，使用分區為山坡地保育區，尚未編定使用種類，原告之被繼承人詹春固自57年12月17日至66年12月16日向原代管機關高雄縣政府承租。惟詹春於66年03月29日死亡後，原告甲○○及其他繼承人詹仁宗、乙○○、丙○○並未辦理繼承承租，而依雙方簽訂台灣省高雄縣公有山坡地整理租地造林契約書內附記條文約定，契約期滿林木採伐後，承租人如需繼續租用，應依台灣省森林用地出租造林辦法第13條規定於租約屆滿前3個月內申請高雄縣政府續約，逾期視為放棄，期滿由高雄縣政府收回，林地承租人不得異議，是該租賃關係已終止。原告雖於85年04月29日與原代管機關高雄縣政府承租系爭土地，租約顯有中斷事實，而與首揭放領對象不符。至台灣高等法院高雄分院90年度再字第67號民事判決，係依原告與原代管機關高雄縣政府簽訂之租賃契約，認定原、被告間租賃關係存在，而未就有無繼續未中斷部分認定之。又依公有山坡地放領辦法第9條規定，辦理公有山坡地放領前，應先清查造具清冊後，送交主辦機關查註意見，就符合得予放領之土地，造具擬辦公地放領清冊送內政部公地放領審議委員會審議決定，將清冊送回後，尚需由財政部核准，並依法完成處分程序者，始將公地放領清冊送交土地所在地直轄縣市政府辦理放領。原告所提土地清冊實為列入清查擬送主辦機關查註之清冊，並非為已同意放領之清冊，尚難執以為被告應為放領之依據。
四、再者，為配合土石流災害防治，內政部91年07月26日台內中地字第0910011217號函以奉行政院91年07月10日院台內字第0910086565號函核示，公有山坡地之宜林地，同意不辦理放領，國有財產局據以91年8月13日台財產局管字第0910019685號函示被告；復依內政部94年11月1日內授中辦地字第0940053601號函亦以公有山坡地禁止放領，是系爭土地既為山坡地林業用地，自屬不辦理放領範圍之土地。
理 由
壹、程序方面：
一、按「公有宜農、牧、林山坡地，放租或放領予農民者，其承租、承領面積，每戶合計不得超過20公頃。但基於地形限制，得為百分之十以內之增加。」、「公有山坡地放租、放領辦法，由內政部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」山坡地保育利用條例第20條第1項、第2項後段定有明文。而山坡地之放領程序，既應適用山坡地保育利用條例第20條第
2 項「公有山坡地放領辦法」核辦，應屬公法上契約性質，而非單純之私法上買賣。放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，處分公有財產，參諸最高行政法院46年判字第95號判例意旨，自應受司法審查而得為行政爭訟之標的。被告主張本件原告請求放領系爭土地，屬讓售性質，而為私權爭執，應循民事訴訟程序解決，尚難以行政訴訟程序請求救濟等語，尚非可採。
二、次按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第2項第1款、第2款亦有明文。本件原由原告甲○○起訴主張其與詹仁宗、乙○○、丙○○共同繼承被繼承人詹春就系爭土地之承租權利，而請求承領系爭土地。又詹仁宗已於95年3月3日死亡，除由丁○○繼承外，其餘繼承人均拋棄繼承，此有台灣省高雄縣公有山坡地出租造林契約書、台灣高雄地方法院95年04月24日95年度繼字第1015號通知影本附卷為憑。則本件原告甲○○主張本件之訴訟標的對於乙○○、丙○○及丁○○等須合一確定，且其對訴訟標的請求雖有變更，但其請求基礎不變，乃追加乙○○、丙○○、丁○○為原告，及原訴之聲明第2項「被告應將坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號，面積2.0196公頃土地准予放領予原告及詹仁宗、乙○○、丙○○。」變更為「被告應將坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○號面積
2.0196公頃土地，准予放領予原告4人共有，其應有部分分別為甲○○7049/20196、丁○○4049/20196、乙○○4049/20196、丙○○5049/20196。」揆諸前揭法律規定，並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、按「辦理公有山地放領前，應先依左列程序辦理先期作業：
一、公產管理機關應清查中華民國65年09月24日以前已有租賃關係至本辦法發布時仍出租之公有土地，造具清冊，送交第2條規定之主辦機關查註意見後，檢討評估，就符合第3條規定得予放領之土地，造具擬辦公地放領清冊（含土地及承租人資料）並附具相關圖說，送請內政部公地放領審議委員會審議。二、內政部公地放領審議委員會審議決定後，應將清冊送回各該公產管理機關。三、前款清冊中所列擬放領之土地屬於國有者，由財政部核准；屬於直轄市或縣（市）有者，依土地法第25條規定辦理；屬於鄉（鎮、市）有者，由該管鄉（鎮、市）公所送經鄉（鎮、市）民代表會審議同意後，報經該管縣（市）政府核准。四、公產管理機關依法完成處分程序後，應將公地放領清冊送交土地所在地直轄市或縣（市）政府辦理放領。」公有山坡地放領辦法第9條第1項定有明文。
二、本件原告主張系爭土地係由原告之被繼承人詹春，向原代管機關高雄縣政府承租，租期自57年12月17日起至66年12月16日止，詹春於66年03月29日死亡後，由原告甲○○及詹仁宗、乙○○、丙○○繼承承租，業經台灣高等法院高雄分院90年度再字第67號民事判決確認原告與被告間就系爭土地有租賃關係存在確定在案，則原告於94年07月19日申請被告對該土地准予放領，顯然於法有據等語。惟查，關於公有山坡地放領處分之程序，依上述規定，應依公有山坡地放領辦法之規定為之；而公有山坡地放領應由管理機關就得予放領之土地，造具擬辦公地放領清冊（含土地及承租人資料）並附具相關圖說，送請內政部公地放領審議委員會審議決定後，該清冊中所列擬放領之土地屬於國有者，尚須經財政部核准，其屬於公有土地則由直轄市或縣（市）政府核准，管理機關依法完成處分程序後，應將公地放領清冊送交土地所在地直轄市或縣（市）政府辦理放領。又系爭土地原代管機關為高雄縣政府，嗣於92年6月19日高雄縣政府奉內政部91年7月26日台內中地字第0910011217號函指示停止林地放領工作，並將系爭土地移交被告管理乙節，此有高雄縣政府92年06月19日府農自字第0920109043號函影本附卷可稽。綜上可知被告僅為系爭土地之管理機關，揆諸上開法令規定，被告並無決定及核准放領公有山坡地之權限，自無從由其作成准予放領系爭土地之處分，是原告請求被告應就系爭土地為放領之處分，於法自有未合。故原告訴請被告應作成將系爭土地，准予放領予原告共有之處分，其被告之當事人適格即有欠缺。再按高雄縣政府依上開內政部函指示，將系爭土地移交被告管理，僅係變更該土地之管理機關，至於決定及核准該土地放領之機關，仍應依上開公有山坡地放領辦法第9條第1項規定，即應先由管理機關就得予放領之土地，造具擬辦公地放領清冊等資料，送請內政部公地放領審議委員會審議決定後，該清冊中所列擬放領之土地屬於國有者，應經財政部核准，其屬於公有土地則由直轄市或縣（市）政府核准；是原告主張系爭土地原代管機關高雄縣政府已將該土地放領名冊及資料移還被告管理，依行政程序法第18條規定，系爭公地放領之管轄權業已變更，已由被告取得管轄權，故本件原告以財政部國有財產局台灣南區辦事處為被告，並非當事人不適格云云，尚非可採。
三、又本件訴訟既因當事人不適格即無請求被告准予放領系爭土地之權利而無理由，故兩造關於該土地應否准予放領之陳述及舉證，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
四、綜上所述，本件原告訴請訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告應將系爭土地，准予放領予原告共有，其應有部分分別為甲○○7049/20196、丁○○4049/20196、乙○○4049/201
96、丙○○5049/20196，因其被告之當事人適格有欠缺，故其請求為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 17 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 8 月 17 日
書記官 周良駿