高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第三二０號原 告 甲○○
丙○○丁○○戊○○乙○○○共 同訴訟代理人 庚○○被 告 台南縣政府代 表 人 己○○ 縣長訴訟代理人 壬○○
辛○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十五年三月六日台內訴字第０九五００二二三三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告於民國（下同）九十四年四月十二日檢具台南縣學甲鎮公所（下稱學甲鎮公所）九十年九月十七日核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書及土地登記簿謄本等資料，向被告申請就其所有坐落台南縣○○鎮○○段○○○○號土地，應有部分三分之一（下稱系爭土地），辦理土地徵收。被告遂以九十四年五月四日府城都字第０九四００九五０四八號函請學甲鎮公所查明系爭土地使用分區情形，經該所以九十四年五月九日所建字第０九四０００五二九二號函復系爭土地使用分區為「私立高職學校用地」。被告乃以九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函復原告略以：「依學甲鎮公所九十四年五月九日所建字第０九四０００五二九二號函，旨揭地號土地使用分區為私立高職學校用地，非屬都市計畫公共設施保留地，請逕向天仁工商洽辦。」等語。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
甲、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應予徵收系爭土地，發放地價補償費。
（三）訴訟費用由被告負擔。
乙、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
甲、原告起訴及補充意旨略謂：
（一）系爭土地依學甲鎮公所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書內載被告七十年十月二十一日府建都字第一０九六八四號發布實施已編入學校用地，備註欄載明屬應徵收而未徵收之公共設施保留地，現今乃為財團法人私立天仁高級工商職業學校（下稱私立天仁高職）作為學校用地，又依據台灣台南地方法院（下稱台南地院）九十三年度訴字第一四八０號排除侵害事件判決書第五頁載明「三０六號使用分區被編為學校用地」，有該民事判決書及台南縣佳里地政事務所土地複丈成果圖可稽，惟竟遭私立天仁高職自五十年起占有使用迄今，被告為發布七十年十月二十一日府建都字第一０九六八四號函之主管官署，竟放任私立天仁高職學校坐享其利，讓原告每年繳納地價稅計有八十九年新台幣（下同）一、六四０元、九十、九十一年三、二八八元、九十二年六、０九四元、九十三年六、四０六元、九十四年四、六八四元，合計二二、一０二元，而被告並未依土地法第二百零八條第一項第七款及土地徵收條例第三條第一項第七款、第十條規定辦理，依法由被告通知需用土地人即私立天仁高職學校洽辦系爭土地之徵收。
（二）被告九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函復原告謂：「依學甲鎮公所九十四年五月九日所建字第０九四０００五二九二號函，旨揭地號土地使用分區為私立高職學校用地，非屬都市計畫公共設施保留地，請逕向天仁工商洽辦。」云云，係屬推諉之詞，按系爭土地於七十年業經學甲鎮公所核報被告後轉核台灣省政府確定為學校用地並公告在案，致而產生屬應徵收而未徵收之公共設施保留地，參見七十年八月被告委託台灣省住宅及都市發展局代編之變更擴大學甲都市計畫書第八十六頁記載：（二）設高中、國中學校用地各一處，國小用地二處及私立天仁工商職校用地一處，面積合計一八．六八公頃，分述如下：．．．４、私立天仁工商職校用地，以其現有校地範圍劃設。準此，被告以學甲鎮公所之見解，認系爭土地非屬都市計畫公共設施保留地，請逕向天仁工商洽辦，難謂有理。另據舊式土地登記簿明載「實施都市平均地權公共使用預定地，分割逕為登記」轉載三０四地號為道路用地，三０六地號為學校用地，並無所謂非屬都市計畫公共設施保留地，被告未辦理土地徵收，亦屬有違。
（三）按系爭土地係屬公共設施之學校用地，而有徵收原告私有財產之必要，應循侵害最小之方式為之，才符合比例原則，故系爭土地與三０四地號道路用地同樣辦理徵收，自屬於法有據，依據台南地院九十三年度訴字第一四八０號民事判決第五頁記載：「306號使用分區被編為學校用地．
．，有公共設施用地證明書可稽。依此則第306號價金為3,683,328元（公告地價每平方公尺8,720×1．6＝13,952×791．75×1／3＝3,683,328元）」足證，被告已將系爭三０六地號土地編入學校用地，其就同樣發布為公共設施保留地之三０四地號土地辦理徵收，而三０六地號未為土地徵收，係屬違誤之行政行為，僅有透過辦理土地徵收消弭紛爭，方符法制，並非訴願決定所謂被告以九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函復原告，自無原告所稱應作為而不作為之情事，應屬推諉說詞，否則被告辦理三０四地號道路用地之徵收，發放地價補償費，於法即有未合。系爭三０六地號之土地，因被告編入學校用地未為徵收，致徵收程序，逾未能完成，使得私立天仁高職占用該地長達四十五年之久，而原告迄今卻仍在繳納地價稅捐，至為灼然。
（四）況且被告將系爭三０六地號土地編入學校用地，不論係私立或國立高級職業學校，均屬於公共設施保留地，既編入學校用地，根據司法院釋字第四００、四０九及四四０號解釋充分揭示政府徵收土地應顧及人民財產權、兼顧公益及私益，故舉凡徵收土地之各項要件，徵收目的及用途，應踐行之徵收程序等審查有所依據，是系爭三０六地號土地既被被告編入學校用地，則應比照三０四地號道路用地辦理徵收，自屬於法有據。
（五）被告指稱原告九十四年四月十二日申請書所附土地使用分區證明書（或公共設施保留地證明書）係九十年九月十七日由學甲鎮公所核發，業已超過有效期間，其中備註載明「屬應徵收而未徵收之公共設施保留地」，係誤繕結果云云。惟查，闡釋該證明書，自應就法律的「應然」全盤瞭解，其取向應以「應然」為依歸，俾法律之「實然」，盡量與「應然」趨於一致，而後始能如期充分的發揮真實情事，系爭土地迄今仍舊編定為「學校用地」，僅加註「私立高職」，何來陳述其理由供原告參考。根據被告七十年十月二十一日府建都字第一０九六八四號函發布實施日期與九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函復說明確實分區供原告參考，供述不一闡釋，其實已確定「學校用地」。按被告有權責發布編定學校用地，致系爭土地編定學校用地後，原告完全失其使用權，只有繳納地價稅義務。系爭土地位於私立天仁高職校園範圍內，被告指稱逕向天仁工商洽辦，然應由發布編定學校用地之被告負起全責辦理徵收，因該爭執點起源於被告發布學校用地，與天仁工商無關。又被告九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函，洵屬行政處分，並無所謂被告上開函文，為單純的事實之敘述或規定之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之應不得提起訴願。被告自認非行政處分，無據可稽，故不足採。
（六）被告於準備程序時雖辯稱：因土地係由天仁工商使用，而當初都市計畫係依照學校現況劃設，若於下次通盤檢討時，天仁工商仍無法處理者，可能會就系爭土地之土地使用分區予以調整云云。經查，系爭土地自被告七十年十月二十一日府建都字第一０九六八四號函發布迄今仍舊編定為學校用地，當時備註欄載明：屬應徵收而未徵收之公共設施保留地。延至九十四年五月十一日被告答復原告仍未辦理徵收。查被告為行政機關，有依法行政原則並自行判斷者為適於公益之權限，在此一般制限之外，行政機關之自由裁量權，仍有一定之限界，並非自由裁量權可逾越行政行為之平等原則或比例原則，為行政程序法第六條、第七條明定。查本件被告裁量權所及之範圍已侵損原告之權益，其因被告實施行政行為即行政裁量權拘束原告土地使用，產生該系爭土地無從自由使用、收益，形成因公益而特別犧牲財產上之利益，被告自應依法律之規定辦理土地徵收補償，不得藉口「可能會就系爭土地之土地使用分區予以調整」。
（七）被告又辯稱：「無法徵收私人土地給私立學校使用，此乃於法無據」為爭執點，乃原告因受被告實施行政行為拘束原告使用系爭土地，其行使行政裁量權編定學校用地，致原告雖擁有所有權，而無實際之使用權，遑論每年特別犧牲繳納地價稅，顯有遭受行政行為之違法處分，當被告於七十年十月二十一日府建都字第一０九六八四號發布實施『學校用地』列入公共設施保留地，並已載明屬應徵收而未徵收之公共設施保留地，係依法有據，依都市計畫法第四十八條規定，公共設施保留地，由該管政府或鄉鎮、縣轄市公所以徵收方式取得之，就三０四地號已徵收發放地價補償費在案，與系爭三０六地號之行政行為應屬同日發布實施，係依法有據，非被告上揭辯稱「此乃於法無據」說詞，更無所謂學甲鎮公所九十四年七月二十八日所建字第０九四０００八四二六號函：主旨更正本所核發，於九十年九月十七日所建字第一０七二三號，．．．使用分區欄應為「私立高職學校用地」及備註欄應為「空白」之陳述。
（八）綜上，本件訴願決定及原處分均未查明事實，顯有違誤，爰此懇請鈞院詳予審核，賜如訴之聲明，將訴願決定及原處分撤銷並命被告應予土地徵收發放地價補償費，以維護原告權益。
乙、被告答辯意旨略謂：
（一）按都市計畫法第四十二條規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」；同法第四十八條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」查學甲鎮公所於七十年十月二十一日發布實施之「變更及擴大學甲都市計畫案」，係依私立天仁高職學校現有校地範圍劃設「私立天仁工商職校用地」面積二．三六公頃，並於八十八年八月二十七日發布實施之「變更學甲都市計畫（第二次通盤檢討）案」中說明上述「私立天仁工商職校用地」非屬公共設施用地。系爭土地既非屬都市計畫法第四十二條所稱之公共設施用地，被告以九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函復說明及內政部九十五年三月六日台內訴字第０九五００二二三三二號訴願決定應無不當。
（二）有關原告九十四年四月十二日申請書所附都市計畫土地使用分區證明書係九十年九月十七日由學甲鎮公所核發，業已超過有效期間，其中備註欄載明「屬應徵收而未徵收之公共設施保留地」，係誤繕之結果。經被告於九十四年五月四日以府城都字第０九四００九五０四八號函請學甲鎮公所查證後，學甲鎮公所於九十四年五月九日以所建字第０九四０００五二九二號函查明確為「私立高職學校用地」，被告後於九十四年五月十一日以府城都字第０九四００九八二五五號函復說明確實分區，供原告參考。
（三）按訴願法第三條第一項所稱行政處分，「係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。
被告以九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函所為單純的事實之敘述或規定之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之應不得提起訴願。
（四）系爭土地私立天仁高職之應有部分為三分之二，原告之應有部分為三分之一，現況係位於私立天仁高職校園範圍內，日前雙方因土地產權爭議於台南地院提起民事訴訟，經台南地院判決略以：私立天仁高職學校應付被上訴人‧‧‧自起訴狀繕本送達翌日（即九十三年十一月二十五日）起至拆除地上物交還土地之日止，按日給付被上訴人金額逾新台幣肆拾柒點玖元‧‧‧。是以，原告於九十四年四月十二日向被告提出申請前，即已認定本件係屬於一般民事案件，應交由普通法庭審判。
（五）綜上，系爭土地使用分區為「私立高職學校用地」，非屬應予徵收而未徵收之「公共設施保留地」，且被告於接獲原告申請書後即函復告知明確之土地使用分區，上開函復之性質，僅為事實之陳述，非屬行政處分，致侵害原告所有系爭土地之權益，原告請求撤銷原處分，並予以土地徵收發放地價補償費，應為無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、按「都市計畫得劃定住宅‧‧‧等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區」「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。二、學校、社教機關、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之其他公共設施用地。」「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」分別為都市計畫法第三十二條第一項、第四十二條及第四十八條所明定。又「‧‧‧二、查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第四十八條至第五十一條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第四十二條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。‧‧‧。」為內政部八十七年六月三十日（八七）台內營字第八七七二一七六號函釋在案。
二、經查，原告於九十四年四月十二日檢具台南縣學甲鎮公所九十年九月十七日核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書及土地登記簿謄本等資料，向被告申請就系爭土地辦理徵收。被告遂以九十四年五月四日府城都字第０九四００九五０四八號函請學甲鎮公所查明系爭土地使用分區情形，經該所以九十四年五月九日所建字第０九四０００五二九二號函復系爭土地使用分區為「私立高職學校用地」。被告乃以九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函復原告略以：「依學甲鎮公所九十四年五月九日所建字第０九四０００五二九二號函，旨揭地號土地使用分區為私立高職學校用地，非屬都市計畫公共設施保留地，請逕向天仁工商洽辦。」等情，業據兩造陳明在卷，並有學甲鎮公所九十年九月十七日都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、九十四年五月九日所建字第０九四０００五二九二號函及被告九十四年五月十一日府城都字第0000000000函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。
三、原告雖主張：系爭土地依學甲鎮公所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書內載被告七十年十月二十一日府建都字第一０九六八四號發布實施已編入學校用地，備註欄載明屬應徵收而未徵收之公共設施保留地，而現仍為私立天仁高職學校用地，又依台南地院九十三年度訴字第一四八０號民事判決書及被告七十年八月編製變更擴大學甲都市計畫書之記載，均認系爭土地係屬學校用地，是被告既將系爭土地編入學校用地，不論係私立或國立高級職業學校，均屬於公共設施保留地，被告未辦理土地徵收，洵屬有違。況被告既將系爭土地編入為公共設施保留地，根據司法院釋字第四００、四０九、四四０號解釋，應踐行徵收程序；另同段三０四地號土地屬道路用地，業經被告辦理徵收，則系爭三０六地號土地亦應比照三０四地號土地辦理徵收等語，資為爭議。
四、惟查，系爭土地係位於私立天仁高職學校用地範圍內，此為兩造所不爭，又依據七十年八月被告委託台灣省住宅及都市發展局代編之變更擴大學甲都市計畫書第八十六頁係記載：「．．．（二）設高中、國中學校用地各一處，國小用地二處及私立天仁工商職校用地一處，面積合計一八．六八公頃，分述如下：．．．４、私立天仁工商職校用地，以其現有校地範圍劃設，．．。」等文，並未劃定私立天仁高職學校用地為公共設施用地。另依學甲鎮公所八十八年八月二十七日發布實施之「變更學甲都市計畫（第二次通盤檢討）」案內，說明天仁高職學校用地亦劃歸「私立高職土地」使用分區，並非屬公共設施用地，此有上開學甲都市計畫書等分別附於原處分卷及本院卷可稽，足見系爭土地雖係私立學校用地，惟非屬依都市計畫法第四十二條規定設置之公共設施用地，即無可能為留待將來供公家機關取得之「公共設施保留地」至明，揆諸首揭規定，被告尚無從辦理徵收，是原告主張：被告既將系爭三０六地號土地編入學校用地，不論係私立或國立高級職業學校，均屬於公共設施保留地，被告未辦理土地徵收，洵屬有違云云，委無可採。至原告引據之學甲鎮公所九十年九月十七日所建字第一０七二號核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書，業經學甲鎮公所以九十四年七月二十八日所建字第０九四０００八四二六號函予以更正系爭土地使用分區欄為「私立高職學校用地」及備註欄為「空白」；原載土地使用分區欄誤繕為「學校」及備註欄誤繕為「屬應徵收而未徵收之公共設施保留地」。且上述都市計畫土地分區（或公共設施用地）證明書之說明欄第三點亦載明本證明書有效期間僅八個月，故原告主張：依學甲鎮公所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之記載，系爭土地係屬公共設施保留地云云，實不足採。
五、又按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項定有明文。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而法律效果，自非行政處分，人民對即不得提起訴願，最高行政法院著有四十八年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例足資參照。按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動徵收之權利。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。是原告就系爭土地既無請求被告辦理徵收之權利，則被告所為九十四年五月十一日府城都字第０九四００九八二五五號函，核屬單純之事實敘述或理由之說明，尚難認對外發生任何法律效力，自非行政處分，原告請求撤銷被告之處分，即難謂合法。再者，土地徵收核准後始有補償可言，如徵收處分尚未合法生效，自不生請求補償之問題。本件原告請求徵收未經有權核准機關核准，即尚無有效之徵收處分存在，故原告併請求判命被告補償地價，自於法無據。
六、再者，司法院釋字第四００號解釋雖指明：既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。另釋字第四四０號解釋內容雖亦揭示：「‧‧‧主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。‧‧‧至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四００號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理‧‧‧。」等語。然查，前揭司法院釋字第四００號解釋文尚明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，然亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指所有提供土地作為供公眾使用之公共設施之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敘明「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」觀之自明。足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。至司法院釋字第四０九號解釋，係指明國家因公用需要得限制人民土地所有權或取得人民之土地，是土地法第二百零八條第九款及都市計畫法第四十八條，與憲法保障人民財產權之意旨，尚無牴觸。則本件系爭土地既非公共設施保留地，已如前述，且原告亦無公用徵收之公法上請求權存在。是原告援引司法院釋字第四００號、第四０九號及第四四０號解釋作為系爭土地辦理徵收補償請求之依據，洵屬誤解，並無可採。至被告於七十八年四月辦理徵收之同段三０四地號土地，已編定為道路用地，係屬公共設施保留地，此有學甲鎮公所九十年十月十七日所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書及該土地之登記謄本附於本院卷可考，此與系爭三０六地號土地係編定使用分區為「私立高職用地」不同，自不得比照三０四地號土地辦理徵收，原告此部分之主張，亦無可取。
七、綜上所述，系爭土地既非公共設施保留地，原告亦無請求被告辦理徵收土地之權利，是被告所為之上開函復，非屬行政處分，原告請求撤銷被告之處分，難謂合法，訴願決定從實體上駁回原告之訴願，理由雖有不同，惟其結論並無二致，仍應予維持。原告請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應予徵收系爭土地並發放地價補償費，洵無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 八 月 二十二 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 許麗華法 官 蘇秋津以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 八 月 二十二 日
書記官 涂瓔純