高雄高等行政法院判決
95年度訴字第339號原 告 甲○○
乙○○丁○○丙○○共 同訴訟代理人 李慶榮律師
孫守濂律師被 告 屏東縣政府代 表 人 戊○○縣長訴訟代理人 壬○○
癸○○上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國95年6月6日台內訴字第0950044727號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告辦理屏東縣6巷農地重劃，前報經內政部90年2月27日台內中地字第9003732號函核定農地重劃計畫書，該重劃區範圍四至界址：東至屏81線、西至隘寮溪、南至屏50線、北至隘寮溪，面積230公頃，並經被告以90年3月12日90屏府地劃字第34092號公告重劃計畫書及區域範圍圖等，公告期間自90年3月16日起至90年4月15日止。嗣重劃土地分配結果經被告以91年9月27日屏府地劃字第09101587232號公告，公告期間自91年10月1日起至91年10月31日止。93年5月6日被告復以屏府地劃字第09300855472號公告該重劃區應行拆遷之土地改良物補償清冊（含施工毀損及土地分配無法兼顧），公告期間自93年5月11日起至93年6月11日，並以同文號函通知該重劃區內各土地所有權人前往閱覽有案，公告期間原告並未提出異議。其後原告於94年9月13日向被告陳情補償標準無效及應全額發放補償金，經被告以94年9月21日屏府地劃字第0940182342號函復原告略以：重劃區內地上物補償費標準及農地重劃協進會之程序並無違誤之處；而重劃區地上物拆遷補償費數量過於龐大，僅能按協進會擬議補償費標準先行列冊，俟重劃區內零星集中土地標售後如有剩餘款再行辦理補償；被告依據屏東縣6巷農地重劃協進會（下稱農地重劃協進會）第22次會第4案議決依標售得款比例逐次發放，並另案通知具領在案，並以被告93年5月6日屏府地劃字第09300855471號函敘明旨意通知區內土地所有權人前往竹田鄉公所閱覽公告；至地下水井查估標準，已函請竹田鄉公所提交農地重劃協進會重新討論在案；又鐵絲網部分，因可拆遷收回，全重劃區均無查估，因而就原告之鐵絲網無法予以單獨補償等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）請求確認被告依屏東縣6巷農地重劃協進員會第6次會議之決議所為補償費給付標準之行政處分無效。
（三）若前項請求不被准許，則被告應給付原告甲○○新台幣（下同）583,478元、應給付原告乙○○167,522元、應給付原告丁○○498,108元、應給付原告丙○○172,417元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由略謂：
（一）按行政處分缺乏事務權限者，或有明顯重大瑕疵者，無效，行政程序法第111條第6、7款定有明文。被告固以：本件重劃區內農民地上作物之補償費給付標準，均係依農地重劃協進委員會之會議決議辦理云云。惟查，依農地重劃協進會設置辦法第3條之規定，委員應由鄉公所召集重劃區內土地所有權人推舉代表10人至15人為委員組成，但本件農地重劃區協進委員會之推選程序未依上開規定召集及推選，除未依法通知重劃區內所有之農地所有人出席參與推選外，89年4月20日開會當天亦無任何推選之過程，而係由少數地主在場點名指派產生，此由證人劉福光證稱，推選過程是由秘書、2位村長及地方人士協調等語在卷足佐。又該次所指派之委員後來有辭任或拒絕接受者，亦係由竹田鄉公所逕行指派或自行找人替補，而訴外人己○○於重劃當時，非重劃區內之土地所有權人，也未被推舉為委員，但事後竟得替補為委員，農地重劃協進委員會之組織既不合法，所作之決議自難認有效。被告作成行政處分所依據之合議機關決議既不合法，自屬依據缺乏權限之機關之決議所為，同時有明顯重大之瑕疵，依法自屬無效。
（二）次按農地重劃區內應行拆除之土地改良物，因重劃而拆除者，應予補償；其補償標準由直轄市或縣市主管機關查定之，農地重劃條例第17條第2項定有明文。被告施行農地重劃業務，將原告所有位於重劃區內之果樹、水井、鐵絲網等土地改良物拆除，依法自應給予補償。若被告擬定之補償標準確為合法有效，其拆除後應給予之補償金額應如原告所主張之金額，惟重劃區之規劃及作業早已完成，原告亦均配合被告之重劃業務容忍被告將農作物、水井、鐵絲網等改良物拆除，但被告迄今仍積欠原告補償費未清償，則原告依上開規定，自得請求被告給付補償費。
（三）按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，行政程序法第102條定有明文。本件原告所有之土地改良物，經被告以重劃為由拆除，其補償之標準依農地重劃條例第17條第2項規定，應以縣市政府所定之標準查定給付之，亦即應依「屏東縣88年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」之相關規定辦理。被告憑以給付補償費之金額，固係以此標準為據，但其竟僅以農地重劃協進會第6次第3案議決：「農林作物部分，依此標準5成辦理」云云，此種片面作成將人民權益減半之剝奪處分，並未給予包括原告在內之重劃區內人民陳述意見之機會，於法已有未合。另竟又決定「應俟重劃區零星集中土地標售如有剩餘再行發放」云云，以限制人民之權益，若零星地始終無法全部售出、或出售後所得價款不足支應，豈不形同犧牲重劃區內地上改良物所有人之權益？豈不變相違背農地重劃條例第17條第2項之規定？再者，此等限制及剝奪人民權益之行政處分，被告亦無給予人民陳述意見之機會，於法有違。
（四）再按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政程序法第6條所明定。被告雖主張補償有上開限制條件，然系爭重劃區內農民中有劉榮華、林順山、施銀海、黃清本、劉育宗、林朝聰、施秦明等多人已一次全額領得被告所發放之農作物拆除補償費，此為被告所自認，並有其所提出農地重劃協進委員會第22次會議紀錄在卷可稽，則何以原告即須受上開「應俟重劃區零星集中土地標售，如有剩餘再行發放」之限制？顯見被告拒絕給付補償費予原告之理由，違反行政法上之平等原則。
（五）又原告等人之水井，業經被告所依據之農地重劃協進會第6次會議第3案、及被告所屬農地重劃委員會90年第1次會議第4案，均決議：「建物部分含水井，以縣政府徵收補償標準全額辦理」等語在案。而依被告所擬定興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法第18條所定深水井單價表之規定，管徑2吋以下之水井，每公尺單價為437元，3至5吋之水井每公尺按單價893元補償之。但是關於2.5吋管徑之水井如何補償？因上開辦法之規定不明確，經農地重劃協進會第24次會議討論決議，取上開改良物補償辦法第18條所定深水井單價表中關於2吋以下、及3至5吋所定標準之加總平均計之，以取其折衷並符合該辦法規定之單價，即每公尺以655元補償之，並已對外向原告等為表示，自已發生授益處分之效力。則原告丁○○於重劃區內被拆除之水井，管徑2.5吋、深度100公尺之水井有3支，應給付之金額為196,500元（100×3×655元），然被告僅同意給付131,100元，尚應給付65,400元；原告乙○○管徑2.5吋、深度100公尺之水井則有1支，被告應給付之金額為65,500元（100×1×655元），然被告僅同意給付43,700元，尚應給付21,800元；原告甲○○於重劃區內被拆除之水井管徑分別為2.5吋、3吋、5吋，其中管徑2.5吋、深度105公尺之水井有2支，被告應給付之金額為137,550元（105×2×655元），被告僅給付91,770元，尚應給付457元。詎被告事後竟以經費不足為由，於召開第29次農地重劃協進會議時，以臨時提案方式，決議：上開以每公尺655元補償之決議違反本重劃區補償原則，為公平正義原則，一致決議依照屏東縣政府補償辦法補償之云云，片面自毀原則，廢止上開授益處分。若係照屏東縣政府上開補償辦法，關於
2.5吋之水井補償之單價如何，依該辦法第18條之單價表，則根本未規定，何以竟有被告所辯「2.5吋水井以2吋之標準辦理補償」之理？所補償每公尺437元之單價，依該辦法第18條之單價表係指「2吋以下」管徑之水井，何以超過2吋之水井竟得違反該規定擅自逕以2吋以下之標準計價補償？故被告所為之解釋及處分，顯然違反被告自己所擬定興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法第18條所定深水井單價表之規定，及違反行政程序法第102條之規定。
（六）按「合法之授益處分除具有：1.法規有准許廢止之規定；
2.原處分機關保留行政處分之廢止權；3.附負擔之行政處分受益人未履行該負擔；4.行政處分所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止該處分對公益將有重大危害；5.其他為防止或除去對公益之重大危害等要件之一時，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止外，基於行政法上之信賴保護原則，行政機關不得任意廢止之。且原處分機關倘依『行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有重大危害』或『其他為防止或除去對公益之重大危害』之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償」最高行政法院83年判字第1223號著有判例、行政程序法第123條亦有相同意旨之規定。被告就原告之水井，既已依農地重劃條例第17條第2項、興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法第18條所定深水井單價表之規定、及農地重劃協進會第24次會議決議，每公尺以655元之標準補償，自屬合法之授益處分。而此授益處分既無准許廢止之相關規定，亦無原處分機關保留行政處分廢止權之情形，更非附負擔之行政處分，且亦無所依據之法規或事實事後發生變更致不廢止對公益將有重大危害之事實，另此處分係依上開規定、決議所為，係原告受被告強制拆除地上物之法定對價，當然亦無為防止或除去對公益之重大危害可言。詎被告竟不願編列經費，即率以「違反本重劃區補償原則，有違公平正義原則」云云為由，逕予廢止，其所謂「違反本重劃區補償原則，有違公平正義原則」究竟指為何？理由空泛無據，依上判例意旨，顯違上開規定及信賴保護原則，難認合法。
（七）又原告甲○○於重劃區內農地上所圍之鐵絲網共計311公尺，因被告重劃設施之需要，業經被告拆除，並就其中之101公尺列入補償清冊，且編列補償金10,100元補償之，，另100公尺列入補償清冊但不予補償，另110公尺則完全不列入清冊亦不願補償，故就未予補償之210公尺鐵網，依農地重劃條例第17條第2項規定，按先前已予補償之標準每公尺100元計算，被告尚應予以補償21,000元。詎被告竟藉農地重劃協進會第24次會議議決：「因全區均無補償，應比照辦理」云云之詞，推拖了事。若全區確實均無補償，何以原告甲○○被拆除之鐵網中有101公尺已予補償？何以訴外人曾朝章有51公尺被拆除之鐵網、原告丙○○有23公尺被拆除之鐵網、原告乙○○有51公尺被拆除之鐵網，仍予列入補償？該決議結果與事實明顯不符，且行政行為前後矛盾，不過被告藉詞卸責而已。故被告如今仍以此為由拒絕補償，所言不僅違反行政程序法第6條規定之平等原則，亦同時違反行政程序法第8條規定之誠信原則、信賴保護原則、及行政法理上之行政自我拘束原則、禁止恣意原則，自無理由。
二、被告答辯之理由略謂：
（一）按被告辦理系爭農地重劃，係依據農地重劃條例第8條規定，以重劃區內私有土地所有權人過半數，而其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數者之申請公告實施有案，且依農地重劃條例第3條規定：在重劃區分別組設6巷農地重劃協進會，在縣組設本縣農地重劃委員會，均依法定程序進行。至於農地重劃協進會委員之推選亦依據內政部88年12月24日台（88）內中地字第8891153號令發布「農地重劃協進會設置辦法」第4條規定，由竹田鄉公所以89年4月10日竹鄉民字第2928號開會通知單，訂於89年4月20日下午2時至4時假竹田國中活動中心召集重劃區內土地所有權人推選組成，是該協進會委員之推舉過程，既經被告合法通知土地所有權人，並經與會土地所有權人推舉產生，符合該辦法第4條之規定，則於法並無不符。同時依農地重劃條例第17條規定，重劃區補償費之標準，由直轄市或縣（市）主管機關查定之；且「農地重劃協進會設置辦法」第2條第1項第2款亦規定重劃區地上物之補償標準之擬議事項為重劃協進會之任務之一，被告依規定有權參照農地重劃協進會之議決並提交本縣農地重劃委員會決議通過而為查定補償費標準，依法有據，原告訴稱農地重劃協進會委員組成及所作成之議決無效乙節，顯係曲解法令。
（二）又「本會置主任委員1人，由鄉（鎮、市）長兼任。委員若干人，由縣政府就下列人員聘兼之：1.鄉（鎮、市）公所民政課長。2.鄉（鎮、市）公所農業課長（建設課長）。3.重劃區土地所有權人推選代表10人至15人。4.地方公正人士1人至3人。重劃區如跨連2個以上鄉（鎮、市）時，得由有關鄉（鎮、市）依前項規定原則相互協調推選之。」「前條第3款之委員，由鄉（鎮、市）公所召集重劃區內土地所有權人推選之。」分別為農地重劃協進會設置辦法第3、4條所規定。本農地重劃協進會之成立係經由竹田鄉公所依該辦法之規定，召集區內土地所有權人推選產生，雖推選土地所有權人17人已超過該辦法所訂人數，惟本農地重劃區因跨越竹田鄉及萬丹鄉等2鄉，且基於鼓勵重劃區內公眾參與之精神，又法亦無明文規定不得超過該人數，該決議既是增加土地所有權人參與決策之決定，在不違反公序良俗之情形下應予以尊重。而己○○委員於89年4月20日竹田鄉公所召開推選農地重劃協進會委員會議當時，竹田鄉公所及被告雖未察覺其非屬土地所有權人，惟己○○委員於89年8月1日受贈登記本重劃區內坐○○○鄉○○段○○○○○○號土地，因此其非屬土地所有權人之瑕疵已獲補正，後亦經被告以90年3月28日90屏府地劃字第38460號函頒協進會委員聘書，完成聘用程序。縱原告認為己○○之身分於農地重劃協進會成立當時有瑕疵，惟查該協進會歷次會議中，無論該委員是否參加，扣除該委員不計仍皆符合過半數委員開會並得做成決議之一般觀念；且該協進會所依農地重劃協進會設置辦法做成廣泛原則性之決議事項，例如關於補償標準之原則及發放補償費之原則等，仍須再經被告農地重劃委員會審議通過後方據以公告實施，該協進會組成之瑕疵已適度地治癒。又本重劃區業經實施重劃工作完成，土地所有權狀況亦經調整分配公告確定，縱辦理過程有部分瑕疵，尚不致影響整體重劃工作之有效性及其效益，基於公益原則，應維持原穩定之狀態。至若原告認為因系爭瑕疵而受有損害，仍應具體舉證以資適法。
（三）次查，本重劃區實際查估之補償費高達1億1千萬餘元，遠超出重劃工程費（決算後之工程費為85,866,069元），被告於重劃工程未發包之前（發包日期為90年9月12日），即已提案送交農地重劃協進會第7次會討論（90年8月28日召開），說明本重劃區補償費應俟本區零星集中土地標售後如有剩餘款再行辦理補償，經該協進會委員討論後，仍同意照計畫執行，並提交本縣農地重劃委員會90年第2次會審議通過有案；又依內政部88年12月24日台（88）內中地字第8891152號令訂定發布「農地重劃委員會設置辦法」第2條第1項第4款規定，零星集中土地出售及盈餘款運用之審議處理事項，為該會任務之一，故被告於經費不足支應之下，為繼續推行重劃計畫，提案送交本縣農地重劃委員會90年第2次會第3案審議，俟零星集中土地標售後，再行辦理補償費發放，依法並無違背之處。
（四）再者，被告於配合工程施工進度，完成重劃區所有補償費之查估工作後列冊（含施工毀損及土地分配無法兼顧），再依農地重劃條例第17條規定，以93年5月6日屏府地劃字第09300855472號公告30日，期間自93年5月11日起至93年6月11日止，公告事項：「一、本項公告補償標準以重劃區協進會第6次會第3案決議『施工毀損及土地分配無法兼顧補償標準：（一）建物部分【含水井】以縣府徵收補償標準全額辦理。（二）農林作物部分，則依5成辦理補償。』二、前項補償費以重劃區零星地標售得款支應，依重劃區協進會第22次會第4案議決依標售得款比例逐次發放，並另案通知具領。」並以同號函一併通知重劃區內各土地所有權人前往閱覽在案。
（五）又查本重劃區之補償費，迄今已依零星地之標售狀況，發放3次，第1次為93年6月23日至25日，第2次為94年1月25至27日，第3次為95年1月18日、19日，期間均分別提交該協進會第22次會、24次會及26次會討論通過依零星地標售比例辦理發放補償費有案，該協進會並於第24次會第1案議決：依現有零星集中土地標售金額，按比例發放至零星集中土地標售完為止，並經被告以95年1月5日屏府地劃字第09500060572號函於通知土地所有權人領取第3次補償費時予以說明有案。故被告除依法辦理外，並已善盡通知義務，讓重劃區內農民充分明瞭被告之行政行為，並遵循公正、公開與民主之程序，殆無疑義。至原告指稱該重劃區內部分所有權人領取全額補償，有差別待遇乙節。經查重劃區內所有權人即訴外人劉榮華等人因農水路工程需毀損其地上物而阻擾施工，為避免影響公共安全，經該協進會第22次會議臨時動議提案討論是否優先補償，並經該協進會決議一次發放。本件原告甲○○亦有部分地上物位於農水路工程進行施工之土地上，此部分之全部金額計403,614元（被告原誤載為412,334元，其差額8,730元係因復查增加未提存），因原告甲○○不願領取，為免影響施工及公共安全，業經提存於法院待領。此與前開劉榮華等人之處理方式應屬一致，並無差別待遇。另原告丁○○列冊之應領補償為864,949元，經3次發放已領432,241元，尚未發放432,708元，丙○○列冊之應領補償費為344,645元，已領172,228元，尚未發放172,417元，乙○○列冊之應領補償費為291,281元，已領145,559元，尚未發放145,722元，可見該3名原告，並非因堅持補償費標準無效而不願意領取。
（六）另原告等訴稱水井補償費依據協進會第24次會議之第1案決議：「水井補償問題是否有誤乙節，經委員熱烈討論後，依據屏東縣拆遷建築改良物補償辦法第18條深水井單價表2吋以下單價，每公尺437元加3吋至5吋單價每公尺873元除以2之平均數為每公尺為655元補償之。」尚應追加補償費乙節。按該協進會第24次會第1案決議，係僅針對原告等之權益討論，未顧及該決議對於該重劃區內所有土地所有權人之公正、公平性，故於該協進會第29次會議（94年9月26日）臨時動議第1案再予討論決議：「本案經委員討論後，為公平正義原則委員一致決議依照屏東縣政府補償辦法補償之。」亦即依被告88年興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法（台灣省政府84年7月20日84府法三字第63611號函同意備查），辦理重劃當時所採用之標準，2.5吋水井以2吋之標準辦理補償，亦經被告以94年10月20日屏府地劃字第0940203263號函復甲○○在案，並於查估表直接以2吋單價每公尺437元註記補償金額，故原告等訴稱尚須追加補償乙節，於法無據。
（七）至於原告訴稱鐵絲網未列入補償乙節，按因重劃公共工程施工所毀損之地上物自應列入補償，至於因重劃土地分配，致使重劃前自己所有之地上物分配於重劃後鄰地所有之土地上時，鐵絲網項目部分，因重劃時可自行遷移，仍可由所有權人自行使用，並未毀損即未補償，故全區並未予以查估補償，此處理原則已於查估當時告知所有權人。至於架設鐵絲網之水泥柱，則仍依規定查估補償，即圍籬之補償以水泥柱為補償項目，非以鐵絲網，前經原告甲○○、乙○○向該協進委員會第24次會陳情（臨時動議第1案），經該會討論議決：「有關鐵絲網未補償乙節，因全重劃區均無補償，應比照辦理。」有案。
（八）復按「農地重劃，除區域性排水工程由政府興辦並負擔費用外，其餘農路、水路及有關工程由政府或農田水利會興辦，所需工程費用由政府與土地所有權人分擔，其分擔之比例由行政院定之。」農地重劃條例第4條定有明文。查90年度政府辦理農地重劃規定每公頃工程費為353,000元，由政府補助313,000元，農民負擔40,000元，本重劃區核定面積為230公頃，核定總工程費為83,550,810元，政府補助71,990,000元，其餘超出部分應由農民負擔，本重劃區經費決算後，僅工程部分，農民負擔款為13,876,069元，況補償費超出工程費高達1億1千萬餘元，尚不計算在工程費內，故於重劃當初，農地重劃協進會及被告農地重劃委員會，為推行本農地重劃計畫，同意補償費應俟重劃區零星集中土地標售，如有剩餘款再行辦理發放，並依農地重劃條例第17條規定查定補償標準後列冊，再按零星集中土地標售款比例逐次辦理發放，實是政府突破困難，完成計畫目標之有效作為，而且是重劃區內所有土地所有權人及所有面積超過半數符合條例依法有據之決定，而零星集中土地之標售無法一次完成，攸關國內房地產經濟景氣，非屬政府願意之主觀作為，重劃區內農民當共體時艱，俟重劃區零星集中土地繼續標售狀況，再行依標售款比例發放補償費，併予敘明。綜上所述，原告提起訴訟，顯無理由。
理 由
一、按「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）主管機關應予公告，並通知其所有權人或墓主限期30日內自行拆除或遷葬；逾期不為拆除或遷葬或為無主無法通知者，應代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償標準，由直轄市或縣（市）主管機關查定之。但違反第9條規定禁止之公告者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。
」為農地重劃條例第17條所明定。次按「各縣政府為辦理農地重劃，得於實施重劃地區之鄉（鎮、市）設農地重劃協進會（以下簡稱本會）。其任務如下：．．．2.關於重劃負擔減免標準及地上物補償標準之擬議事項。」、「本會置主任委員1人，由鄉（鎮、市）長兼任。委員若干人，由縣政府就下列人員聘兼之：1.鄉（鎮、市）公所民政課長。2.鄉（鎮、市）公所農業課長（建設課長）。3.重劃區土地所有權人推選代表10人至15人。4.地方公正人士1人至3人。」則分別為農地重劃協進會設置辦法第2條第2款及第3條第1項所明定。查農地重劃協進會設置辦法係內政部依農地重劃條例第3條第1項規定授權所訂定，其內容係就農地重劃協進會之組織、任務及運作程序所為之規定，核與農地重劃條例規定意旨相符，本院爰予援用。
二、本件被告辦理系爭農地重劃，前報經以內政部90年2月27日台內中地字第9003732號函核定農地重劃計畫書，該重劃區範圍四至界址：東至屏81線、西至隘寮溪、南至屏50線、北至隘寮溪，面積230公頃，並經被告以90年3月12日90屏府地劃字第34092號公告重劃計畫書及區域範圍圖等，公告期間自90年3月16日起至90年4月15日止。嗣重劃土地分配結果經被告以91年9月27日屏府地劃字第09101587232號公告，公告期間自91年10月1日起至91年10月31日止。93年5月6日被告復以屏府地劃字第09300855472號公告該重劃區應行拆遷之土地改良物補償清冊（含施工毀損及土地分配無法兼顧），公告期間自93年5月11日起至93年6月11日，並以同文號函通知該重劃區內各土地所有權人前往閱覽有案，公告期間原告並未提出異議。其後原告於94年9月13日向被告陳情補償標準無效及應全額發放補償金，經被告以94年9月21日屏府地劃字第0940182342號函復原告略以：重劃區內地上物補償費標準及農地重劃協進會之程序並無違誤之處；而重劃區地上物拆遷補償費數量過於龐大，僅能按協進會擬議補償費標準先行列冊，俟重劃區零星集中土地標售後如有剩餘款再行辦理補償；被告依據重劃區協進會第22次會第4案議決一標售得款比例逐次發放，並另案通知具領在案，並以被告93年5月6日屏府地劃字第09300855471號函敘明旨意通知區內土地所有權人前往竹田鄉公所閱覽公告；至地下水井查估標準，已函請竹田鄉公所提交協進會重新討論在案；又鐵絲網部分，因可拆遷收回，全重劃區均無查估，因而就原告之鐵絲網無法予以單獨補償等語，有內政部及被告前揭公告及函文附原處分卷可參，自堪認定。
三、原告提起本件訴訟無非以：
（一）本件被告未依農地重劃協進會設置辦法第3條之規定，召集重劃區內所有農地所有人出席，並參與推選協進會之委員，僅由少數地主在場點名指派產生，且該次指派之委員後來有辭任或拒絕接受者，亦係由竹田鄉公所逕行指派或自行找人替補，其組織既不合法，則農地重劃區協進會90年4月20日召開之第6次會議所作之決議亦難認為有效。
（二）再者，原告配合被告重劃業務之實施，容忍被告將原告所有於重劃區內之果樹、水井、鐵絲網等土地改良物拆除，則被告依法自應給與補償；被告將原告所有之土地改良物以重劃為由予以拆除，其補償之標準，應依「屏東縣88年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」之相關規定辦理，但竟以系爭重劃區協進會第6次第3案議決「農林作物部分，依此標準5成辦理」云云，將人民權益減半；另又決定將俟重劃區零星集中土地標售如有剩餘再行發售，此種限制及剝奪人民權益之行政處分被告卻未給與人民陳述意見之機會，於法有違。
（三）被告既已就原告之水井，依農地重劃條例第17條第2項、興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法第18條所定深水井單價表之規定、及該協進會第24次會議決議，以每公尺655元之標準補償，自屬合法之授益處分，則被告嗣後不予編列經費，即率以違反本重劃區補償原則為由，逕予廢止，顯有違上開規定及信賴保護原則。
（四）又原告甲○○於重劃區內農地上所為之鐵絲網共計311公尺，因被告重劃設施之需要業經被告拆除，其中101公尺列入補償清冊，且編列補償金10,100元補償之，另100公尺列入補償清冊但不予補償、另110公尺則完全不列入清冊亦不願補償，故就未予補償之210公尺鐵網，依農地重劃條例第17條第2項規定，按先前已予補償之標準每公尺100元計算，被告尚應予以補償21,000元，詎被告竟藉協進會第24次會議議決「因全區均無補償，應比照辦理」云云，以此為由拒絕補償，不僅違反平等原則，亦同時違反誠信原則、信賴保護原則、及行政法理上之行政自我拘束原則、禁止恣意原則云云，資為爭執。
四、經查：
（一）按「直轄市或縣 (市) 主管機關辦理農地重劃，得組設農地重劃委員會；必要時並得於重劃區分別組設農地重劃協進會，協助辦理農地重劃之協調推動事宜；其設置辦法，由中央主管機關定之。」為農地重劃條例第3條所明定。查被告辦理本件農地重劃，係依據農地重劃條例第6條及第8條規定，經內政部核定並依同條例第7條之規定，以內政部90年2月27日台（90）內中地字第903732號辦理公告乙節，有內政部上開函文及被告90年3月12日90屏府地劃字第34092號公告附原處分卷可稽。被告並依上開農地重劃條例第3條規定，在重劃區分別組設6巷農地重劃協進會，在縣組設屏東縣農地重劃委員會。而本件農地重劃協進會委員之推選，乃由竹田鄉公所以89年4月10日竹鄉民字第2928號開會通知單，通知該農地重劃區內各地主及相關單位（被告、萬丹鄉公所及內政部重劃局第6分隊），於89年4月20日（星期4）下午2時至4時假屏東縣立竹田國中活動中心推選協進會委員而成立該協進會，該鄉公所並依被告所列之本重劃區內土地所有權人名冊中之所有地主及與會單位製作通知書共635份於89年4月13日投郵；又該會議確於89年4月20日下午2時至4時於屏東縣立竹田國中活動中心召開，由竹田鄉公所機要秘書辛○○主持，該農地重劃區內各地主等人出席，會中由該重劃區內各地主互相推選林看等17人為該協進會委員，竹田鄉公所即將上開推選委員連同依前揭農地重劃協進會設置辦法第3條第1項所規定之主任委員為竹田鄉長賴耀熙，被告聘任之委員為竹田鄉民政課長吳鴻文、建設課長曾文興、農業課長陳信政及地方公正人士為竹田鄉公所機要秘書辛○○、該鄉6巷村村長許再德及西勢村黃蘭滿之名單，以竹鄉字第2013號函向被告陳報等情，有該鄉公所之開會通知單、投郵相關文件、被告所提出之本重劃區內土地所有權人名冊、竹田鄉95年7月28日竹鄉民字第0950006496號函暨所附成立協進會紀錄、出席人員簽到單、協進會委員名單及上開竹鄉字第2013號函附本院卷可稽，核與本件承辦人即竹田鄉公所當時之人員劉福光、竹田鄉公所機要秘書辛○○分別於本院95年11月22日及96年1月31日準備程序中結證情節相符，自堪信實。則本件協進會已依農地重劃協進會設置辦法第3條規定，由竹田鄉長兼任主任委員，並由鄉公所民政課長、農業課長、建設課長及地方公正人士擔任委員；另應由重劃區土地所有權人推選代表部分，該條第1項第3款雖規定應推選10人至15人，該次會議雖共推選17人，固超過該辦法所規定之15人，然該辦法並亦無明文規定不得超過該人數，且基於保護重劃區內地主之權益，並擴大主辦單位聽取重劃區內地主之意見，此種增選2人為委員之行為，尚難謂有何違法並損及重劃區內地主之權益之處。原告雖主張該重劃區內共有地主652人，並未全部地主都通知與會，且舉出地主庚○○未接到開會通知後竟被竹田鄉公所指定為委員云云。但查，證人庚○○於本院96年1月31日準備程序中結證稱89年4月20日於竹田國中開會推選委員之通知，伊確有收到通知等語，亦有本院上開準備程序筆錄（第4頁）附卷可稽；再者，本件承辦人即竹田鄉公所當時之人員劉福光於前揭時間已到庭證述當時已依被告所列之本重劃區內土地所有權人名冊中之所有地主及與會單位製作通知書共635份於89年4月13日投郵，且有上開地主名冊及投郵文件附卷可稽，原告雖主張該重劃區內之地主共有652人，本件4位原告均未收到開會通知云云。
然查，依據被告上開地主名冊所載，原告丁○○、甲○○、乙○○及丙○○均該名冊上之土地所有權人（該名冊第10及15頁參照），原告4人主張渠等均未收到開會通知云云，顯屬乏據；且原告所稱重劃區內之地主共有652人，尚有人未收到開會通知書云云，亦未舉證以實其說，自難採信。
（二）至於原告稱訴外人己○○於重劃當時，非重劃區內之土地所有權人，也未被推舉為委員，但事後竟得替補為委員，其委員會之組織顯不合法乙節。經查，己○○於89年4月20日竹田鄉公所召開推選本件農地重劃區協進會委員會議時，雖非重劃區內之土地所有權人，竹田鄉公所及被告亦未察覺，惟己○○於89年8月1日受贈登記取○○○區○○○○○段○○○○○○號土地，此有土地登記謄本及屏東縣潮州地政事務所民眾閱覽異動索引附本院卷可參，從而，其非屬土地所有權人之瑕疵已獲補正；且被告事後亦以90年3月28日90屏府地劃字第38460號函頒協進會委員聘書，完成聘用程序。退一步言，縱如原告所主張，己○○之身分於協進會成立當時有瑕疵，惟查，就原處分卷附系爭協進會歷次會議紀錄中，無論己○○是否參加，扣除該委員不計，仍皆與過半數委員開會並得做成決議之一般原則無違。另查協進會雖依農地重劃協進會設置辦法第2條第2款規定，得就關於重劃負擔減免標準及地上物補償標準之作成擬議事項，然依前揭農地重劃協進會設置辦法第2條第2款規定，其僅為「得」設置而非「應」設置之組織，其成立之目的無非基於保護重劃區內地主之權益，並擴大主辦單位聽取重劃區內地主之意見，縱未設置，亦可透過其他途徑聽取重劃區內地主之意見，而達到保護其權益之目的，並非一定要設置不可。再者，依前揭農地重劃條例第17條規定，拆除土地改良物之補償標準，仍係由縣主管機關查定之，亦即仍須由被告農地重劃委員會審議通過後方據以公告實施，農地重劃協進會僅為擬議機關，並無決定權，亦非必要機關，準此，該農地重劃協進會之委員己○○之資格縱有疑義，且由己○○參與該農地重劃協進會所為之擬議事項雖有瑕疵，然亦不影響被告農地重劃委員會審議通過後方據以公告實施補償標準之效力，亦已灼然甚明。如前所述，該農地重劃協進會之組成，既無不法，且其職司關於重劃負擔減免標準及地上物補償標準之擬議事項，故該農地重劃協進會於90年4月20日第6次會議第3號案議決通過：「施工毀損及土地分配無法兼顧補償標準：建物部分【含水井】以縣府徵收補償標準全額辦理。」依法自無不合，亦無何瑕疵可言，且並無行政程序法第111條第6、7款所規定之因缺乏事務權限或具有重大明顯之瑕疵而為無效之情形。是原告主張被告未依農地重劃協進會設置辦法第3條之規定，召集重劃區內所有農地所有人出席，並參與推選協進會之委員，僅由少數地主在場點名指派產生，且該次指派之委員後來有辭任或拒絕接受者，亦係由竹田鄉公所逕行指派或自行找人替補，其組織既不合法，自屬依據缺乏權限之機關之決議所為，同時有明顯重大之瑕疵，行政程序法第111條第6、7款之規定，其所作之決議亦難認為有效云云，顯有誤解，不足採取。又按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即行政行為必須對外直接發生法律上效果者，始與行政處分之法效性要件相當。又如前所述，該農地重劃協進會所為之擬議事項，依法須經被告農地重劃委員會審議通過並據以公告後，始對外發生效力，是該農地重劃協進會所為之前揭地上物補償標準之擬議，並未直接對外發生法律效果，自非行政處分，故原告依行政訴訟法第6條規定提起確認該農地重劃協進員會第6次會議第3案決議無效，依法自有不合，應予駁回。另查，該農地重劃協進會上開決議，經被告農地重劃委員會於90年5月9日90年第1次會議第4案討論本件重劃區施工毀損之地上物補償，其說明記載上開毀損之地上物包括地下水井等，數量甚鉅，而預算補償費僅有2,284,400元，實不足支應，且依被告往例辦理之農地重劃其補償費均俟區內之抵費地或零星集中土地標售後，如有剩餘再行辦理發放，但因近年農地乏人問津，故補償費亦無著落，上開農地重劃協進會之議決，請辦理查估地上物後送被告辦理，並議決照案通過乙節，有該會議紀錄附原處分卷可稽，揆諸前揭法律規定及說明，依法亦無何瑕疵或有行政程序法第111條第6、7款所規定之因缺乏事務權限或具有重大明顯之瑕疵而為無效之情形，故原告請求確認無效之標的，縱為被告農地重劃委員會依該農地重劃協進員會前揭決議而查定之補償費給付標準，亦無行政處分有無效之情形，從而，原告提起本件確認訴訟部分，亦無理由，應予駁回。
（三）次查，原告甲○○、乙○○及丁○○等人以被告對於渠等水井部分補償不足為由，於94年9月13日提出申請書，請求被告應以每公尺655元之單價補償渠等水井之損失；另原告甲○○於該協進會於93年11月30日第24次會議時就水井補償問題是否有誤之部分提出陳情，並經該協進會同日會議臨時動議第1案決議，依該會議紀錄記載：「決議：．．．（二）有關甲○○先生與會陳述有關下列問題決議如下：1、水井補償問題是否有誤乙節，經委員熱烈討論後，依據屏東縣拆遷建築改良物補償辦法第18條深水井單價表2吋以下單價（元/公尺）437元加3吋至5吋單價（元/公尺）873元除以2之平均數為（元/公尺）655元補償之。
」準此，上開臨時動議第1案決議僅係針對原告甲○○有關其水井補償計算方式之權益是否有誤加以討論及決議，並非對於重劃區內所有水井之補償標準而為之，甚為明確。嗣因發現該決議有違重劃區補償原則，該協進會遂於94年9月26日第29次會議臨時動議再重新討論，並作成決議，依原處分卷附之該會議紀錄記載：「案由：有關6巷農地重劃區內農戶甲○○水井補償問題．．．查本重劃區水井之補償係依本縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法（台灣省政府84年7月20日84府法3字第63611號函同意備查，屏東縣政府84年8月15日84屏府秘法字第130521號令發布施行）辦理。即2.5吋水井均以2吋之標準辦理補償，該項決議（按節前揭該協進會於93年11月30日第24次會議臨時動議第1案決議）有違本重劃區補償原則，提請協進會重新討論。決議：「本案經委員討論後，為公平正義原則委員一致決議依照屏東縣政府補償辦法補償之。」而依上開屏東縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法第18條深水井單價表之規定，管徑2吋以下之水井，每公尺單價為437元，3至5吋之水井每公尺按單價893元補償之，有該辦法附原處分卷可稽。至關於2.5吋管徑之水井應如何補償，該辦法之規定雖有不明確之情形，惟該農地重劃協進會94年9月26日第29次會議臨時動議既已為上述之決議，被告復以94年10月20日屏府地劃字第0940203263號函復原告甲○○在案等情，有原告甲○○、乙○○及丁○○等人94年9月13日之申請書、該協進會93年11月30日第24次會議紀錄、94年9月26日第29次會議紀錄及被告94年10月20日屏府地劃字第0940203263號函附原處分卷可稽。又竹田鄉公所即依被告農地重劃委員會前揭90年5月9日90年第1次會議第4案決議，辦理查估地上物後送被告辦理乙節，亦有被告以96年1月18日屏府地劃字第0960015972號函所提出之本件農地重劃建築改良物申請調查估價表（原告甲○○、乙○○及丁○○等3人部分）有關2.5吋水井均以2吋之標準即每公尺單價為437元辦理估價，從而，本件原告甲○○、乙○○及丁○○等3人之2.5吋水井，被告均依前揭縣府徵收補償標準全額辦理，依法即無不合，故原告等主張尚須追加補償乙節，於法無據。
（四）又按，本件農地重劃區內因重劃工程設施之需要而拆除之鐵絲網，其補償之標準每公尺以100元計算，且原告甲○○於本件農地重劃區內所有之鐵絲網共計311公尺，其中101公尺因上開施工之需要而拆除，被告已將之列入補償清冊，並編列補償金10,100元補償之乙節，業據兩造分別陳述在卷，並有被告以96年1月18日屏府地劃字第0960015972號函所提出之本件農地重劃區工程施工毀損建築改良物申請調查估價表附本院卷可稽，自堪信實。原告甲○○雖主張被告就其所有之其餘鐵絲網共210公尺，應另予以補償21,000元云云。惟查，本件農地重劃區內因工程施工所毀損之地上物固應列入補償，然因重劃土地之分配，將參與重劃之農地分配於重劃區內之他處者，該參與重劃之農地所有權人就其重劃前土地上之地上物，可自行遷移至其分配後之農地重復加以使用，即非屬補償之範圍，此參諸前揭被告興辦公共設施拆遷建築改良物補償辦法之規定自明，且如前所述，原告甲○○於本件農地重劃區內所有之鐵絲網共計311公尺，其中101公尺因上開施工之需要而拆除，被告已將之列入補償清冊，並編列補償金10,100元補償之，而上開補償清冊亦載明該101公尺之鐵絲網係屬本件農地重劃區「工程施工毀損」建築改良物在案。但原告甲○○所有之其餘鐵絲網共210公尺，並非因本件農地重劃區「工程施工毀損」之建築改良物，業據被告陳述明確，復為原告甲○○所不爭執，且該鐵絲網共210公尺分別於93年12月9日及94年1月24日經竹田鄉公所承辦人員余孟峰會同原告甲○○調查結果，分別為100及110公尺，該調查估價表內並明載「不予補助」及「不予補償」，且該調查估價表上之名稱亦未記載上開鐵絲網為因「工程施工毀損」之建築改良物，原告甲○○亦於該調查表上簽名在案等情，有上開調查表2件附本院卷可稽。從而，該協進會於93年11月30日第24次會議臨時動議第1議案討論原告甲○○陳情上開非因工程施工毀損之鐵絲網共210公尺未予補償時，議決：「有關鐵絲網未予補償乙節，因全區均無補償，應比照辦理」；不僅如此，該次會議亦對於另外之原告乙○○「拆遷」（按即非施工毀損）之鐵絲網為同樣之決議等情，有該次會議紀錄附原處分卷可稽。至於訴外人曾朝章、原告丙○○及乙○○「被拆除」之鐵絲網分別為51、23及51公尺，因屬本件重劃區工程施工而毀損之鐵絲網，此有被告所提出之原告丙○○及乙○○之本件農地重劃區「工程施工毀損」建築改良物申請調查估價表附本院卷可稽，且原告甲○○亦說明訴外人曾朝章、原告丙○○及乙○○上開受被告補償之鐵絲網均為「被拆除」之鐵絲網，而非「拆遷」在卷甚明。準此，被告就原告甲○○鐵上開非因工程施工而毀損之鐵絲網共210公尺決定不予補償，依法核無不合。原告甲○○謂被告就此部分拒絕補償，不僅違反平等原則，亦同時違反誠信原則、信賴保護原則、及行政法理上之行政自我拘束原則、禁止恣意原則云云，顯有誤解，不足採取。
（五）另按本重劃區內應支付之地上改良物及墳墓之補償費，因金額過於龐大，在原工程費預算內無法容納，故該農地重劃協進會90年8月28日召開第7次會議時，於第3案說明記載：本重劃區補償費應俟本區零星集中土地標售後如有剩餘款再行辦理補償等語，經決議通過後，提案送交屏東縣農地重劃委員會90年9月11日90年第2次會議第3議案審議通過在案，以上有前揭農地重劃協進會及屏東縣農地重劃委員會會議紀錄附原處分卷可稽。之後，被告為配合工程施工進度，完成重劃區所有補償費之查估工作後列冊（含施工毀損及土地分配無法兼顧），再依農地重劃條例第17條規定，以93年5月6日屏府地劃字第09300855472號公告30日，期間自93年5月11日起至93年6月11日止，公告事項：「．．．2、前項補償費以重劃區零星地標售得款支應，依重劃區協進會第22次會第4案議決依標售得款比例逐次發放，並另案通知具領」並以同號函一併通知重劃區內各土地所有權人前往閱覽等情，亦有被告上開函文附原處分卷可稽。又查，本重劃區之補償費，被告迄今已依零星地之標售狀況，發放3次，第1次為93年6月23日至25日，第2次為94年1月25日至27日，第3次為95年1月18日、19日，期間均分別提交該協進會第22次會、24次會及26次會討論通過依零星地標售比例辦理發放補償費有案，該協進會並於第24次會第1案議決：依現有零星集中土地標售金額，按比例發放至零星集中土地標售完為止，並經被告以95年1月5日屏府地劃字第09500060572號函於通知土地所有權人領取第3次補償費時予以說明在案。另查，原告丁○○列冊之應領補償為864,949元，經3次發放已領432,241元，尚未發放432,708元；原告丙○○列冊之應領補償費為344,645元，已領172,228元，尚未發放172,417元，乙○○列冊之應領補償費為291,281元，已領145,559元，尚未發放145,722元等情，亦有被告所製作領款清冊附原處分卷可稽。至原告指稱該重劃區內部分所有權人領取全額補償，有差別待遇乙節。經查，重劃區內所有權人即訴外人劉榮華、林順山、施銀海、黃清本及劉育宗等5人因本件農地重劃農水路工程需毀損其地上物而阻擾施工，為避免影響公共安全，經該農地重劃協進會於93年4月14日第22次會議臨時動議第1案提案討論是否優先補償，並經該農地重劃協進會決議一次發放；而本件原告甲○○亦有部分地上物位於農水路工程進行施工之土地上，此部分之全部金額計403,614元（被告原誤載為412,334元，其差額8,730元係因復查增加未提存），因原告甲○○不願領取，為免影響施工及公共安全，業經被告將之提存於法院待領等情，有上開農地重劃協進會會議紀錄、被告所製作領款清冊及95年9月15日屏府地劃字第09501844246號函附原處分卷及本院卷可稽，復為原告甲○○所不爭執，亦可認定。足見被告係基於避免影響公共安全及本件重劃之順利完成，始就訴外人劉榮華等5人及原告原告甲○○前揭補償費一次發放，其處理方式應屬一致，並無差別待遇，亦甚明確。原告雖主張該協進會第6次及第24次會議決議：「農林作物部分，依此標準（按即屏東縣88年度辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準）5成辦理」將人民權益減半，及決議有關2.5吋水井均以2吋之標準即每公尺單價為437元辦理估價；另又決定將俟重劃區零星集中土地標售如有剩餘再行發售，此等限制及剝奪人民權益之行政處分被告卻未給與人民陳述意見之機會，於法有違云云。但查，如前所述，該協進會之職權既僅能對農地重劃區地上物補償標準等做成擬議，而非決定機關，需被告農地重劃委員會審議通過後方得據以公告實施，始對外發生效力，該協進會之決議既非行政處分，自無適用行政程序法第102條之餘地，則原告主張該協進會上開決議前，未予原告陳述意見之機會云云，均有誤解，皆非可採。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。從而，被告以94年9月21日屏府地劃字第0940182342號函否准原告前揭請求，依法核無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告提起本件訴訟求為撤銷原處分及訴願決定，並請求確認被告依屏東縣6巷農地重劃協進員會第6次會議之決議所為補償費給付標準之行政處分無效，且請求被告應給付原告上開尚未受領之補償費云云，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 18 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 李協明法 官 詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 96 年 4 月 18 日
書記官 林幸怡