高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第四四四號民國九原 告 旭台貿易有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 郭宏義 律師
池泰毅 律師被 告 雲林縣環境保護局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 許世烜律師上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服雲林縣政府中華民國九十五年三月二十三日府行法字第０九五一０００一二五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（被告所為如附表所示自民國九十四年九月十八日起至民國九十四年十二月二十七日止按日連續處罰處分書共計一百零一件）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣行政院農委會漁業署為興建金湖漁港防砂試驗堤工程（下稱系爭工程），於委由訴外人偉伯工程顧問有限公司（下稱偉伯公司）設計完成後，再委由雲林縣政府發包施工，並由訴外人桂裕營造工程有限公司（下稱桂裕公司）得標，由於系爭工程三條主堤之設計係以廢輪胎為主要材料，訴外人桂裕公司復將該部分工程委由原告承包，原告遂以廢輪胎施作於系爭工程三條主堤以及試驗堤Ｓ堤根保護部分所圍的新生基底用輪胎。民國（下同）八十九年九月二十二日由金湖漁港建港委員會主委何金秋等人向行政院農委會漁業署（下稱漁業署）及雲林縣政府陳情：「一、三百米長之環保輪胎防砂堤效果顯著，然著實太短，懇請政府能再繼續撥款延長至海溝邊緣，以求完全之防砂效果。二、三百米防砂堤與海堤邊、包商所為之材料堆置場，懇請縣政府出面要求包商留下供我全體漁民使用。．．．。」案經漁業署八十九年九月二十八日（八九）漁四字第八九一二二九一七一號函雲林縣政府略以：「有關金湖村民陳情請延長金湖漁港防砂堤乙案，經查該港屬第三類漁港，依漁港法規定應屬貴管，本案請貴府依權責研處逕復。．．．。」雲林縣政府乃以八十九年十月九日（八九）府農漁字第八九０五一０一七一０號函復陳情人略謂：「．．．另本試驗堤三百米的堤根部，由於工程需要築一保護堤兼儲料場用，建請留下作為存放牡蠣殼串及竹架材料之用，本府原則同意，惟後續該廠之維護管理，請該港之建港委員會負責。．．．」，八十九年十一月四日建港委員會主委何金秋等又提出申請書略謂：「我金湖漁港防砂試驗堤工程承包商將於近日完工，我全體漁民一致要求承包商能將施工所剩少許材料廢輪胎留下，供我漁民新填置之場地的基底用料。」雲林縣政府則以八十九年十一月十四日
（八九）府農漁字0000000000號函復建港委員會略以：「所請原則同意，惟承包商需將其綑綁排列整齊。」並於八十九年十二月八日由雲林縣政府農業局就監造單位偉伯公司依據監造契約書規定所提報之「雲林縣政府結算驗收證明書」結算。嗣被告由台灣雲林地方法院檢察署檢察官九十二年十一月六日雲檢朝廉九一偵四六四一字第二三四四一號函查得原告於完工後，涉嫌將剩餘廢棄輪胎就地掩埋，並派員查證屬實，乃以原告違反廢棄物清理法第三十九條暨行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第三十一條第二項之規定，依廢棄物清理法第五十二條規定，以九十二年十一月二十一日雲環五字第０九二０００四六三九號函（附同年十一月二十一日處分書）科處新台幣（下同）一八、０００元罰鍰，並限期於九十三年二月二十六日前完成清理工作，屆期仍未改善者將按日連續處罰；嗣原告分別於九十三年二月十八日、九十三年三月十二日二次申請展延，被告衡量情形後同意原告於九十三年四月二十九日前完成改善；惟原告屆期仍未改善，被告遂自九十四年九月十八日起至九十四年十二月二十七日止（如附表所示）按日連續處一八、０００元之罰鍰；原告不服，提起訴願，經遭決定不受理；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分（被告所為如附表所示自九十四年九月十八日起九十四年十二月二十七日止按日連續處罰處分書共一百零一件）均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、程序方面：
（一）原處分以程序駁回原告之訴願請求，不合法：
１、原訴願決定駁回原告之請求，其理由為：「本件訴願人於九十三年四月二十九日向被告提出之清運計畫書負責人記載：「甲○○」，惟訴願書代表人記載：「廖忠義」，且經查經濟部商業司公司登記事項，訴願人公司代表人九十一年九月十八日即登記為「甲○○」，訴願人公司代表人為何？殊難明瞭。被告以九十五年二月十日府行法字第０九五００一二七八三號函通知訴願人於二十日內補正，請訴願人檢附法人登記證明文件及代表人之資格證明，該函於九十五年二月十四日送達，有訴願文書送達證書可稽，惟本件訴願書代表人迄未補正，其程序顯有未合，是本件訴願應不予受理。」云云，惟查：
２、本件訴願係九十五年三月十七日作成決定，而原告已早於「九十五年二月二十七日」以「補正、追加訴願書（十四
）狀提出原告變更登記表補正原告公司負責人「甲○○」，原訴願決定昧於此一事實，作出「訴願不受理」之決定，於法不合。
（二）被告處分書未合法送達於原告，不生處分之效力，惟既具明處分之形式，應予撤銷：
１、行政程序法第九十六條規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名…如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。」同法第六十九條第二項規定：「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」原告之代表人於九十一年九月十八日起即登記為「甲○○」，除有原告變更登記表可稽外，亦有官方網站資料可據。
２、惟被告於勒令原告公司限期改善之第一次處分，即九十二年十一月二十一日雲環五字第０九二二四六三九號執行違反廢棄物清理法案件處分書（編號九二０二一），其「當事人姓名或事業機構名稱」欄係列「旭台貿易有限公司（負責人：廖忠義）」，並為送達，顯然違反前開行政程序法第六十九條第二項「就法人之送達應向其代表人為之」之規定，自不生對原告合法送達之效力。
３、依廢棄物清理法第五十二條末段規定：「…．經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」亦即被告須有「合法之令限期改善」之處分後，始得加以「按日連續處罰」，本件按日連續處罰之處分係依上開「令限期改善」之第一次處分為基礎而為之處分，然第一次處分未合法送達於原告，而對原告不生督促行為之效力，故本件按日連續處罰之處分亦失其附麗，而喪失程序之正當性（參見司法院釋字第六０四號解釋理由書）。
４、再者，本件於九十四年九月十八日至同年十月二十一日按日連續處罰之處分，均係以「旭台貿易有限公司，負責人：廖忠義」為送達對象，於九十四年十月二十二日至同年十二月二十七日按日連續之處分，均未載明代表人之姓名，有違行政程序法第九十六條規定，依上開說明，亦均未合法送達於原告，對原告自不生處分之效力，惟既具有行政處分之形式，爰提起訴訟，以資救濟。被告在此之前之按日連續處分書，因未合法送達，業經鈞院撤銷在案。
二、實體方面：
（一）原告就本件工程廢輪胎之再利用，係依行政院環保署規定辦理，並無違法：
１、經查，系爭工程係由雲林縣政府農業局設計並依政府採購法招標發包，嗣由桂裕公司得標，由於系爭工程三條主堤之設計全部以廢輪胎為主體材料，且工法特殊，而原告係此種材料工法之專業廠商，故桂裕公司乃將該部分工程委由原告施作，雙方並訂有合約。
２、按依廢棄物清理法第三十九條規定：「事業廢棄物之再利用應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第二十八條、第四十一條之限制。前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。」
３、系爭工程所需用之廢輪胎，係原告向行政院環境保護署申請撥用，並於八十八年十二月三十日經環保署核准並簽訂「彰化芳苑廢輪胎貯存場廢輪胎清運及處理之工程契約」，此有行政院環境保護署八十九年三月六日（八九）環署廢字第００一二二三九號函可證。原告就此一廢輪胎之再利用，中央目的事業主管機關行政院環境保護署既已核准在卷，自無違背廢棄物清理法第三十九條之規定。
４、中央主管機關環保署於核准系爭環保廢輪胎之使用後，乃委託「財團法人台灣產業服務基金會」（下稱產基會）就廠商之執行情形為查核認證，故產基會係受環保署委託行使公權力之機關，而產基會於九十年八月一日以函檢送環保署之「彰化芳苑貯存場廢輪胎清運及處理─雲林金湖漁港防砂堤工程報告書」載明：「現場留有之部分廢輪胎，經查係為雲林縣政府同意將剩餘廢輪胎交由當地居民使用（(八九)府農漁字第八九０五一０三一九二號函 ）…九十
年四月一日稽核時發現現場所留存之廢輪胎已完成初步覆蓋，故於九十年四月二十五日核發一、八八０、０００kg…」，足證系爭Ｓ堤根部工程所使用之廢輪胎，業經環保署委託產基會就其使用情形為稽核認證，並載明於「工程報告書」；若Ｓ堤根所使用之環保廢輪胎未經中央主管機關核准，環保署於接獲「工程報告書」後，自會責令取締，惟未見於本件，是以，系爭Ｓ堤根部環保廢輪胎之使用，確已經主管機關環保署之核准，應無疑義。
５、再者，產基會執行系爭工程查核之承辦人曾炳勳於鈞院另案（九十四年度訴字第一０五號）審理中曾到庭證稱：
（１）「問：台灣產業服務基金會是否受行政院環境保護署委託於八十九年間就雲林縣金湖漁港防砂提試驗工程之材料廢輪胎為稽核認證作業？答：有。」
（２）「問：金湖漁港防砂堤試驗工程是否已完工驗收？答：是。已完工驗收。」
（３）「問：完工驗收後當時所留下的廢輪胎是如何處理？答：當時旭台公司有檢送雲林縣政府有同意旭台公司留下廢輪胎作為基底之公文給我們，所以我們有到現場去拍照。」
（４）「問：當時雲林縣政府同意請旭台公司將廢輪胎留置做為基底使用，請問證人環保署就此事是否知情？答：環保署知道。……我們有就拍得的照片和環保署為討論。環保署有要我們去向旭台公司要公文，我們向旭台公司要求，旭台公司就拿了雲林縣政府同意的公文給我們。」（見鈞院九十四年度訴字第一０五號卷九十四年六月五日審判筆錄）。足證系爭工程以及Ｓ堤根基底廢輪胎之留用，係經雲林縣政府之同意及指示，並確經行政院環境保護署委託行使公權力之台灣產業服務基金會驗收合格，自無違反環保法令。
（二）系爭工程Ｓ堤根部場地，留用廢輪胎材料，係依業主即地方主管機關雲林縣政府之指示辦理，被告據以處罰，違反信賴保護原則：
１、原告己依約完成系爭工程三條主堤之施作，唯現場尚有部分廢輪胎材料，原告本欲將其搬離，惟雲林縣政府因受當地漁民陳情，謂Ｓ堤根地區（原係堆置材料之施作場地），地勢較主堤低約二、三公尺，為防止回填砂受海水淘刷沉陷，且現場於夜間視線不佳，若人車跌落恐有生命危險之虞，希望能保留現場廢輪胎填塞，使Ｓ堤根地勢與主堤同高，供為漁民作業場地，此有當地漁民向雲林縣政府之陳情書二份足稽。雲林縣政府接受漁民陳情後，乃於八十九年十一月十四日發函與承包商桂裕公司表示「主旨：為貴會建請將本府辦理八十八年度金湖漁港防砂試驗堤工程施工所剩少許材料廢輪胎留下，作為新填置之場地的基底用料，復如說明，請查照。……說明：二、所請原則同意，唯承包商須將其捆綁排列整齊。」（雲林縣政府八十九年十月九日（八九）府農漁字第八九０五一０一七一０號函及八十九年十一月十四日（八九）府農漁字第八九０五一０三一九二號函），桂裕公司乃要求原告依該函執行。雲林縣政府係系爭工程業主，就系爭工程有設計、監造及變更設計之權利，原告乃施工廠商，乃遵照業主該函之指示，將廢輪胎材料捆綁排列整齊，置於Ｓ堤根中，並覆土填平，此有行政院環保署委託財團法人台灣產業服務基金會之稽核認證照片可稽，原告所施作之金湖漁港防砂堤以及Ｓ堤根場地之填平作業於完工後，已由雲林縣政府於八十九年十二月八日驗收完畢，且該場地後續之維護管理，已移交予該港之「建港委員會」負責，若原告未得業主之同意或未依業主之指示施作系爭工程及Ｓ堤根，自應無法通過業主雲林縣政府之驗收，否則業主豈非違法驗收，應無此理，原告既係依業主之指示完成工作，並無違法，亦無擅自於「完工後將剩餘廢輪胎就地掩埋」之情事。
２、至於被告於作成原處分，係以九十二年十一月十八日所拍攝之「金湖漁港防砂試驗堤」現場稽查照片顯示Ｓ堤根上之廢輪胎材料，原告並未將之綑綁堆放整齊，而係零亂散落於該場地，指原告有違法就地掩埋廢輪胎之行為。惟查，系爭工程完工並經業主驗收二年多後，台灣雲林地方法院檢察署曾就相關公務員是否涉貪污治罪條例為偵查（案號：雲林地檢署九十一年度偵字第四六四一號，九十二年度偵字第四一０五、四五九二、四五六九、四八六三號），承辦檢察官曾勁元為搜證曾多次開挖Ｓ堤根，但開挖後並未將其回復原狀，致有被告九十二年十一月十八日所攝照片之情形（雲林縣環保局既稱該照片係九十二年十一月十八日所攝，則相機所設定日期八十九年一月二十八日並非正確，此觀照片上雜草長度即明，併此說明），且該場地於完工後亦多次發生火災，此乃原告於系爭工程合法完工並經驗收移交後，該場地工程因另遭其他外力介入而造成現況變更之違法情事，此僅須比對當時Ｓ堤根場地完工照片即可明瞭，此一現場變更情形應由開挖之雲林地檢署負責回復原狀，或由已受移交之「該港建港委員會」負責維護管理，與原告之責任無關，被告以該事後之情事變更處罰原告，自非適法，亦難讓人心服。蓋若系爭工程Ｓ堤根場地於驗收當時係被告所出示之九十二年十一月十八日取締照片所示情形，為何當時能通過驗收？業主雲林縣政府農業局豈非違法驗收？又為何被告於長達三年就該顯而可見之環境混亂從未有取締行動？豈非廢弛職務？故被告指原告有違法情事，絕非事實。
３、依行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」按行政機關對人民所為之行政行為，倘使人民產生正當合理之信賴，即應予以保護，又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。縱行政機關作成違法行政處分，倘上級機關依法予以撤銷時，應兼顧處分對象信賴利益之保護。受處分對象如因行政處分之存在而於產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障（行政程序法第八條、第一百十七條、第一百十九條及第一百二十條）。
４、據此，行政法上信賴保護原則之適用，必須具備三項要件，始足當之：（1）、信賴之基礎：即須有一個足以引起當事人信賴之國家行為（含行政機關之行政處分或其他行為 ）；（2）、信賴之表現：即當事人因信賴該國家行為而為具體之信賴行為（含人民因信賴國家行為，所為安排其生活或處置其財產）；（3）、信賴值得保護：即當事人之信賴，必須值得保護（亦即當事人非以詐欺、脅迫或賄賂之方法，獲得國家行為；對重要事項提供不正確資訊或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；明知行政機關之行為違法或因重大過失而不知等情）。
５、原告依雲林縣政府之同意及指示，辦理廢輪胎留用Ｓ堤根區，已使人民產生正當合理之信賴，應受信賴原則之保護：
（１）查雲林縣政府八十九年十一月十四日發函與承包商桂裕營造工程有限公司，指示並同意原告將廢輪胎綑綁整齊留用S堤根區。此為足以引起原告信賴之行政行為，具有信賴之基礎事實存在，符合前開信賴保護原則之第一要件。
（２）原告於接受雲林縣政府之指示後，隨即將廢輪胎綑綁整齊並覆土掩埋，業經產基會稽核認證在案。此為原告因信賴雲林縣政府之前揭行政行為，所展開具體之信賴行為，符合前開信賴保護原則之第二要件。
（３）雲林縣政府係受金湖漁港當地居民之陳情，遂指示原告將廢輪胎留用Ｓ堤根區，足證原告並無以詐欺、脅迫或賄賂之方法，獲得雲林縣政府之前揭指示，至為明確；況原告亦無對重要事項提供不正確資訊或為不完全陳述，致使雲林縣政府作出前揭指示；復以，原告因善意信賴雲林縣政府之前揭指示，其信賴應值得保護，符合前開信賴保護原則之第三要件。
６、雲林縣政府指示原告將剩餘廢輪胎留用作為系爭Ｓ堤根之基底，故本件真正之行為人乃雲林縣政府而非原告，若有違法，被告應以雲林縣政府為處罰對象，其逕對原告處罰，於法有違。況且縱令雲林縣政府逾越其權限指示原告留用廢輪胎之行政行為違法，亦應由被告或其上級機關，依職權撤銷該瑕疵之行政處分，始告合法。經查，被告並非留用廢輪胎之原行為機關，亦非雲林縣政府之上級機關，其自無由撤銷雲林縣政府所作成之處分。在國家機關之行政行為（處分）未被有權機關撤銷前，均推定為合法、正當，雲林縣政府指示原告將環保廢輪胎留用於系爭Ｓ堤根，其下級機關之被告卻因此處分原告，在在與憲法信賴保護之原則有違。若原告之行為違法，而該行為既係受地方政府機關之要求及指示為之，雲林縣政府即應對原告負國家賠償責任。
（三）被告一次寄發累積多次按日連續課處罰鍰之處分，有違正當法律程序：
１、被告既對原告為按日連續課處罰鍰之處分，本件共累積有二五二次罰鍰之行政處分，惟被告機關卻分別累積多份處分書乙次送達，顯有違背正當法律程序之違法，蓋，按日連續處罰之規定，旨在警告、督促受處分人改善違規情事，被告自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能，此有最高行政法院八十年度判字第二四一二號判決可稽。該判決並載明，被告嗣後就按日連續處罰之處分書類，宜按日依公文程式條例第十三條之規定送達，以收加速改善之效果。又學者李建良教授於其所著「三論水污染防制法有關按日連續處罰規定之適用問題」中再一次闡明：按日連續處罰旨在藉由金錢給付義務的不斷課予，形成金錢負擔上的壓力，進而「逼迫」義務人履行其義務，是以，在科處罰鍰（實為怠金）處分未送達至義務人前，不僅未發生外部效力（行政程序法第一百十條），且無法對義務人產生實際上的督促效果。……按日連續處罰的處分書必須於未完成改善之日起逐日「作成」，並隨即送於義務人，以發揮督促改善之作用。蓋「按日連續處罰」在性質上既屬「執行罰」，則該項處分必然是針對「未履行義務」而來，是以，主管機關一旦認為義務人未履行其改善義務，而欲以「怠金」作為推促履行義務的工具，即應開具處分書，送達於義務人，而非待一段時日之後，甚或義務人改善完成之後，始溯及開具處分書，一併送達於義務人。此皆係肯認系爭法令蘊含對於主管機關作按日處罰時之正當法律程序要求，是故，本件原處分之作成，顯已違背正當法律程序，難謂合法。
２、再者，依九十二年十二月三十一日修正發布之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」並無第三十一條第二項條文，被告於九十二年十一月三十一日後引用已廢止之八十六年十月十五日發布之舊「設施標準」第三十一第二項：「未經公告再利用之一般事業廢棄物，計劃進行再利用，得檢具再利用計劃，向地方主管機關申請核轉中央主管機關核准。」作為本件按日連續處罰行政處分之依據，自非適法。
（四）被告於本件處罰外，之後復對原告另為連續按日處罰，經原告提起訴願後，雲林縣政府九十五年八月二十一日府行法字第九五００七一二二六號訴願決定書已將「原處分撤銷」（其主要理由如下，爰引用作為本件訴訟之主張）：
１、系爭廢輪胎有埋設於地下者，或系爭工程完工後發生火災棄置者，抑或檢察官開挖未回復原狀者，系爭廢棄物清除處理責任之歸屬已無法分辨。
２、縱認訴願人負有清除之責任，被告自九十二年十一月二十一日裁處罰鍰並命原告限期於九十三年二月二十六日完成清理工作，因原告未如期完成清除處理，被告即按日連續處罰迄今，被告執意由原告清除，並一再開立按日處罰處分書，處以每日一萬八千元之罰鍰計七百四十五張，金額為一千三百四十一萬元，其所為行政處分顯不合適、不必要、且不合比例。
３、被告為系爭處分時，復未考量立法目的，審究其亦為清除、處理廢棄物之執行機關，針對本件之情形，其既有行為時廢棄物清理法第七十一條第二項得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進人進行清除或處理之權限，自應由被告依同條第一項規定代為清除處理，較能有效達成維護環境免於被污染之目的，惟其仍執意令原告清除，並一味的開單按日處罰無法單獨有效清除所傾倒廢棄物之訴願人，其所為處分，亦有權力濫用之違法。
（五）綜上所述，原告就「金湖漁港防砂試驗堤（合Ｓ堤根場地）」之工程，已合法完工，並經業主驗收完畢，且環保署亦知悉同意，被告嗣後以原告無關之其他外力介入因素，而使工作物現狀改變，處罰原告，自非適法，故本件被告於九十二年十一月二十一日對原告所為之處分（編號九二０二一）既屬違法，依此處分自九十四年九月二十六日起按日連續課處如附表所示之罰鍰，亦無所附麗，且被告按日連續課處之處分，亦有違正當法律程序，均應予撤銷。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、程序方面：
（一）按「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」、「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」行政程序法第六十九條第二項及同法第七十二條第二項分別定有明文。本件原告代表人雖自九十一年九月十八日即由「廖忠義」變更登記為「甲○○」，但原告法人登記地址仍為台北市○○○路○○○號七樓，未有變更，此有原告公司變更登記表可稽。是以縱本件按日連續處罰之處分均係以「旭台貿易有限公司，負責人：廖忠義」為送達，然被告送達處所為原告營業所即原告法人登記地址台北市○○○路○○○號七樓，已生合法送達之效力（行政程序法第七十二條第二項參照），原告據以指稱本件按日連續處罰之處分均未合法送達，對其不生處分之效力云云，顯無理由。
（二）行政程序法第六十九條固規定：對於法人為送達者，應向其代表人為之。然本件受處分人即原告，則其公司代表人為何人?何人有代表原告受處分之權限?應依公司法規定定之。
（三）按公司法第十二條規定：「公司設立登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人」。依此，公司設立後，有漏未登記或變更登記之事項，係採登記對抗要件主義，登記與否僅屬對抗要件而非成立生效要件。例如，公司成立後改選董事、監察入時，當選之董事、監察人只須依照民法第五百二十八條規定接受公司之委任，於就任時起，即生委任效力。至於有無依公司法規定，申請董事監察人變更登記，僅生可否對抗第三人之效力而已（參照最高法院六十七年台上字策七六０號判例及柯芳枝著，公司法論）。有限公司之代表人固為公司之董事（公司法第八條第一項）。但依同法第一百零八條第一、二項規定：「公司應至少置董事一人執行業務並代表公司，最多置董事三人．．」、「執行業務之董事請假或因故不能行使職權時，指定股東一人代理之；未指定代理人者，由股東問互推一人代理之」。由上揭關於有限公司代表人之規定可知，有限公司之代表人原則上固為董事，但董事非僅一人擔任，可置多人；又代表公司執行業務之董事，若因請假或因故不能行使權權等原因，亦得指定其他股東代理其職務。綜觀上揭公司法有關有限公司代表人之規定可知，有限公司之代表人，除已向主管機關申請辦理登記為負責人之該董事一人外，已就任而未辦變更登記之其他有權代表公司執行業務之董事，或者受指定代理行使職務之股東．．等，均屬該有限公司之代表人。故而，有限公司之代表人，非僅為已向主管機關申請登記之該名負責人一人而已。
（四）原告原登記負責人為廖忠義，嗣後雖於九十一年九月十九日申請變更為甲○○，但實際上原告公司仍係由廖忠義擔任負責人（其內部關係可能係受甲○○指定代理，或者是廖忠義仍擔任董事並執行業務，但未向主管機關申請變更登記），此事實由原告於九十三年二月十八日，九十三年三月十二日及九十三年四月十六日三次申請延展；九十三年四月二十九日提出清運計畫；九十四年元月十八日提起訴願迄九十五年一月二十七日追加訴願狀（十三），仍由廖忠義代表原告提起，即可得證明。又退一步言，雖原告嗣後主張其代表人變更，惟廖忠義至少於九十五年一月二十七日以前，對原告仍有代表權，否則如何代表原告提起訴願。況查，原告於提起訴願時，不僅列廖忠義為其代表人外，又未爭執原處分送達予廖忠義屬不合法送達，足見廖忠義確為原告之代表人，有代表原告受行政處分之權限。按行政程序法第六十九條第三項規定：「法定代理人、代表人或管理人有二人以上者，送達得僅向其中之一人為之」。依此，原處分雖未向「甲○○」為送達，但已向原告之另一代表人「廖忠義」為送達。雖原告之代表人「廖忠義」未向主管機關登記，但不影響其代表權，原處分向廖忠義送達，仍屬合法。
二、實體方面：
（一）被告係依台灣雲林地方法院檢察署檢察官九十二年十一月六日雲檢朝廉九一偵四六四一字第二三四四一號函示：「金湖漁港防砂試驗堤」有就地掩埋廢輪胎案辦理。被告於九十二年十一月十八日派員至金湖漁港防砂試驗堤稽查發現，該試驗堤防旁之空地確實有大量廢輪胎掩埋或堆置之情事；按原告將廢輪胎掩埋或堆置之行為，無論其是否綑綁整齊均已構成違反廢清法之事實，被告處以罰鍰依法有據，又系爭工程合約原規定於工程完工驗收前必須將工地恢復原狀，並將所剩之材料全數運離，該空地並非工程驗收之部分。
（二）依廢棄物清理法第三十九條規定：事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理；事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第三十一條第二項之規定，未經公告再利用之一般事業廢棄物計畫進行再利用，得檢具再利用計畫，向地方主管機關申請核轉中央主管機關核准。經查，原告並未依法提出計畫申請，且縣府主管機關雖同意原告將所剩之廢輪胎留下，但原告並未妥善處理，從原告所提供之照片上可看出廢輪胎裸露及部分散落根本無法提供漁民作業（如原告於訴願時所提之照片）。被告於九十二年十一月二十一日稽查、告發處分，九十二年十二月三十一日方修正之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」尚未公告，被告引用當時法令亦為適法。
（三）對於原處分之限期改善部分，原告於九十三年二月十八日第一次申請展延、九十三年三月十二日第二次申請展延，原告來函表示，負責人廖忠義頭部重傷目前無主事能力，陳情將改善期限延後至廖忠義身體復原後再行改善，因二次申請皆附有醫療診斷書等相關資料佐證，被告衡情據以同意原告於九十三年四月二十九日前完成改善；原告又於九十三年四月十六日第三次申請展延顯無改善之誠意，被告基於公益暨無可據以同意展延，始依廢棄物清理法之規定按日連續處分，期間亦多次電話告知原告，原告始終心存僥倖，拖延至九十三年四月二十九日才提出清運計畫書，被告旋即寬予同意開始動工之日即停止按日連續處分，惟遲至今日原告仍未動工處理，被告於情於理於法實已兼顧並濟。
（四）綜上，原告訴訟理由皆為推卸之詞，被告依廢棄物清理法第五十二條處罰，依法並無不當。
理 由
一、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名，．．．如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。．．．」行政程序法第九十六條第一項第一款定有明文。又「法人應由其代表人為訴願行為」，訴願法第二十條第二項規定甚明，是訴願人如為法人，未由代表人為訴願行為，即屬不備訴願要件，訴願機關應依法先命補正，如未命補正，逕予決定，自非適法。
二、本件原告起訴意旨略以：（一）本件訴願係九十五年三月十七日作成決定，而原告已早於「九十五年二月二十七日」以「補正、追加訴願書（十四）狀提出原告變更登記表補正原告公司負責人「甲○○」，原訴願決定昧於此一事實，作出「訴願不受理」之決定，於法不合。（二）被告處分書未合法送達於原告，不生處分之效力，惟既具明處分之形式，應予撤銷：按行政程序法第九十六條規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名…如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。」同法第六十九條第二項規定：「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」原告之代表人於九十一年九月十八日起即登記為「甲○○」，除有原告變更登記表可稽外，亦有官方網站資料可據。惟被告於勒令原告公司限期改善之第一次處分，即九十二年十一月二十一日雲環五字第０九二二四六三九號執行違反廢棄物清理法案件處分書（編號九二０二一），其「當事人姓名或事業機構名稱」欄係列「旭台貿易有限公司（負責人：廖忠義）」，並為送達，顯然違反前開行政程序法第六十九條第二項「就法人之送達應向其代表人為之」之規定，自不生對原告合法送達之效力。又依廢棄物清理法第五十二條末段規定：「…．經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」亦即被告須有「合法之令限期改善」之處分後，始得加以「按日連續處罰」，本件按日連續處罰之處分係依上開「令限期改善」之第一次處分為基礎而為之處分，然第一次處分未合法送達於原告，而對原告不生督促行為之效力，故本件按日連續處罰之處分亦失其附麗，而喪失程序之正當性（參見司法院釋字第六０四號解釋理由書）。再者，本件於九十四年九月十八日至同年十月二十一日按日連續處罰之處分，均係以「旭台貿易有限公司，負責人：
廖忠義」為送達對象，於九十四年十月二十二日至同年十二月二十七日按日連續之處分，均未載明代表人之姓名，有違行政程序法第九十六條規定，依上開說明，亦均未合法送達於原告，對原告自不生處分之效力等語；被告則以：（一）按「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」、「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」行政程序法第六十九條第二項及同法第七十二條第二項分別定有明文。本件原告代表人雖自九十一年九月十八日即由「廖忠義」變更登記為「甲○○」，但原告法人登記地址仍為台北市○○○路○○○號七樓，未有變更，此有原告有限公司變更登記表可稽。是以縱本件按日連續處罰之處分均係以「旭台貿易有限公司，負責人：廖忠義」為送達，然被告送達處所為原告營業所即原告法人登記地址台北市○○○路○○○號七樓，已生合法送達之效力（行政程序法第七十二條第二項參照），原告據以指稱本件按日連續處罰之處分均未合法送達，對其不生處分之效力，顯無理由。（二）原處分雖未向「甲○○」為送達，但已向原告之另一代表人「廖忠義」為送達。雖原告之代表人「廖忠義」未向主管機關登記，但不影響其代表權，原處分向廖忠義送達，仍屬合法等語，資為抗辯。
三、經查，原告公司之代表人為甲○○，有原告公司變更登記表附卷可稽，又原告係於九十一年九月十九日申請負責人變更登記為甲○○，迄今為止均由其擔任負責人，亦有台北巿商業管理處營利事業登記公示詳細資料附卷可憑。次查，本件被告依據其九十二年十一月二十一日雲環五字第０九二０００四六三九號執行違反廢棄物清理法案件處分書所為如附表所示自九十四年九月十八日起至九十四年十二月二十七日止按日連續處一八、０００元之罰鍰處分書，其中如附表所示自九十四年九月十八日起至同年十月二十一日止按日連續處
一八、０００元之罰鍰處分書，將原告公司之代表人均誤載為廖忠義；另如附表所示自九十四年十月二十二日起至同年十二月二十七日止按日連續處一八、０００元之罰鍰處分書，均未載明原告代表人之姓名，上開罰鍰處分書並均對廖忠義予以送達。嗣原告之訴願書亦誤載其代表人為廖忠義，訴願機關雖曾以九十五年二月十日府行法字第０九五００一二七八三號函通知原告於二十日內補正，請原告檢附法人登記證明文件及其代表人之資格證明，該函於九十五年二月十四日送達，而原告已於九十五年二月二十七日以「行政補正追加訴願書（十四）狀」，提出原告公司變更登記表補正原告負責人為「甲○○」，惟訴願機關不察，仍以本件訴願書代表人迄未補正，其程序顯有未合，乃於九十五年三月十七日決定訴願不受理，原告不服提起本件訴訟等情，為兩造所不爭執，且有被告依據其九十二年十一月二十一日雲環五字第０九二０００四六三九號執行違反廢棄物清法案件處分書所為如附表所示自九十四年九月十八日起至九十四年十二月二十七日止按日連續處一八、０００元之罰鍰處分書、訴願書、訴願文書送達證書、原告九十五年二月二十七日「行政補正追加訴願書（十四）狀」、掛號郵件收件回執等分別附於原處分卷、訴願卷及本院卷可參，堪予認定。職是，本件被告依據其九十二年十一月二十一日雲環五字第０九二０００四六三九號執行違反廢棄物清理法案件處分書所為如附表所示自九十四年九月十八日起至九十四年十二月二十七日止按日連續處一八、０００元之罰鍰處分書，共計一百零一件，關於原告公司之代表人，均未記載正確之代表人，揆諸前揭規定，於法未合；訴願決定以原告訴願書未補正其代表人為「甲○○」為由，予以駁回訴願，程序亦有未合。至於被告送達原處分之處所與原告營業所即原告法人登記之地址，是否相同？及原處分係向原告另一代表人「廖忠義」為送達，該送達是否合法？實與本件原處分是否合法並無關聯。足見被告辯稱：縱本件按日連續處罰之處分均係以「旭台貿易有限公司，負責人：廖忠義」為送達，然被告送達處所為原告營業所即原告法人登記地址台北市○○○路○○○號七樓，已生合法送達之效力，原告據以指稱本件按日連續處罰之處分均未合法送達，對其不生處分之效力，顯無理由；又原處分雖未向「甲○○」為送達，但已向原告之另一代表人「廖忠義」為送達。雖原告之代表人「廖忠義」未向主管機關登記，但不影響其代表權，原處分向廖忠義送達，仍屬合法云云，不足採信。
四、綜上所述，被告依據其九十二年十一月二十一日雲環五字第０九二０００四六三九號執行違反廢棄物清理法案件處分書所為如附表所示自九十四年九月十八日起至九十四年十二月二十七日止按日連續處一八、０００元之罰鍰處分書，其中如附表所示自九十四年九月十八日起至同年十月二十一日止按日連續處一八、０００元之罰鍰處分書，將原告公司之代表人均誤載為廖忠義；另如附表所示自九十四年十月二十二日起至同年十二月二十七日止按日連續處一八、０００元之罰鍰處分書，均未載明原告代表人之姓名，上開罰鍰處分書並均對廖忠義予以送達，惟廖忠義既非原告之代表人或管理人，原處分自非合法。又廖忠義以原告代表人名義提起訴願，惟其並無代表原告公司提起訴願程序之權，訴願機關雖曾以九十五年二月十日府行法字第０九五００一二七八三號函通知原告於二十日內補正，請原告檢附法人登記證明文件及其代表人之資格證明，該函於九十五年二月十四日送達，而原告已於九十五年二月二十七日以「行政補正追加訴願書（十四）狀」，提出原告公司變更登記表補正原告負責人為「甲○○」，惟訴願機關不察，仍以本件訴願書代表人迄未補正，其程序顯有未合，於九十五年三月十七日逕行決定訴願不受理，且未糾正上開原處分之疏失，自屬於法有違。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分（被告所為如附表所示自九十四年九月十八日起至九十四年十二月二十七日止按日連續處罰共一百零一件處分書），應認為有理由，爰均予撤銷，由被告另為適法之處分。至兩造間有關實體上爭執，本件既因程序理由撤銷訴願決定及原處分，自毋庸再加以審酌，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十五 年 十 月 三 日
第一庭審判長法 官 呂佳徵
法 官 林勇奮法 官 許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 十 月 三 日
書記官 藍亮仁