高雄高等行政法院判決
95年度訴字第48號原 告 屏東縣九如鄉玉水社區發展協會代 表 人 甲○○訴訟代理人 張宗琦 律師
林岡輝 律師丙○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
吳澄潔 律師上列當事人間因設立喪葬設施事件，原告不服內政部中華民國九十四年十二月三十日台內訴字第０九四０００六三三七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣訴外人屏東縣屏東市公所（以下簡稱屏東市公所）於民國（下同）九十三年十一月二十五日，向被告申請在其所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地設置殯儀館、火化場，計畫使用該土地面積一九、０００平方公尺，經被告以九十四年三月二十八日屏府民禮字第０九四００五七０九五號函同意設置，原告以上開殯儀館、火化場之設置違反殯葬管理條例第八條第一項及第九條第一項等規定，將危害鄰近居民之生命健康、財產安全及社區發展，乃以利害關係人之地位，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、程序部分，訴願決定以不受理駁回原告訴願，係屬違法：
（一）原告具當事人能力：按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」分別為訴願法第十四條前段及第十八條所明定。
是以，非法人團體縱非行政處分相對人，若法律上權益受損害，亦得以利害關係人身分提起訴願。本件原告為系爭土地附近居民即九如鄉玉水村住民所組織，經屏東縣政府於八十一年合法立案之人民團體，屬於訴願法第十八條之非法人團體，依法具有訴願當事人能力。
（二）原告就系爭行政處分具有法律上利害關係，應屬當事人適格：
１、按「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列第一款地點距離不得少於一千公尺，與第二款、第三款及第六款地點距離不得少於五百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定：一、公共飲水井或飲用水之水源地。二、學校、醫院、幼稚園、托兒所。三、戶口繁盛地區。四、河川。五、工廠、礦場。六、貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所。
前項公墓專供樹葬者，得縮短其與第一款至第五款地點之距離。」、「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第一項第二款規定之地點距離不得少於三百公尺，與第六款規定之地點距離不得少於五百公尺，與第三款戶口繁盛地區應保持適當距離。」分別為殯葬管理條例第八條及第九條第一項所明定。足見殯儀館及火化場之設置，因易生高分貝噪音、空氣污染及飛揚火花，勢必對周遭環境產生重大危害，故前揭殯葬管理條例第八條及第九條第一項乃規定對於周遭水源地、醫院學校、人口密集區、易爆炸地點，必須保持法定距離，以免危害鄰近居民之生命健康、財產安全及社區發展。
２、被告以九十四年三月二十八日屏府禮民字第０九四００五七０九五號函，許可屏東市公所○○○鄉○○段○○○○○號（冷水坑）公墓設置殯儀館及火化場。從而，屏東市政府依該許可，即可不經環評及計畫確定程序，鳩工興建殯儀館及火化場，此參諸該函文所稱：「主旨：貴所申請於○○鄉○○段○○○○號（冷水坑公墓內），設置殯儀館及火化場，經審查符合『殯葬管理條例』及相關規定，本府原則同意設置，請查照並依說明二辦理。說明：．．
．（五）本案設置完竣後依殯葬管理條例第十八條規定，應具備相關文件，經本府檢查符合規定並公告後始得啟用。」之內容自明。故而，該函文性質上顯屬對屏東市公所有利之授益行政處分（訴願決定亦同此見解），然該函文另方面卻對原告「法律上利益」產生重大侵害。蓋所謂「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定第三人範圍之基準，即若法律已明文規定利害關係人得提起行政爭訟，固無疑義；然如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該非處分相對人亦得提起訴願及行政訴訟（參見司法院釋字第四六九號解釋理由書；吳庚，行政爭訟法論，一九九九年修訂版，頁一０五以下）。揆諸首揭說明，殯葬管理條例第八條及第九條第一項對於設施周遭水源地、醫院學校、人口密集區、易爆炸地點，規定必須保持法定距離，其規範顯然具有保障鄰近住民生命權、健康權、財產權、環境權及社區發展權之意旨，並非僅是單純事實上或感情上利益而已。乃系爭殯儀館及火化場之設置地點，距軍事設施及爆炸性廠庫不足二百公尺，距水源及學校約三百至一千公尺，顯然違反殯葬管理條例第八條及第九條第一項規定。是以，原告固非系爭處分相對人，然鑒於該行政處分一旦付諸執行，不僅將危害九如鄉玉水社區之美好環境及社區發展，復對於團體成員之生命權、健康權、財產權產生急迫威脅，原告基於權益保障，乃依訴願法第十四條及第十八條規定，提起本件訴願及行政訴訟，應有當事人適格。
二、實體部分：被告允許屏東市公所設置殯儀館、火化場之地點，○○○鄉○○段○○○○○號冷水坑公墓，原係八十三年左右設置公墓，該土地於設置屏東市納骨塔及墓地之前，地目使用分區原屬特定農業區農牧用地，且迄至九十一年之前皆公告為水源水量水質保護區，作為墓地使用，已屬不當。現屏東市公所竟因該公墓使用效率不彰，即無視殯葬管理條例相關規定，亟欲新設置殯儀館及火葬場，顯屬違法不當。爰將該行政處分違法不當之處，說明如下：
（一）系爭殯儀館、火葬場之設置，係殯葬設施之新設，並非原有公墓之更新，違反殯葬管理條例第八條及第九條一定範圍之限制：
１、殯葬管理條例第二條第一款將殯葬設施分為公墓、殯儀館、火化場及骨灰（骸）存放設施；不同殯葬設施之設備內容、使用目的及對周遭自然人文環境之影響，均不相同。
殯葬管理條例第十二條（公墓）、第十三條（殯儀館）、第十四條（火化場及納骨堂）係規定不同殯葬設施之設備內容；同條例第八條、第九條則就不同殯葬設施對周遭環境侵害均不相同而規範各自法定距離。從而，基於環境影響及設備設施，所謂「設置」，係指殯葬設施之興建設立，包括將一般土地變更為公墓使用以及廢棄公墓使用，變更為納骨堂、火化場等，至「更新」係指殯葬設施之汰舊換新，而不變更設施種類之性質，例如火化場、殯儀館之火化爐及內部設備之更新（參內政部「喪葬設施示範計畫處理原則」五、「四」）。反之，若謂不同殯葬設施之變更均可謂更新，則同一墓地上，廢棄「公墓使用」興建「火化場」可稱更新；將「殯儀館」拆除成為「公墓使用」仍可稱更新，則所有殯葬管理條例之法定距離及環境影響評估規範豈非形同具文？準此，上開殯葬管理條例第八條及第九條第一項之法律適用，參諸殯葬管理條例第八條之立法理由：「設置、擴充殯儀館、火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，因不涉及埋葬屍體，較無影響公共飲水井或飲用水之水源地，但為免妨礙公共安寧，並基於民情與公共安全考量，爰規定其應與第八條第一項第二款、第三款及第六款規定之地點保持適當距離。」足見上開條例第九條僅係緩和殯儀館、火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施與公共飲水井或飲用水之水源地之距離限制（即同法第八條第二項第一款），至於其他非水源地區之法定距離，仍應受同條例第八條之規範。
２、系爭屏東市殯儀館及火化場設置地點，距空軍四三九混合聯隊之軍事設施及爆炸性廠庫不足二百公尺，一旦允准設置，其所生易燃物質隨時可能引起大爆炸，對於鄰近地區居民之生命、財產隨時有重大威脅，已明顯違反前揭殯葬管理條例第八條及第九條第一項規定；此參諸空軍第四三九混合聯隊九十三年十月十五日士後字第０九三０００八八七九號函自明。另衡酌上開函文，系爭設置地點僅距離爆炸性場庫二百七十公尺，遠不足殯葬管理條例規定之五百公尺，實不能設置殯儀館及火化場。至於該函所稱「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」，僅係針對一般建築之法規命令，並非針對加油站、核能電廠、火化場等危險高污染建物規範，其效力自不能與特別法地位之殯葬管理條例法律效力（最低五百公尺）相提並論。況且，系爭土地復緊鄰民用航空站易造成飛安事件，且距九如鄉玉水村落不足二百五十公尺，距當地居民地下水井及國小、九如國中及高屏溪攔河堰及高屏溪流域均在三百公尺至一千公尺範圍內，加上地形及季節風向不利因素，其所產生的水、空氣、噪音、交通、治安、廢棄物等污染，將直接嚴重影響居民生活環境品質、飲水安全、學生學習環境及身心靈淨化、農作物產值、地下水質（設置地點之地下水位約在地面下一至二公尺，實不宜設置殯儀館及火化場）及居民生命財產安全。是參諸前揭殯葬管理條例第八條第一項及第九條第一項規定，系爭殯儀館、火化場之設置，與人口密集社區、學校及水源均小於法定距離，顯然違反上開殯葬管理條例之規定，即屬違法。
（二）系爭設置地點未經九如鄉公所許可，係屬違法不當：按原「台灣省喪葬設施設置管理辦法」第四條第二項規定，公立喪葬設施設置於轄區外者，須經當地主管機關同意；九十一年七月十七日殯葬管理條例施行後，雖無當地主管機關同意之明文。然參諸殯葬管理條例第三條：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：．．．三、鄉（鎮、市）主管機關：（一）鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及管理。（二）埋葬、火化及起掘許可證明之核發。（三）違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報。」規定，九如鄉公所與屏東市公所係平行地位之主管機關，屏東市公所欲在九如鄉轄區設置市立殯葬設施，當然應經九如鄉公所許可。另衡諸地方制度法第二十條：「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：．．．三、關於社會服務事項如下：．．
．（三）鄉（鎮、市）殯葬設施之設置及管理。」及同法第二十一條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理，必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。」之規定，屏東市公所欲設置市立殯葬設施，係屬屏東市自治事項，並非九如鄉自治事項，則屏東市豈能在九如鄉轄區執行自治事項即設置屏東市立殯葬設施？足見殯葬管理條例之所以未明定應經地方政府同意，實係此乃遵循地方制度法當然之理，無庸贅言。本件屏東市公所前將本件設置殯儀館、火葬場計畫書送交審核時，該計畫書竟稱本區附近人煙稀少等語，隱瞞新設殯儀館、火葬場近鄰水源、易爆火藥庫之事實，提供不實資料向被告申請設置殯葬設施，送交審核時復未知會九如鄉公所，致被告資訊錯誤不全，不察誤予核准。從而，被告不顧九如鄉公所反對，執意准許屏東市殯葬設施設置於九如鄉轄區，顯然違反地方制度法第二十條、第二十一條及相關規定。申言之，原處分准許屏東市所有殯儀館、火葬場之興建地點，位於屏東縣九如鄉轄區境內，已侵犯屏東縣九如鄉地方自治及城鄉發展權限（屏東市公所顯抱持將自身利益建築於九如鄉痛苦損害之上），其違法不當甚明。
（三）系爭殯儀館、火葬場之興建，被告及屏東市公所並未依法踐行聽證程序，於法亦有違誤：
１、按「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」為行政程序法第一百零七條所明定。次按「本法所稱行政計畫，係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。
」、「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」復分別為行政程序法第一百六十三條及第一百六十四條第一項所明定。乃有關行政機關聽證之舉行，除法規另有規定應舉行聽證外，行政機關固有裁量之權，然若具有重大公益事由，非舉行聽證不足以保障人民程序主體權利者，行政機關之裁量即縮減至零，舉行聽證成為行政機關之法定義務。
２、系爭殯儀館、火葬場之興建地點，位於屏東縣九如鄉轄區境內，不僅涉及屏東縣九如鄉地方自治及城鄉發展權限，復對原有公墓墓主信仰及財產權益有重大影響（此即墓主土葬、火葬之選擇，並有遷葬補償標準亟待釐清），更對附近九如鄉玉水村居民身心健康有急迫威脅，九如鄉玉水村居民長久以來堅決反對墳墓設施之興建，更眾所周知。
是對於本件殯儀館、火化場設置興建之重大爭議，自有舉行聽證溝通意見之必要，不容被告私下便宜行事，本件行政機關已無是否舉行聽證之裁量空間。申言之，本件爭議核其性質，為屏東市公所對九如鄉公所之土地利用之變更（公墓使用變更為殯儀館、火化場使用）及重大公共設施（殯儀館、火化場）之設置，涉及多數不同利益之人（包括墓主、將來使用殯葬設施之鄉民、鄰近公墓用地之居民等，均屬利益相互對立之人）及多數不同行政機關（九如鄉公所、屏東市公所、軍方、縣政府及相關主管機關）之權限，依法自應舉行聽證。基上，無論依裁量縮減至零或法規規定，被告均應舉行聽證。然被告並未踐行行政程序法第一百五十六條以下之法定聽證程序，即倉促作成決定，如此枉顧原告、九如鄉玉水村住民及墓主權益之蠻橫作為，令原告等情何以堪？益證該行政處分確屬草率違法，應予撤銷。
（四）系爭殯葬設施之設置違反環境影響評估法：按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。」、「本法所定縣（市）主管機關之權限如左：一、有關縣（市）環境影響評估工作之規劃與執行事項。．．．三、有關縣（市）目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書、環境影響調查報告書之審查事項。」分別為環境影響評估法第二條、第三條第一項及其施行細則第五條所明定。又被告為審查環境影響評估事項，訂有「屏東縣環境影響評估審查委員會組織規程」，另參諸行政院環境保護署（以下簡稱環保署）九十四年三月十五日環署綜字第０九四００００五六七號函之說明，係稱殯葬設施興建或擴建，應依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第三十一條第四款決定應否實施環評（本案之火化場及殯儀館設置，緊鄰同區位納骨塔，其公共設施非屬獨立設置，無法區分使用，依法應實施環評）。從而，有關屏東市火化場及殯儀館設置案之環境影響評估，依法應由目的事業主管機關民政局將本案計畫書送交被告會審，並由縣環保局依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第三十一條第四款規定決定應否實施環評，如應實施環評，則需製作環境影響說明書、評估書等資料送交屏東縣環境影響評估審查委員會審查。而若違反上開法定審查程序，依環境影響評估法第十四條：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」之規定，系爭許可屏東市火化場及殯儀館設置之處分，即屬無效。查，本件屏東市火化場及殯儀館設置案，依規定需由目的事業主管機關民政局將本案計畫書會被告所屬相關業務職掌單位，其中環保單位審查部分乙欄之主管機關依縣府組織及業務分工為縣環保局，而非民政局。是以，縣環保局依職權應就系爭殯葬設施應否環評加以判斷，然縣民政局卻不顧縣環保局權責劃分，於九十四年三月二十八日以屏府民禮字第０九四００五七０九五號函，逕行核准系爭殯葬設施興建，並將環評與否判定部份逕交由業主（屏東市公所）自行認定處理，不僅明顯違反前開環境影響評估法規定，更直接牴觸利益迴避原則，無怪乎本件殯葬設施能迅速獲得被告設置許可，其如此漠視法令之行為，殊有可議。本件殯葬設施設置案既未依法進行環境影響評估審核程序，參酌前揭環境影響評估法第十四條規定，原處分顯屬違法無效。
（五）末按殯儀館及火化場屬於對居住環境具長遠影響之設施，而系爭設置地點所鄰近土地，已發展出多樣性農業種植，九如鄉並為政府重點發展之特定農業區，本應強化競爭條件發展精緻農業；而非罔顧九如鄉公所及當地居民之意願，興建殯儀館及火化場，破壞該區域永續發展的機會。況且，目前屏東縣於屏南枋寮鄉及屏北高樹鄉已設置殯葬設施及火化場，符合南北平衡，經由南二高、省道、縣道、鄉道交通便利順暢於三十分鐘內均可抵達；另查，被告轄區內更有東港鎮及高樹鄉於九十二年度向縣府提出設置殯儀館及火化場計畫在案，基於屏東縣人口已負成長，應無需再新設殯儀館及火化場之必要，以免浪費公帑、造成土地不當使用、環境污染等情事。
乙、被告主張之理由：
壹、程序部分：依訴願法第十八條規定，自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。故得提起訴願者，雖包括利害關係人而非專以受處分人為限，但斯所謂「利害關係」乃指法律上之利害關係而言，不包含事實上之利害關係在內（最高行政法院七十五年判字第三六二號判例參照）。原告未能說明其於屏東市公所所受處分有何項法律上利害關係，而以其自己之名義對屏東市公所之處分案件為行政爭訟，尚難認其有此權利。縱依司法院釋字第四六九號解釋理由書：「．．．如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」亦須可得知有保障特定人之意旨時，且須個人權益因而受損害者，始得依法請求救濟，而「不致因此而造成撤銷訴訟性質改變，而淪為民眾訴訟」（吳庚，行政爭訟法論，八十八年五月修訂版，頁一０六後段）。本件原告不能說明其有何法律上關係，或有何法律保障之特定人及個人權益因而損害，故其提起本件訴訟為當事人不適格。
貳、實體部分：
一、坐落屏東縣九如鄉冷水坑一一四七地號（冷水坑公墓），於七十四年二月二十七日已更正編定為特定農業區墳墓用地，現況為冷水坑公墓，為原告所承認之事實。惟設置公墓前為水源水質保護區更正為墳墓用地是否不當，非本件處分之問題，況依自來水法第十一條規定水源水質保護區內並不禁止設置公墓。又已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不受距離規定之限制，依據殯葬管理條例第九條第二項立法說明：「因殯葬設施具高鄰避性，其設置地點於都會區內尤其難覓，故規定都市計畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施用地依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不受前項距離規定之限制。」屏東市公所申請設置殯儀館及火化場之地點，於八十三年二月一日即公告公墓用地而受理申請，符合該條項規定，免受前項距離之限制。另上開條例第九條第一項規定設置、擴充殯儀館或火化場．．．，顯見本條之適用並不限於更新，原告主張僅適用於公墓更新，或須先廢棄公墓使用始得變更為納骨堂、火化場等顯屬誤解。另玉水段一一四七地號土地，依土地登記謄本記載，於七十四年二月二十七日已因更正編定，登記為特定農業區墳墓用地，原告稱八十三年以前使用分區原屬特定農業區農牧用地，即為誤植。
二、申辦位址未涉及列管軍事飛航管制禁限建範圍，原告引用非答復本案之函文，似有誤會。依據空軍第四三九混合聯隊九十四年二月四日士後字第０九四０００一一三五號函謂：屏東市公所於屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地興建火化場及殯儀館，申辦位址未涉及列管軍事飛航管制禁限建範圍等語。原告引用該聯隊九十三年十月十五日士後字第０九三０００八八七九號函，係指該公所前於九如鄉下冷水坑一小段五二地號土地興建火化場及殯儀館，與該基地具爆炸性廠庫不足二百公尺，與本件不同。按距離之計算，係以測量申請用地距爆炸地點之最近距離計算，玉水段一一四七地號土地已較九如鄉下冷水坑一小段五二地號土地退縮上百餘公尺，故該聯隊核發申辦位址未涉及列管軍事飛航管制禁限建範圍。原告引用非答復本案之函文，即有錯誤。
三、殯葬管理條例有關喪葬設施之設置，無庸當地主管機關同意。就殯葬管理事項，地方制度法僅為一般性規定，其權責劃分、應備具文件及審查程序等，殯葬管理條例有明確規範，殯葬管理條例為地方制度法之特別法，關於鄉（鎮、市）殯葬設施之設置，自應優先適用殯葬管理條例規定；申言之，鄉（鎮、市）殯葬設施之設置、擴充、增建或改建雖屬鄉（鎮、市）自治事項，然須經縣（市）主管機關之核准，始得為之。簡言之，鄉（鎮、市）公所僅有設置、經營及管理之權限，對轄內殯葬設施並無核准、許可及同意權。故屏東市公所欲在上開地號之所有土地設置殯儀館及火化場，檢送設置計畫書及相關文件向被告提出申請，自符合前開規定程序。次按殯葬管理條例並無規範鄉（鎮、市）公所於他行政區域設置公立殯葬設施時，應事先徵得該區域主管機關之同意。
四、九十一年七月十七日因墳墓設置管理條例已廢止，同日新訂之殯葬管理條例有關喪葬設施之設置，並無規定跨區域設置殯葬設施須經當地主管機關同意。又地方制度法第二十條說明：（一）設置殯葬設施為鄉（鎮、市）之自治事項：按地方制度法第一條第二項規定：「地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」同法第二十條第三款第三目規定：「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：．．．
三、．．．（三）鄉（鎮、市）殯葬設施之設置及管理。」而設置殯葬設施係依殯葬管理條例辦理，屏東市公所得申請設置殯葬設施，被告依殯葬管理條例審查，依殯葬管理條例第三條第一項規定：「本條例所稱主管機關：．．．在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」同條第二項第二款第四目規定：「主管機關之權責劃分如下：．．．二、直轄市、縣（市）主管機關：．．．（四）對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。」同條第二項第三款第一目規定：「三、鄉（鎮、市）主管機關：（一）鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及管理。」綜上規定可知，鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置，須經縣（市）主管機關之核准。另「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；．．．」殯葬管理條例第七條第一項定有明文。屏東市公所殯葬設施設置案，自應依上開條款向被告提出申請，由被告依殯葬管理條例及相關法規予以審查。
五、行政處分與行政計畫不同，原告不服被告行政處分提起行政訴訟，卻主張被告應依行政計畫舉行聽證，似有誤解依行政程序法分別於第二章規範行政處分，第五章規範行政計畫，兩者為不同性質之行政行為，其程序亦無準用之規定，原告以被告所為同意設置之行政處分，應適用行政計畫規定聽證程序，似有誤解。縱依行政程序法第一百六十四條規定，亦須涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，並得有集中事權之效果。本件土地管理及使用權限確定為屏東市公所，殯葬設施設置亦屬屏東市公所之權責（殯葬管理條例第三條；地方制度法第二十條），並無爭議，並不涉及多數不同行政機關權限者及有求得集中事權之必要。從而並無適用行政程序法第一百六十四條辦理聽證之情形。
六、設置地點其停車場、服務中心、公共衛生設備等公共設施係屬獨立設置，依認定原則免實施環境影響評估，爰分述如下：
（一）依環保署九十四年三月十五日環署綜字第０九四００一二九四六號函釋，本件公共設施若屬獨立設置，與基地內既有之納骨堂非屬共用，可區分使用時，則本件為火化場及殯儀館之興建行為，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，免實施環境影響評估；反之，若火化場及殯儀館與既有納骨堂之公共設施，無法區分使用，則本件視為既有納骨堂之擴建行為，依認定標準，應實施環境影響評估。故本件審查是否須實施環評，在於公共設施是否共用以及是否獨立設置可區分使用。
（二）依屏東市公所申報計畫書中顯示，申請開發面積為一九、０００平方公尺，公共設施如停車場、服務中心、公共衛生設備等，均另行規劃設置，並未與既有納骨堂共用，本件應可認定係獨立設置，故免實施環境影響評估。
（三）然為避免本件開發時違反原核准設置事項，被告於核准設置函告知：「但若共用則視為暨有設施（納骨堂）之擴建行為，應實施環評。」故本件開發時，如屏東市公所違反上開環保署函釋，自應依環境影響評估法等相關規定辦理，然此為開發行為違反原核定之另一問題。被告依環評法令主管機關釋示所為之核准，並無裁量逾越或裁量濫用情事，自無違反環境影響評估法。
（四）申設地點為屏東市公所列管有案之公墓，符合殯葬管理條例第九條規定，在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者設置殯儀館、火化場設施。本件屏東市公所當時於○○鄉○○段○○○○號土地申請設置公墓之核准機關為台灣省攻府，前經台灣省政府以七十二年九月九日七二府社三字第一五四四七號函同意設置公墓在案。被告復依據殯葬管理條例第九條第二項審核同意該案在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者設置殯儀館、火化場設施，並無疑義。
理 由
一、按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」訴願法第十八條及行政訴訟法第二十二條分別定有明文。查，原告於八十一年十月五日成立，並報請主管機關（即被告）核准立案，，且原告並未向該管地方法院辦理法人登記，故其非屬公益社團法人，而為非法人之團體（人民團體法第十一條及司法院七十八年十二月四日（七八）秘台廳（一）字第０二二一五號函意旨參照）乙節，為兩造所不爭執，復有屏東縣政府屏府社政區字第０九四號人民團體立案證書影本附卷可稽。則原告為非法人之團體，依上開法律規定，於具體之行政爭訟事件固具有當事人能力；惟人民提起撤銷訴訟須以行政機關之違法行政處分直接損害其權利或法律上利益為前提（行政訴訟法第四條第一項參照），若行政機關之行政處分，倘對其權利或法律上利益並無影響，自無法提起撤銷訴訟，而為適格之當事人，然按原告所訂定之章程第二條及第五條規定：「本會為依法設立，非以營利為目的之社會團體，以促進社區發展，增進居民福利，建設安和融洽、團結互助之現代化社會為宗旨。」、「本會之任務如左：一、根據社區實際狀況，建立左列社區資料：１、歷史、地理、環境、人文資料。２、人口資料及社區資源資料。３、社區各項問題之個案資料。４、其他與社區發展有關資料。二、針對社區特性、居民需要，配合政府社區發展指定工作項目，政府年度推薦項目、社區自創項目，訂定社區發展年度計畫，並編訂年度經費預算，積極推動執行。（依照社區發展工作綱要具體列出）三、設立社區活動中心，作為社區活動場所。四、辦理社區內各項福利服務活動。五、與轄區有關之機關、機構、學校、團體及村里辦公處加強協調、聯繫，以爭取其支援社區發展工作並維護成果。六、其他符合本會宗旨之事項。」綜上原告之章程規定，足見原告係以促進社區發展，增進居民福利，建設安和融洽、團結互助之現代化社會為宗旨。而殯儀館及火化場之設置，因易生高分貝噪音及空氣污染，致影響附近居民之生活品質及身體健康，故殯葬管理條例第八條第一項第三款及第九條第一項規定：「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列第一款地點距離不得少於一千公尺，與第二款、第三款及第六款地點距離不得少於五百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定：．．．三、戶口繁盛地區。」、「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第一項第二款規定之地點距離不得少於三百公尺，與第六款規定之地點距離不得少於五百公尺，與第三款戶口繁盛地區應保持適當距離。」而上開法條規定意旨，雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該規定亦有保障特定人之意旨；故在上開法律規定範圍內之居民對主管機關核准設置殯葬設施之處分，因具有利害關係，而得對該處分為行政爭訟。又本件原告係非法人之團體，其會員雖以屏東縣九如鄉玉水社區年滿二十歲之居民為主，惟原告之會員與原告在訴訟法上為不同之主體，其會員所得享有之訴訟法上權益，不等於原告可享有之權益；且本件被告准許訴外人屏東市公所在屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地設置殯儀館、火化場，固對周遭居民生活之公共安寧及衛生產生影響，惟對原告推動社區發展，難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到系爭行政處分之侵害，故原告既非系爭行政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，則其逕行以自己名義提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格。
二、退而言之，縱使認定原告為九如鄉玉水村住民所組織，系爭殯儀館及火化場之設置，致其團體成員之健康及財產權發生損害，原告基於保障會員之權益，而得提起本件訴訟；然按「設置、擴充公墓或骨灰（骸）存放設施，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列第一款地點距離不得少於一千公尺，與第二款、第三款及第六款地點距離不得少於五百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定：一、公共飲水井或飲用水之水源地。二、學校、醫院、幼稚園、托兒所。三、戶口繁盛地區。四、河川。五、工廠、礦場。六、貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所。」、「設置、擴充殯儀館或火化場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第一項第二款規定之地點距離不得少於三百公尺，與第六款規定之地點距離不得少於五百公尺，與第三款戶口繁盛地區應保持適當距離。都市計畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施用地依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地者，不在此限。」殯葬管理條例第八條第一項及第九條第一項、第二項分別定有明文。查，訴外人屏東市公所所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地，於七十二年間即由被告陳報台灣省政府核准屏東市公所設置公墓在案，該土地並於七十三年三月六日將編定使用種類由「一般農業區農牧用地」變更為「一般農業區墳墓用地」，嗣後屏東市公所亦已在該地區設置冷水坑公園化公墓，並於八十三年二月一日受理民眾申請等情，此有該土地登記謄本、台灣省政府七十二年九月九日七二府社三字第一五四四四七號函、屏東市公所八十三年一月二十一日八三屏市民字第二四六一號函等影本附訴願卷足稽，足認上開土地係屬在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地，揆諸前揭殯葬管理條例第九條第二項規定，自不受同條第一項規定距離之限制。是原告主張系爭殯儀館、火化場距空軍四三九混合聯隊之軍事設施及爆炸性廠庫不足二百公尺，距九如鄉玉水村落不足二百五十公尺，距當地居民地下水井及九如國小、九如國中及高屏溪攔河堰及高屏溪流域均在三百公尺至一千公尺範圍內，已違反殯葬管理條例第八條第一項及第九條第一項規定云云，自不可採。
三、又按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。主管機關之權責劃分如下：．．．二、直轄市、縣（市）主管機關：．．．（四）對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。．．．三、鄉（鎮、市）主管機關：（一）鄉（鎮、市）公立殯葬設施之設置、經營及管理。（二）埋葬、火化及起掘許可證明之核發。（三）違法設置、擴建、增建、改建殯葬設施、違法從事殯葬服務業及違法殯葬行為之查報。前項第三款第一目之設置，須經縣（市）主管機關之核准；第二目、第三目之業務，於直轄市或市，由直轄市或市主管機關辦理之。」、「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：．．．三、關於社會服務事項如下：．．．（三）鄉（鎮、市）殯葬設施之設置及管理。」殯葬管理條例第三條第一項第二款第四目、第三款、第二項及地方制度法第二十條第三款第三目分別定有明文。綜上法律規定可知，鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置之核准權限為該管縣（市）主管機關，而就殯葬業務鄉（鎮、市）自治事項，僅為殯葬設施之設置及管理，至於其他鄉鎮所設置或私人所設置之殯葬設施，轄內鄉（鎮、市）並無同意或核准之權。本件屏東市公所在上開土地設置殯儀館及火化場，依上開法律規定向被告申請核准，依法並無不合。原告主張屏東市公所在屏東縣九如鄉轄內設置殯葬設施，應得到九如鄉公所之同意，始得設置云云，尚屬無據。
四、再按「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之必要者。」、「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」行政程序法第一百零七條及第一百六十四條分別定有明文。查，本件原告不服者，乃為被告核准屏東市公所在上開土地設置殯儀館及火化場之行政處分，該申請設置殯葬設施案件，非屬行政計畫，且殯葬管理條例亦無規定縣（市）政府對轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置之核准，應舉行聽證；又屏東市公所申請設置殯儀館及火化場之土地，於七十二年間即由被告陳報台灣省政府核准屏東市公所設置公墓，並於七十三年三月六日將編定使用種類由「一般農業區農牧用地」變更為「一般農業區墳墓用地」，嗣後屏東市公所亦已在該地區設置冷水坑公園化公墓，並於八十三年二月一日受理民眾申請乙節，已如前述，則被告考量上開土地本即為公墓用地，並設有公園化公墓及納骨塔，與本件屏東市公所申請設置之殯儀館及火化場，均同屬殯葬設施之性質，對當地環境之影響變動不大，故而認無舉行聽證之必要，揆諸前揭法律規定，並無違誤。原告主張系爭殯儀館及火化場之興建，被告及屏東市公所未依法踐行聽證程序，於法不合云云，亦不可採。
五、按「本標準依環境影響評估法（以下簡稱本法）第五條第二項規定訂定之。」、「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、工商綜合區開發（含綜合工業分區、物流專業分區、工商服務及展覽分區、修理服務分區、購物中心分區）、購物專用區或大型購物中心興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（一）位於國家公園。（二）位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。（三）位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。．．．三、公墓興建或擴建工程，符合下列規定之一者：（一）第一款第一目或第二目規定。（二）位於山坡地，申請開發面積五公頃以上者；其在自來水水源水質水量保護區內，申請開發面積二．五公頃以上者。（三）申請開發面積五公頃以上或擴建面積累積二．五公頃以上者。四、火化場、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程符合第一款第一目、第二目或第三目規定，或申請開發面積二公頃以上或擴建面積一公頃以上者。」開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第一條、第三十一條第一款第一、二、三目、第三款、第四款分別定有明文。查，本件屏東市公所申請設置系爭殯儀館及火化場案件，應否實施環境影響評估，經被告向環保署查詢結果認：「．．．二、本案擬於既有公墓用地內設置火化場及殯儀館（原公墓用地變更作火化場及殯儀館使用），既有公墓基地內含有主納骨塔、無主納骨塔、土地公神像、服務中心等設施，基地總面積為二．七五公頃。而本次申請設置之火化場及殯儀館基地面積為一．九公頃。（三）有關火化場、殯儀館、骨灰（骸）存放設施興建或擴建工程應否實施環境影響評估，應依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）第三十一條第四款規定辦理。（四）本案基地若未位於國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境、山坡地，則本案應否實施環境影響評估，應依下述原則辦理：（一）本次申請設置之火化場及殯儀館，其停車場、服務中心、公共衛生設施等公共設施若屬獨立設置，與基地內既有之納骨堂非屬共用，可區分使用時，則本案為火化場及殯儀館之興建行為，依認定標準，免實施環境影響評估。（二）若火化場及殯儀館與納骨塔之公共設施，無法區分使用，則本案視為既有納骨堂之擴建行為，依認定標準，應實施環境影響評估。」此有該署九十四年三月十五日環署綜字第０九四００一二九四六號函影本附卷為憑。又本件殯儀館及火化場所在之基地四周，與地界鄰接，退縮三公尺，作為隔離綠帶，廣植綠色植栽草花，隔離園區內所產生之噪音並綠化園區，減少對鄰地造成衝擊之影響，且該殯葬設施亦設有公共衛生設備及服務中心乙節，亦有該殯葬設施之土地使用配置計畫及土地使用分區圖等原本附本院卷可稽；則本件殯葬設施與原有之納骨堂間既有綠帶為區隔，且其公共設施亦屬獨立設置，揆諸前揭環保署函釋意旨，足見本件殯葬設施為火化場及殯儀館之興建行為，且未超過上開認定標準第三十一條第四款規定申請開發之面積，故免實施環境影響評估。原告主張系爭殯葬設施之設置未實施環境影響評估，違反環境影響評估法之規定云云，自不可取。
六、綜上所述，本件被告准許訴外人屏東市公所在上開土地設置殯儀館、火化場，固對周遭居民生活之公共安寧及衛生產生影響，惟對原告推動社區發展，難謂其有何「權利」或「法律上利益」受到系爭行政處分之侵害，原告既非系爭行政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，則其逕行以自己名義提起本件撤銷訴訟，自屬當事人不適格；且原告其餘實體上之主張，亦不可採，被告核准屏東市公所設置系爭殯葬設施，並無違誤，訴願決定機關以原告當事人不適格為由，予以決定不受理，亦無不合，原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
第三庭審判長法 官 邱政強
法 官 詹日賢法 官 李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 4 月 13 日
書記官 周良駿