高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00481號原 告 甲○○被 告 高雄市政府教育局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 丙○○
林敏澤律師盧惠珍律師上列當事人間因有關建築事務事件，原告不服高雄市政府中華民國95年4月14日高市府法一字第0950019049號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（下同）94年7月14日及同年10月26日向被告申請准於門牌號碼高雄市○○區○○街○○○號建築物（下稱系爭建物）1 、2樓設立「私立王老師資優文理技藝短期補習班」，案經被告審理結果，以94年12月2日高市教四字第0940042857號函復原告，略以：「．．．補習班申請立案時，雖然業者已取得建築物變更使用執照，惟為顧及學員生命安全，其建築物違建部分仍應通報違章建築處理大隊即刻拆除完畢後，始同意補習班立案。
再者，對於本局已會勘過現場，惟發現該建築物有違建者，本局將和工務局（建管處、違章建築處理大隊）、消防局再次會同會勘，且須符合上述單位之相關法令（消防安全設備符合規定且該建築物不得有違建）後，始同意補習班立案，以保障學員之生命安全。．．．本案本府工務局業於94年8月19日以高市工務建字第094A001977號函請違章建築處理大隊針對補習班建築物部分，應依違章建築處理辦法規定拆除，惟本局於94年10月26日至現場勘查時，發現違建部分仍存在，與規定不符，因此請台端將補習班建物違建部分改善後再行報局，再憑辦理立案事宜。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應按原告94年7月14日之申請作成准予原告於系爭建物1、2樓設立「王老師資優文理技藝短期補習班」之行政處分。
二、被告聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之主張：
一、原告主張：
（一）原告係於94年7月14日依據當時之相關法令申請於系爭建物1、2樓籌設補習班，並經高雄市政府工務局准予變更用途，發給建築物變更使用執照，消防設備亦經高雄市政府消防局會勘符合規定在案；被告並以94年11月1日高市教四字第0940037536號函知稅捐稽徵處及勞保單位變更課稅及申報加保事宜，其中房屋稅部分，經高雄市稅捐稽徵處小港分處自94年11月起變更課稅；勞保部分，勞工保險局亦通知原告應依法申報加保。以上相關機關所為之處分或作為，均已分別直接或間接表示原告符合補習班設立登記規定，同時課以原告相關義務，原告對於構成信賴要件之事實，客觀上亦有具體表現，從而本件應有信賴保護原則之適用。
（二）本件原告申請設立補習班，除檢具相關文件外，被告並實地勘查是否符合高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條第2項：「班舍建築之採光、照明、通風、樓梯寬度、防火避難設施及消防安全設備等，應符合有關法令規定。」之規定，茲將流程說明如下：（１）94年10月26日被告現場會勘，發現一般教學設備符合規定，惟法定空地涉及違建。（２）94年11月1日被告電話通知原告及代辦人高雄市補教協會可以於94年11月4日前往領取執照，並行文高雄市稅捐稽徵處與勞工保險局，通知原告變更課稅及為員工加保事宜。（３）94年11月2日被告召開第一次會議（原告代理人於11月4日前往領照被拒時方得知）。（４）94年11月3日高雄市稅捐稽徵處小港分處來函通知原告依被告94年11月1日高市教四字第0940037536號函辦理變更課稅，勞工保險局亦以相同理由通知原告得為員工加保。（５）94年11月4日原告之代理人前往領取執照被拒，理由為法令已經94年11月2日之會議修改，原訂要發的執照撤銷。（６）94年11月9日被告召開第二次會議（原告由被告之訴願答辯書才得知），修改補習班立案核准辦法。綜合以上流程可證明，被告於10月26日現場會勘之後，即認定原告已經符合補習班立案規定，被告並據此行文通知勞保、稅捐單位，再由勞保、稅捐單位以「已設立登記」之故，發函給原告要求變更課稅及為員工加保。怎可事後再依11月2日及11月9日之會議決議推翻？顯然違反信賴保護原則。況被告於94年11月1日以電話通知可前往領取執照，該處分即已對原告發生效力，因此即生信賴保護原則之狀態。
（三）行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固有司法院釋字第287號解釋可資參照，惟就高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條第2項規定意旨以觀，係指「補習班班舍建築之採光、照明、通風、樓梯寬度、防火避難設施及消防安全設備等，應符合有關法令規定」，反觀被告上開會議所為決議卻係另於「有關法令規定」外另為實體之准駁，顯然已逾闡明法規原意之意旨。況縱確有闡明法規原意之必要，亦當應由「有關法令規定」之主管機關為之，而非被告本於前揭自治條例主管機關之立場，即得專斷「有關法令規定」之法規原意，始符司法院釋字第287號解釋揭示之意旨。
（四）被告訴訟代理人於95年8月21日準備程序中當庭陳述：「（法官問：為何發文給勞保及稅捐單位？）承辦人員當時的認知有誤」，顯係託辭。被告係主管教育事務的機關，行事嚴謹，須經過層層審核確認無誤後，始行文通知其他機關原告已立案登記，被告竟藉口11月2日及9日之會議自行做出解釋而予以撤銷，實屬荒謬，亦違反法律不溯及既往原則。
（五）又「高雄市短期補習班設立及管理自治條例」並未規定有違建就不能設立補習班，原告提出補習班立案之申請，當時之法令亦無規定違建部分應通報違章建築處理大隊即刻拆除完畢後，始得同意補習班立案之規定。抑且，關於被告之權責部分已認定一般教學設備符合規定，但非被告權責部分之違建，顯然並非被告對於補習班設立准駁與否的參考要件。然據被告所述，「顯然無法定空地可言，而影響防火逃生」才是准駁與否的要件。然查系爭建物兩面鄰接大馬路，另一面是大空地，試想若違建物果真影響防火逃生或不符合消防法規，高雄市政府消防局豈能檢查合格？消防局亦是現場會勘，當然也知道違建與欲申請立案補習班之建物為一體不可分割，判斷一處建物是否有防火逃生之困難，當然不能只看局部，而是要就整體環境做出評估，消防局既然已檢查合格，可證消防局認定系爭建物雖有違建，但整體並無防火逃生困難之疑慮。而建築物是否有防火逃生困難之疑慮，應由消防局做專業判斷為準，而非以被告為非專業之判斷。政府機關各部門應權責分工，消防局既已核准有案，被告無須越廚代庖，自當就其權責部分，審核一般教學設備有無符合規定即可。再者，被告既已於95年11月1日發函給勞保、稅捐單位通知原告已設立登記，並以電話通知原告及高雄市補教協會已核准立案可前往領取執照，亦可證之前對於消防局的合格核准案並無爭議。是被告自應就核准部分准予原告之立案申請。
（六）原告致電被告提出相關質疑時，被告答稱其辦理各家補習班立案業務時，一切「依法辦理」，並指稱現場會勘時無違建才會核准立案，然而事實並非如此。原告當時委託高雄市補教協會代為辦理相關申請事務，當時即存在違建，補教協會仍然接案辦理，表示有違建仍能立案是行之有年的，補教協會知道有例可循才會接辦。又原告係在建設公司蓋好房子之後才買下，而據原告了解，補教協會所代辦的案件中，大部分是建設公司還沒建好，業者就先買下向被告申請立案，等立案核准之後，再由建設公司繼續加蓋違建，如此被告就完全沒有責任。原告若早知被告對於「施工中」的房子能核准立案，之後再增建違建，被告僅只處分「停止招生1個月」，則原告必然會在建設公司還未蓋違建前就買下申請立案。然核准立案之後才蓋違建，只處罰「停止招生1個月」，而非勒令停業或立即撤照，而核准之前已經存在違建，卻不得立案，顯然有兩套標準。如此一來，有經驗的業者就知道一定要在建設公司蓋好之前先立案，然後再增建，被查獲頂多被罰「停止招生1個月」而已，既然如此，則違建與否，就不該成為被告據以准駁的要件。茲有諸多違建之補習班，均經被告核准立案之事例，例如高佑文理補習班、大丹外語補習班、育群文理技藝補習班、立智文理補習班、宏軒文理補習、青華文理補習班、高強文理補習班、傑波外語苓雅分班、百事得（芝麻街）文理補習班、宏平外語補習班、聖約瀚文理補
習班、迦南外語補習班、戰勝英語補習班、麥克英語補習班、勵志文理補習班、陶老師文理補習班、文馨文理補習班等，被告之處理，顯非公平。
（七）以上所舉事證，導致人民在申請設立補習班時，無所適從，亦可證明「有違建並非被告准駁與否的要件」，如果高佑文理等各家補習班的建物條件與原告所有系爭建物條件一樣，而高佑文理等各家補習班經由被告核准立案，就代表被告據以駁回原告申請的理由不成立。原告曾就此致電被告要求說明，被告辯稱是補習從業人員在核准立案之後才私自將違建蓋起來，純屬推託之詞，這一部分可向工務局調閱資料，原告猜想結果一定和原告的情形一樣，工務局必然只有核准合法部分，違建部分是不會核准的，消防局也一定不會核准已立案補習班之違建部分的消防設備。再以補教協會接辦原告立案申請代辦的立場，就是因為先前有核准案例，補教協會才會接辦，此行之有年的事情，被告要突然改變做法，也應先有配套措施，至少在11月2日開會前所提出的申請案，應予以保障。況原告因有意設立補習班，故對於小港區在同時期的新建房子非常了解，在原告的立案申請被駁回之後，發現大丹外語的建築物已經完工，後方也是增建違建，並且提出立案申請，然大丹外語有違建卻獲核准遷址。華漢文理、北大文理、戰勝英語、麥克英語，奧林匹克文理等補習班○○○區○○街上的同一排建築物，華漢文理立案在先，北大文理在後，原告合理懷疑被告之所以核准北大文理的立案，乃是因為華漢文理雖有違建卻已立案成功，而北大文理屬同一排建築物，雖有違建，但被告若不予核准，勢必無法解釋。惟原告之系爭建物只有單獨一棟，無從比較，故被告於94年11月2日及94年11月9日所作成之決議，重新規範補習班立案辦法，竟然只適用於原告，而不適用於北大文理等補習班，因而形成相同條件之下，截然不同的准駁結果。
（八）綜上，原告確係依據相關法令規定申請設立補習班，並經相關主管機關會勘合格，被告並已通知稅捐及勞保等機關據以辦理相關事項，原告亦據相關機關通知變更課稅及為員工加保，並已知悉獲核准設立確定，嗣因被告召開會議，不僅未依有關法令規定核實審核，甚至自行作成實體准駁決議，再據此撤銷核准案，顯然係以下位階之會議決議推翻上位階之法令規定，違反法律保留及法律優位原則。
二、被告主張：
（一）按「短期補習班，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關核准；其設立及立案之條件與程序、設備與管理、師資、費用之收繳方式、班級人數及學生權益之保障、檢查、獎勵、註銷與撤銷立案之條件及其他應遵行事項之管理規則，由直轄市、縣（市）主管教育行政機關定之。」為補習及進修教育法第9條第1項第4款所明定。次按「班舍建築之採光、照明、通風、樓梯寬度、防火避難設施及消防安全設備等，應符合有關法令規定。」為高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條第2項所明定。復按「補習班經核准籌設，應由設立人或其代表人於六個月內檢具下列文件，向教育局申請立案：．．．七、核准使用用途為補習班之建築物（變更）使用執照、核准建築物平面圖（含室內裝修合格證明）、消防安全設備平面圖。上述平面圖應標明班舍面積、教室面積，並標示辦公室、安全及衛生等設備。」則為高雄市短期補習班設立及管理作業規則第4條第1項第7款所明定。依上述法令規定，被告對於補習班之設立申請准駁與否，除須審查申請人所應檢具的相關文件外，尚須實地勘查建築物實際使用狀況，此部分亦為原告所不爭執。故經被告派員實地勘查結果，若建物實際狀況與其所檢具之相關文件或有關法令規定不符時，被告仍得駁回申請人之申請，合先敘明。
（二）查原告申請於系爭建物1、2樓設立補習班，經被告於94年10月26日派員實地勘查結果，發現一般教學設備符合規定，惟該建築物法定空地涉及違建，且法定空地幾乎蓋滿4層樓房，已無法定空地可言，非但影響防火逃生，亦違背建築法規定留設法定空地之立法目的，又該違建與欲申請立案補習班之建物，顯係一體不可分割，自有關連性。且系爭建物雖經高雄市政府工務局建築管理處於同年10年7日核准變更使用執照，惟有關該建築物法定空地涉及違建乙節，高雄市政府工務局建築管理處亦曾函請該局違章建築處理大隊依違章建築處理辦法辦理；違章建築處理大隊亦函請原告於同年12月26日前自行僱工將違建物拆除，並報其銷案，此有被告之勘查表、現場勘查照片、高雄市政府工務局94年8月19日高市工務建字第094A001977號及94年11月14日高市工務隊字第0940033525號函可稽。被告遂認定系爭建物一般教學設備雖符合規定，惟並未將違建部分改善拆除，乃依高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條規定，請原告將違建部分拆除改善，並據以駁回該班申請案，經核於法並無不合。原告雖主張系爭建物業經工務局准予變更用途，同時發給建築物變更使用執照在案，消防設備亦經消防局會勘符合規定在案云云，惟查高雄市政府工務局於94年10月7日以高市工建築變使字第00000-00號准予系爭建物地上1、2層用途變更為補習班（D-5類），係就合法登記之1、2樓面積共98.04平方公尺准其變更使用；高雄市政府消防局94年10月2日高市消防南字0000000000號函亦僅就上開面積申請消防安全設備會勘結果符合規定。是上述建物變更使用執照及消防安全設備檢查合格之範圍僅指其合法登記之1、2樓面積共98.04平方公尺部分，實際上並未包括其於法定空地增建之違建部分，原告主張已完成建築物變更使用及消防安全設備檢查合格云云，顯有誤解。再者，被告受理申請短期補習，審理程序係依高雄市短期補習班設立流程圖之程序辦理，該流程圖係規範機關內部運作及業務處理方式，屬作業性的行政規則，故對被告有拘束力。而依高雄市短期補習班設立流程圖規定，申請人提立案申請書須符合「核准建築物平面圖須和現況一致」，才可核准設班。查本件原告所提出之高雄市政府工務局所核發之使用執照，該照內載法定空地面積為75.14平方公尺，建築平面圖亦載建築物屋後亦有法定空地，惟被告派員於94年10月26日至現場勘查時，發現建築平面圖上之法定空地已蓋起4層樓之違建，且與申請立案建物部分合為一體，有以部分合法作全部違法使用，此有現場照片可證。故被告依上述行政規則，而否准原告之立案申請，並無違法，況被告所為之處分也非全然否准原告之申請，係待原告拆除違建部分後，再憑辦理立案事宜。
（三）另查高雄市政府於94年11月9日召開有關「本市短期補習班申請立案時，其建築物違建部分如何處理」之會議決議略以：「有關補習班立案申請案件，消防局係依消防圖說（申請範圍內）審查與會勘，惟其建築物申請範圍外之違建部分，因避難陽台違建逃生無門，容易形成室內空間，火災蓄積熱量無法散出室外，造成火場危險度增加，雖該外牆符合緊急進口（搶救用）規定，亦不能符合避難逃生之目的。再者，建築法令規定有關特別安全梯之構造，進入特別安全梯由室內進入時需由排煙室或陽台進入，惟陽台違建後，形成室內空間，如設計由陽台進入特別安全梯，造成煙無法排至室外，影響學員逃生之安全。．．．目前補習班申請立案時，雖然業者已取得建築物變更使用執照，惟為顧及學員生命安全，其建築物違建部份仍應通報違章建築處理大隊即刻拆除完畢後，始同意補習班立案。」核此乃高雄市政府基於主管機關立場就高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條第2項規定之要件所為之解釋與闡明。因此，被告以之為該案處分之依據，並無適法性之疑義，也無原告所指摘不符合釋字第287號解釋意旨之情形。
（四）按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」為建築法第1條所明定，該法之立法目的乃係為維護公共安全、公共衛生等目的而對建築物所實施之管理，故建物若違反建築法之規定，則顯係有害及公共安全、公共衛生等情形。又建築法第11條第1項及第3項規定：「本法所稱建築基地，為供建築物本身所佔之地面及其所應留設之法定空地。．．．前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。」所謂法定空地，係指建築基地於建築使用時，依法應保留的一定比例面積之空地，目的在於使建築物便於日照、通風、採光及防火等，以增進使用人之舒適、安全及衛生；而應留設之法定空地，須包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度則於建築管理規則有規定。查原告所有之建物，其法定空地已蓋起4層違建，顯乃違反上述建築法規定，有危害公共安全之虞。復按「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。．．．」、「違反第二十五條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。．．．」、「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」、「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。．．．」、「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」建築法第25條第1項、第86條及違章建築處理辦法第2條、第5條、第6條分別定有明文。查原告在法定空地上之建物，並未取得建照，屬違章建物。又系爭建物違建部分與主體建物從外觀明顯可看出其為一體建築，無法分隔使用，非兩棟獨立之建物，即使原告就合法建物部分，已合法變更使用執照，惟核准補習班立案乃係被告之權責，則被告派員實地勘查結果確有違建，且與原告申請圖件不同時，被告仍得依職權否准原告之申請。
（五）又消防安全設備會隨樓地板面積之不同而有不同要求。本件系爭建物合法登記之1、2樓面積為98.04平方公尺（地上1層為27.07平方公尺，地上2層為70.79平方公尺），法定空地面積為75.14平方公尺（即違建單層面積），法定空地之違建共有4層，故加上違建部分之樓地板面積，則1、2樓面積合計分別為102.21及145.93平方公尺。依各類場所消防安全設備設置標準第178條之規定及原告申請書內所附之高雄市政府消防局圖說之公式計算，本件系爭建物1、2樓緊急照明燈之數量1樓須3具，2樓須4具，共須7具，始合於上述消防設備。而被告承辦人員至現場履勘時，只有4具緊急照明燈，故原告建物消防安全設備，顯未符合消防安全標準。況依高雄市政府消防局95年9月5日高市消防預字第0950012363號函之內容「．．．來函所指該場所涉違建部分未經合法申請，即未在本局審查範圍內．．．」，可知原告所有之違章建築未經消防安全審查，而實際使用面積乃包含違章建築部分，且與合法部分一體使用。再者，高雄市政府工務局94年11月14日高市工務隊字第0940033525號函之內容，早已於93年1月30日以高市工違小字第1097號依法查報系爭建物內之違建部分，且函請該局違章建築處理大隊速依「違章建築處理辦法」辦理，惟至今仍未見拆除。然原告申請書內，卻未提及該違建物，顯有意圖提出不實事項，欲使被告陷於錯誤之情形，故原告無信賴保護原則之適用。又補習班之設立，涉及眾多學生生命安全，故基於公益原則，即便申請人形式上符合申請資料，若其消防安全設施部分，明顯係與實際所使用面積不符時，而危及大眾生命安全時，被告仍不得准許原告之立案申請。
（六）至原告主張被告曾於94年11月1日以電話通知原告及代辦人高雄市補教協會通知原告於94年11月4日可以前往領取執照乙節。惟查，承辦人當時休假中，根本不可能以電話聯絡，其代理人也未曾以電話通知，對原告此種主張，被告否認之。原告又主張被告已分別以副本函知稅捐稽徵處及勞保單位，變更課稅及申報加保事宜乙節。經查：被告於94年11月1日雖曾以高市教四字第0940037536號函副知相關機關，如：高雄市稅捐稽徵處、勞工保險局等，准予原告申請之短期補習班之設立，此乃屬機關內部的函文通知，對外並無拘束力。依行政程序法第110條第1項規定，處分書正本既尚未送達原告，根本尚未生效。且被告嗣後亦於同年月29日以高市教四字第0940042294號函撤銷前函在案，是原告申請之補習班尚未經被告核准設立，即尚不生信賴保護之狀態。退萬步言，本件核准行政處分如已發給相對人，惟事後既另以處分否准，則前開核准之行政處分已失效。
（七）原告於95年8月21日當庭陳述：「（法官問：違建部分面積多大？）當初購買時就是與原建物接通，為一體不可分割的四樓建物。」、「（法官問：違建部分與合法建築物部分是否相通而為一體之使用？）是的。」，顯見原告自始即知系爭建物有大部份違建部分存在，且合法建物與違法建物係一體不可分割，客觀上明顯可知原告有以部分合法作全部違法使用之意圖。原告亦於當庭承認違建部分未進行消防安全檢查，明知就違建部分是沒有辦法取得合格之消防證明，卻仍試圖以合法掩蓋非法方式闖關，係意圖陷被告於錯誤。
（八）補習班設立審查流程中，被告就與核准建築圖說不符者或有違消防等公共安全者，依相關規定及慣例，申請人需拆除違建部分或做處理後，再行會勘無誤後，才會核准設立。以私立文成補習班為例，其申請日期為93年7月14日，當時因申請人建築物之現況與本府工務局核准之建築物平面圖不符，故被告於93年7月26日以高市府教四字第0930039145號函駁回文成補習班之申請，嗣申請人將違建（即違規之隔屏）拆除後，經被告派員再次會勘後確認拆除後，即於93年10月14日核准立案，其他如木林森外語補習班、芝麻村外語補習班等皆係相同處理。又與原告同期申請之補習班，被告亦有以屋後有違建或法定空地增建為由，予以駁回申請，以私立文傳文理補習班為例，該案例與原告情形相符（即屋後法定空地蓋有違建），被告亦予以駁回，被告審查基準皆相同處理，故原告之情形並非個案。故由上述所提之否准案例中，可知被告之審查基準，早已有以違建為由否准之案件，即使無行政規則或法令，此乃合法行政慣例，對被告仍具拘束力。另原告所舉之其他案件，由原告所提之照片並無法看出有違建之處，以青華外語短期補習班為例，原告所提之照片看不出有違建，只知有在施工，而就被告所函查之資料，被告95年2月15日派員勘查，一般教學設備符合規定，惟該建築物1至4樓陽台與核准圖說不符，而請申請人改善，嗣於95年2月22日及3月2日會同工務局、消防局2次共同會勘後，才予以核准並無違建。大丹外語短期補習班之情形亦同。若原告對此仍有疑義，則應由原告舉證，相關建物建築之初即已有違建。
（九）退萬步言之，本件系爭建物合法登記之一樓面積為27.07平方公尺，2樓面積為70.79平方公尺，而法定空地上之違建面積單層即達75.14平方公尺，違法面積已遠超過合法面積，而補習班之設立涉及學生上課時消防安全、逃生避難，事關人民生命、身體、財產之公益，被告之裁量權於此時應收縮至零，即只得予以否准，故本件被告否准之處分確係正確，並無違法。
理 由
一、按「國民補習學校、進修學校及短期補習班之設立、變更或停辦，依下列各款之規定︰．．．四、短期補習班，由直轄市、縣(市)主管教育行政機關核准；其設立及立案之條件與程序、設備與管理、師資、費用之收繳方式、班級人數及學生權益之保障、檢查、獎勵、註銷與撤銷立案之條件及其他應遵行事項之管理規則，由直轄市、縣(市)主管教育行政機關定之。」補習及進修教育法第9條第4款定有明文。又「補習班之班舍總面積不得少於七十平方公尺。教室總面積不得少於三十平方公尺，平均每一學生使用面積不得少於一點五平方公尺。班舍建築之採光、照明、通風、樓梯寬度、防火避難設施及消防安全設備等，應符合有關法令規定。同一棟大樓內補習班之申請設立得視其建築安全、車輛停放及交通疏導動線、防火避難設施、消防安全設備及學生可使用單位面積等，由教育局會同相關單位核定設立家數及其學生人數。總樓地板面積在二百平方公尺以上之補習班，經核准立案開班前，應依消防法及相關規定遴用防火管理人。」為高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條所明定。復按「補習班經核准籌設，應由設立人或其代表人於六個月內檢具下列文件，向教育局申請立案：．．．七、核准使用用途為補習班之建築物（變更）使用執照、核准建築物平面圖（含室內裝修合格證明）、消防安全設備平面圖。上述平面圖應標明班舍面積、教室面積，並標示辦公室、安全及衛生等設備。」則為高雄市短期補習班設立及管理作業規則第4條第1項第7款所規定。
二、本件原告於94年7月14日及同年10月26日向被告申請准以門牌號碼高雄市○○區○○街○○○號建築物1、2樓為班舍設立「私立王老師資優文理技藝短期補習班」，案經被告審理結果，以94年12月2日高市教四字第0940042857號函復原告，略以：「．．．補習班申請立案時，雖然業者已取得建築物變更使用執照，惟為顧及學員生命安全，其建築物違建部分仍應通報違章建築處理大隊即刻拆除完畢後，始同意補習班立案。再者，對於本局已會勘過現場，惟發現該建築物有違建者，本局將和工務局（建管處、違章建築處理大隊）、消防局再次會同會勘，且須符合上述單位之相關法令（消防安全設備符合規定且該建築物不得有違建）後，始同意補習班立案，以保障學員之生命安全。．．．本案本府工務局業於94年8月19日以高市工務建字第094A001977號函請違章建築處理大隊針對補習班建築物部分，應依違章建築處理辦法規定拆除，惟本局於94年10月26日至現場勘查時，發現違建部分仍存在，與規定不符，因此請台端將補習班建物違建部分改善後再行報局，再憑辦理立案事宜。」，否准原告立案之申請等情，分別為兩造所自陳，並有各該申請書及被告之函文附原處分卷及本院卷可憑，自堪認定。
三、原告提起本件訴訟，無非以：高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條第2項並未規定建物有違建就不能設立補習班，且應否准許原告立案，被告祇能就原告之教學設備是否符合規定予以審查，此外，被告並無審查系爭建物是否符合其他相關法令之權限；系爭建物既經高雄市政府消防局審查其消防安全設備圖說符合規定，被告應受其拘束，然被告竟越權擅自認定，進而否准原告立案之申請，自屬違法。再者，高雄市補習班業者以違建之建物立案者所在多有，被告對於施工中的房屋均核准立案，然對原告於房屋完工、增建違建後再申請立案者，卻不准立案，被告顯有二套作法，並不公平，早知如此，原告先以施工中的房屋申請立案經核准後再為增建即可，足見違建與否，不應是被告否准原告立案之依據。又原告於系爭建物1、2樓申請籌設補習班，業經高雄市政府工務局發給建築物變更使用執照，消防設備亦經高雄市政府消防局會勘符合規定，並經被告以94年11月1日高市教四字第0940037536號函知高雄市稅捐稽徵處小港分處及勞工保險局變更課稅及申報加保事宜；原告復經高雄市稅捐稽徵處小港分處及勞工保險局通知自94年11月起變更課稅及應依法申報加保；被告更已電話通知原告於94年11月1日前往領取執照；是被告既已核准原告立案，乃竟於事後依據高雄市政府召開之會議結論，撤銷其核准原告之立案，違反法律保留、法律優位、信賴保護及法律不溯既往原則等語，資為爭執。
四、經查：
（一）系爭建物為透天式獨棟建物，其合法使用面積，依使用執照記載，為1樓27.07㎡、2樓70.97㎡、3樓69.87㎡及4樓
71.49㎡，另建物後方則應留設75.14㎡之法定空地，此有系爭房屋使用執照樓層附表及建物平面圖附卷可稽。而原告申請以系爭建物1樓及2樓為班舍設立補習班，固已向高雄市政府工務局申請變更使用，惟查，高雄市政府工務局係就合法登記之系爭建物1、2樓面積共98.04㎡同意變更使用，至於下述增建部分，該局則認定係屬違建，並通知原告拆除，此有使用執照變更使用附表及高雄市政府工務局94年11月14日高市工務隊字第0940033525號函附本院卷可資對照。又系爭建物經被告至現場勘查結果，其實際面積及使用情形與其申請設立所書立之班舍建物並不相符，換言之，系爭建物後方之法定空地已全部蓋滿，亦即系爭建物未經許可而在原有1至4樓外，增加建築，增建面積占滿整個法定空地；而增建之方式係沿用原建物各樓層結構向外增建，以加大原建物之各樓層空間；故從外觀觀之，原有合法建物與增建部分已成一體建築，而建物內部，則因增建部分與各樓層原有空間相接之結果，已成彼此密不可分之同一空間，尤其1、2樓面積原各27.07㎡及70.09㎡，而法定空地上增建單層之面積即達75.14㎡，違法面積已超過合法面積，此為原告所不爭，並有建物平面圖及系爭建物增建後之照片附本院卷可憑。
（二）按「本自治條例所稱補習班，係指以補充國民生活知識，提高教育程度，傳授實用技藝，培養健全公民，促進社會進步為目的，對外公開招生、收費、授課，且上課人數在五人以上，並有固定班址之短期補習教育機構。」高雄市短期補習班設立及管理自治條例第3條第1項定有明文。可知所謂短期補習班乃招收5人以上在固定之建築班址內授課之機構，是以此種集合多數人上課所在之建築物，涉及公共安全，自以該班舍所在之建物為合法且能確保學員生命、身體安全之建築物為必要，此乃當然之解釋，並為主管機關准否設立補習班時所應注意審查，此觀同自治條例第9條就補習班之班舍面積、教室面積、建築物之採光、照明、通風、樓梯寬度、防火避難設施及消防安全設備等，均規定應符合有關法令之規定自明。原告訴稱被告祇能審查其教學設備是否合乎規定，對於建築物本身及其消防設備合法與否並無置喙餘地云云，顯係誤解法令之規定，並不可採。次按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱建造，指左列行為：一、新建：．．二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。．．．。」「建築物非經申請直轄市、縣（市）局主管建築機關審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。．．」「供公眾使用之建築物，依第七十條規定申請使用執照時，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應會同消防主管機關檢查其消防設備合格後方得發給使用執照。」「非供公眾使用建築物變更為供公眾使用，或原供公眾使用建築物變更為他種公眾使用時，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應檢查其構造、設備及室內裝修。其有關消防全設備部分應會同消防主管機關檢查。」分別為建築物法第1條、第9條、第25條、72條及第76所規定。準此，建築物不論是新建或增建，均應經主管機關審查許可並發給執照，否則不得建造，亦不得使用。而未經許可擅自增建之建築物既不得使用，當無進一步許其設立補習班供公眾使用之餘地，且其既不得使用，更無所謂消防設備及防火避難設施合格可言。因此，系爭建物1、2 樓既已在原有建物之外增加面積，而與原室內空間接合成為同一空間；是原告形式上雖以原合法建物之1、2樓部分作為補習班之立案班舍，然其1、2樓既有增建，則該班舍所在之1、2樓建物是否達到公眾安全使用之程度而得設立補習班，自非僅就已取得使用執照部分為審查即足，蓋縱使將補習班之教室侷限於建物1、2樓合法空間部分，然因該空間與增建部分已成一體，密不可分，則增建後，勢必影響整體建物結構安全及各樓層原有動線及其應有之消防逃生設備，從而自應就補習班班舍所在之建物作一體之考量，否則不足以確保公眾之安全。是以系爭建物於93年1月30日即經高雄市政府工務局以高市工違小字第1097號處理違章建築處分書依法查報應予拆除，有該局94年11月14日高市工務隊字第0940033523號函附本院卷可稽，則被告以系爭建物1、2樓既有不得使用之違建存在，且尚未完成改善為由，否准原告於該1、2樓設立補習班，揆諸前揭說明，並無不合。原告雖稱系爭建物業經高雄市政府工務局核准變更為補習班使用並經消防局審查其消防安全設備圖說符合規定，被告無權擅自認定云云，惟查，高雄市政府工務局於94年10月7日以高市工建築變使字第00000-00號函准予系爭建物地上1、2層用途變更為補習班（D-5類），係就合法登記之1、2樓面積共98.04平方公尺准其變更使用；而高雄市政府消防局亦僅是針對上開合法面積之建築圖說，審查其消防安全設備，至於違建部分因屬未經合法申請之建物，即不在該局消防審查之範圍等情，此有高雄市政府工務局使用執照變更使用附表、建物平面圖及高雄市政府消防局95年9月5日高市消防預字第0950012363
號函附本院卷可稽。足見上述建物變更使用執照及消防安全設備檢查合格之範圍僅指其合法登記之1、2樓面積共
98.04平方公尺部分，實際上並未包括其於法定空地增建之違建部分，原告主張已完成建築物變更使用及消防安全設備檢查合格云云，顯有誤解。原告既未能提出系爭建物
1、2樓違建部分已經完成改善，或者包含違建部分之消防安全設備經檢查合格之證明，則被告未准其設立補習班，揆諸前開說明，並無不合。原告主張被告越權審查云云，並非可取。
（三）次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。．．．。」行政程序法第117條定有明文。又「行政官署對其已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許。」最高行政法院著有44年判字第40號判例可稽。可知行政機關對違法行政處分有權加以撤銷。經查，被告雖曾於94年11月1日以高市教四字第0940037536號函副知高雄市稅捐稽徵處、勞工保險局等，准予原告設立短期補習班；高雄市稅捐稽徵處復據以於94年11月3日以高市稽港房字第0940019714號函通知原告變更課稅，及勞工保險局乃據以於94年11月8日以保承新字第0941058830號函通知原告辦理員工保險等情，固有各該函文附原處分卷及本院卷可憑。然而，被告並未將上開94年11月1日高市教四字第0940037536號函文送達原告，為原告所是認；原告雖稱被告承辦人員雖以電話通知原告領照云云，惟為被告所否認，原告復未能舉證以實其說，加以原告係自承其於94年11月4日前往被告處時，經被告承辦人員當面告知拒發證照等語，是被告上開核准函文是否已對原告發生效力，已值懷疑。況縱認被告核准原告立案之函文已間接自稅捐及勞保機關處對原告發生效力，惟查，被告對稅捐及勞保機關為上開發文後，旋即重新審核，認為系爭建物1、2樓有實質違建，對於建物之公共安全顯有影響，並參酌高雄市政府94年11月2日及11月9日召開有關「研商本市短期補習班申請立案時，其建築物違建部分應如何處理乙案」之會議，決議：「有關補習班立案申請案件，消防局係依消防圖說（申請範圍內）審查與會勘，惟其建築物申請範圍外之違建部分，因避難陽台違建逃生無門，容易形成室內空間，火災蓄積熱量無法散出室外，造成火場危險度增加，雖該外牆符合緊急進口（搶救用）規定，亦不能符合避難逃生之目的。再者，建築法令規定有關特別安全梯之構造，進入特別安全梯由室內進入時需由排煙室或陽台進入，惟陽台違建後，形成室內空間，如設計由陽台進入特別安全梯，造成煙無法排至室外，影響學員逃生之安全。．．．目前補習班申請立案時，雖然業者已取得建築物變更使用時照，惟為顧及學員生命安全，其建築物違建部份仍應通報違章建築處理大隊即刻拆除完畢後，始同意補習班立案。」之結論，核此乃高雄市政府基於主管機關立場就高雄市短期補習班設立及管理自治條例第9條第2項規定之要件所為之解釋與闡明，被告乃認為本件自始不應核准原告於系爭建物1、2樓設立補習班，旋於行政處分發生存續力前，於94年11月29日以高市教四字第0940042294號函知相關稅捐及勞保機關撤銷被告前於94年11月1日所發高市教四字第0940037536號核准原告立案之函文，有該函文附本院卷可憑，揆諸上規定，並不無合。原告訴稱被告撤銷其立案，違反法律保留、法律優越及法律不溯及既往原則云云，並非可採。次按行政法上之信賴保護原則，係指行政處分以產生權利(授益處分)，雖該行政處分有瑕疵，但受處分人或關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正將因增加其負擔，即不得任意為之而言。查被告除曾於94年11月1日以前文函知稅捐及勞保機關同意原告設立補習班外，並未將該函文送達原告，已詳如前述，尤其被告之承辦人員更早於94年11月4日告知原告拒絕發給補習班設立證照乙事，難謂原告已有信賴基礎；再者，原告明知系爭建物1、2樓有大面積不得使用之違建存在，卻仍以之申請設立補習班，縱非故意，難謂無重大過失，是被告於察覺其准予原告設立之處分，有所違誤，予以撤銷，不生違反信賴保護原則之問題。再按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等。故行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權（最高行政法院95年度判字第829號判決參照）。是原告援引高雄市其他具有違建情形而經通過立案之事例，縱令屬實，要屬被告應就個該案例予以檢討糾正之問題，非可作為原告請求准許立案之依據；況且，被告亦舉出其未准具有違建者設立補習班之事例在案，是原告徒以被告就違建建物准否立案，有二套不同作法，並不公平，早知如此，原告先以施工中的房屋申請立案經核准後再為增建即可，足見違建與否，不應是被告否准原告立案之依據云云，亦非可取。
五、縱上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以94年12月2日高市教四字第0940042857號函否准原告於爭建物1、2樓設立補習班之申請，揆諸首揭法律規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應作成准許其在系爭建物1、2樓設立「王老師資優文理技藝短期補習班」之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 12 日
第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官 戴見草法 官 簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中 華 民 國 95 年 10 月 12 日
書記官 楊曜嘉