高雄高等行政法院裁定
九十五年度訴字第五七四號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○
廖道成律師被 告 嘉義縣警察局代 表 人 乙○○局長訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因有關土地事務，原告不服嘉義縣政府中華民國九十五年六月二日府行法字第０九五００五五七六五號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第四條第一項、第一百零七條第一項第一款、第十款分別定有明文。次按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即行政行為必須對外直接發生法律上效果者，始與行政處分之法效性要件相當；凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外，此觀行政程序法第九十二條第一項、訴願法第三條第一項之規定自明。再按「行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。」最高行政法院亦著有六十二年裁字第四十一號判例可資參照。故原告依行政訴訟法第四條規定提起撤銷訴訟，若其請求撤銷者並非行政處分，則其起訴即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。又按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。」為司法院釋字第四四八號解釋所闡明。
二、本件原告起訴及補充意旨略謂：（一）原告於民國（下同）九十五年三月九日向被告陳情請求依八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函辦理土地分割並撤銷撥用，被告於九十五年三月十三日以嘉警後字第０九五００二八二七０號函復原告佔用被告所屬竹崎分局石棹檢查所（下稱石棹檢查所）用地，限原告於其所定期限內拆除等語，依據訴願法第二條第一項規定「．．．，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」原告依同法第二條第二項規定於期限內向被告提起訴願，並副知嘉義縣政府，被告於收受訴願書後並未依訴願法規定辦理，而予以結案存檔，而嘉義縣政府依據訴願書副本交訴願委員會辦理，經嘉義縣政府訴願委員會九十五年六月二日以府行法字第０九五００五五七六五號函決定不受理。（二）被告前於八十年八月七日業已查明其所屬竹崎分局石棹檢查所奉准撥用之嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號國有土地，因撥用範圍包括原告住宅之部分基地，已屬不爭之事實，並將現地會勘結論簽奉嘉義縣政府核備在案，且函請其所屬竹崎分局依目前實際使用界址申請分割，以便辦理撤銷撥用，原告有接獲八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函之副本通知可稽。然其後，於九十四年間原告依嘉義縣竹崎地政事務所通知因被告將改建舊有建物以鄰地關係人身分到場會勘鑑界，始發現被告並未依其八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函結論，辦理土地分割並撤銷撥用。乃於九十四年八月三日遞以陳情書，再於九十五年三月九日復遞陳情書向被告陳情請求依八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函辦理。惟被告覆函九十四年八月二十三日嘉縣警後字第０九四００四五０九八號、九十四年八月三十一日嘉縣警後字第０九四００四六四五五號、九十五年二月二十二日嘉縣警後字第０九五００八二０二五號、九十五年三月十三日嘉縣警後字第０九五００二八二七０號函等內容，均未對原告之請求覆以准駁，反且要求原告拆屋還地。（三）按行政程序法第八條規定：「行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。然而，上述被告既於八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函就現勘事實有所裁定，然遲未履行卻又背信而為，堪稱實無行政誠信。（四）綜上所述，原告訴之聲明請求撤銷嘉義縣政府九十五年六月二日府行法字第０九五００五五七六五號函訴願之決定及被告原處分，並命被告依八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函按照實際使用界址辦理土地分割並撤銷撥用，即為有理由，請求判決如聲明所示。（五）被告於九十五年九月五日庭訊中經鈞庭審判長詢問其為何不執行八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函（行政處分），被告答謂：「其下屬竹崎分局接獲八十年．．．函（行政處分）有向稅籍機關申請查驗原告房屋使用面積．．．故發現原告佔用其經管土地．．．而原告拒不拆屋，故無不履行之實。」上述被告所言並非事實，被告向稅捐機關申請查驗原告房屋使用面積，正確日期是九十四年八月二十三日嘉警後字第九四００四五０九八號函是為覆原告九十四年陳情所為，而事實上八十年其所屬竹崎分局接獲八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函並未執行該函內容而將其擱置。經查被告答辯書中附件除八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函及原告陳情書外，其餘皆為九十四年以後之公文，未見其於庭訊中所稱八十年竹崎分局行文稅捐機關申請查驗原告房屋使用面積之公文，原告請求鈞院命被告提出八十年間竹崎分局行文稅捐機關之公文或其他有關公文，以資證明竹崎分局接獲八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函有所作為，若被告無法提出則足見其於庭訊中所言為虛偽不實之詞。（六）原告自接獲八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函副本後，遲至九十四年初被告申請地政事務所鑑界測量時，方才獲知被告之所屬竹崎分局並未按該八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函辦理有關地籍分割及撤銷撥用作業，故而再向被告提出陳情。原告認為被告應依其八十年．．．函應作為而不作為，故而提起訴訟。（七）本件之不爭執部分：（１）被告對於石棹檢查所於七十一年興建時，原告之房舍已建成，並在現地居住、使用之事實，並不否認。（２）被告對於八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函及九十四年八月二十三日嘉縣警後字第０九四００四五０九八號函，均不否認。（八）本件有爭執之部分：（１）被告執嘉義縣稅捐處函復，略以原告於六十八年登記之房屋面積，較目前占用位置為小，認原告有擴建；而原告則否認有擴建。（２）被告所屬竹崎分局未依八十年八月七日函而履行，被告辯稱是因上述之理由云云，而原告否認。（九）按「官署放租或放領公地，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放租或放領之行為，則係代表國家管理或處分其財產，與私法上之租賃或買賣行為無異。人民倘就之發生爭執，自屬關於私權關係之爭執，應訴由普通民事法院審理裁判，不屬行政爭訟範圍。」（參照最高行政法院五十六年判字第十九號判例），惟有關公有山坡地放領，由於「山坡地之放領程序，既應適用山坡地保育利用條例第二十條第三項『公有山坡地放領辦法』核辦，似屬公法上契約性質，而非單純之私法上買賣。放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，處分公有財產，參諸本院四十六年度判字第九十五號判例意旨，似應受司法審查而得為行政爭訟之標的」（參照最高行政法院八十七年度判字第六九六號判決）。按結果除去請求權，即對於其因行政處分的執行及其他違法之行政行為，所直接產生之損害，在該行政處分被廢棄時，得請求予以排除損害（回復原狀）之權利，如果其排除行為本身構成一項事實行為時，則可提起一般給付之訴，加以主張。（十）本件請求之依據：（１）人民基於憲法第十五條保障之財產權及憲法第十六條保障之訴願權，在財產權遭受侵害時，不僅享有訴請法院判決形式上權利，而且，享有有效的權利保護之請求權。行政訴訟之目的，除在保障人民權益外，並以確保國家行政權。（２）本件，被告於八十年八月七日以嘉警後字第二四三七八號函，正本通知竹崎分局、副本送嘉義縣政府（地政科）、縣警局後勤課、甲○○先生（原告）：主旨：貴分局石棹檢查哨奉准撥用○○○鄉○○○段○○○○○○號國有土地，因撥用範圍包括居民甲○○先生住宅之部分基地。「請依目前實際使用界址申請分割。以便辦理撤銷撥用」，請照辦。說明：二、本案界址糾紛，經現地會勘後，「已簽奉縣政府核備在案」。（３）上述函文，係由原告陳情，被告依行政程序法第一百七十條、第一百七十一條做出之行政處分，其內容是被告要求所屬竹崎分局為指定之行為，並副知陳情人，實際上，也是被告對外之整體表示。此函內容，包含兩個作為：一、竹崎分局應向地政事務所依其八十年實際使用界址（坡坎）申請土地分割。二、被告再就竹崎分局應向地政事務所申請分割出來的土地部分（撥用範圍包括居民原告住宅之部分基地）向國有財產局辦理撤銷撥用。（４）因此，該函明顯是對公物之行政處分，非得認為是一內部行為（參照最高行政法院五十三年判字第一五七號判例及司法院釋字四二三號解釋：行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上之效果之單方行政，皆屬行政處分。皆有相同之見解）。（５）依財政部國有不動產撥用要點第六點：「申請撥用機關，應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權，使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」（６）原告於八十年六月間向被告陳情，係維護權益意思之表示，已屬行政訴訟法之依法申請之性質；九十四年、九十五年之陳情，亦同。原告於九十四年、九十五年陳情之意旨，皆是要求被告續行八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函之內容，將撥用錯誤之部分，按實際使用界址，申請分割，並向國有財產局辦理撤銷撥用。（十一）本件被告另向台灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）提出「拆屋還地」之民事訴訟，惟原告於六十年左右，即居住於現址，迨六十七年間興建系爭建物，七十一年間阿里山公路開始通車，石棹檢查所也是在七十一年間，始興建房舍。本件系爭之嘉義縣○○鄉○○○段○○○○號土地，確實是八十年九月十六日測量後第一次登記，八十一年三月九日補辦編定，原告從占用到租用，持續約三十年，迨九十一年十一月二十一日始經放領程序而買受，並未占用石棹檢查所之用地云云。
三、經查，原告所有嘉義縣竹崎鄉中和村石棹二二之三號建物（其基地為嘉義縣○○鄉○○○段○○○○號土地，原屬國有土地，由原告承租，於九十一年十一月二十一日經放領程序由原告買受），於九十四年九月九日經被告與原告會勘後，發現原告前揭建物占用部分被告所屬竹崎分局石棹檢查所用地即嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地，被告遂於九十五年二月二十二日以嘉縣警後字第０九五００八二０二五號書函通知原告請於收受該函後次日起一個月內拆除，原告於同年三月九日向被告陳情略以：其所有前揭建物建於六十七年，迄未改變，並請求被告應依其八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函按照實際使用界址辦理土地分割並撤銷撥用，經被告於九十五年三月十三日以嘉縣警後字第０九五００二八二七０號函復原告略謂：「台端占用本局竹崎分局石棹檢查所用地一案，仍請依本局九十五年二月二十二日以嘉縣警後字第０九五００八二０二五號書函所定期限內拆除，若仍拒不拆除，將依相關規定提起訴訟並附帶民事求償，請查照。」等語，此有原告前揭陳情書、被告前揭函等影本附於原處分卷可稽。觀諸被告前揭九十五年三月十三日嘉縣警後字第０九五００二八二七０號函之內容，被告僅係基於私法上土地管理人之地位，對原告所為事實陳述之觀念通知，並非對原告有所處分，換言之，被告上開函文並未對原告發生具體之法律效果，原告亦不因該函文而受有權利或利益之損害，原告自不得對之提起訴願，訴願決定以其並非行政處分，從程序上決定不受理，並無不合；原告復對之提起本件行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，此部分其起訴要件尚有未備，自非合法，應予駁回。
四、至原告另主張：被告前於八十年八月七日業已查明其所屬竹崎分局石棹檢查所奉准撥用之嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號國有土地，因撥用範圍包括原告住宅之部分基地，並將現地會勘結論簽奉嘉義縣政府核備在案，且函請其所屬竹崎分局依目前實際使用界址申請分割，以便辦理撤銷撥用，惟其所屬竹崎分局迄未辦理，爰另提起給付訴訟，請求被告應依八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函按照實際使用界址辦理土地分割並撤銷撥用云云。惟查，本件被告以原告所有嘉義縣竹崎鄉中和村石棹二二之三號建物，占用部分被告所屬竹崎分局石棹檢查所用地即嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地，被告遂以九十五年二月二十二日嘉縣警後字第０九五００八二０二五號及九十五年三月十三日嘉縣警後字第０九五００二八二七０號函通知原告應限期拆除，原告則以其所有前揭建物係建於六十七年，迄未改變，業經被告查明，被告並於八十年八月七日以嘉警後字第二四三七八號函請其所屬竹崎分局按照實際使用界址辦理土地分割並撤銷撥用為由，拒不拆除，被告遂於九十五年五月二十四日向嘉義地院提起民事訴訟，請求原告拆屋還地等情，有被告前揭函文及民事起訴狀等影本分別附於原處分卷、本院卷可憑。是本件應屬兩造間拆屋還地之私法糾紛，揆諸前揭說明，應由普通法院審理。次查，原告主張其所有前揭建物係建於六十七年其所承租之土地即糞箕湖段五二三地號，迄未改變，業經被告查明，被告並於八十年八月七日以嘉警後字第二四三七八號函請其所屬竹崎分局按照實際使用界址辦理土地分割並撤銷撥用，嗣該地亦經原告於九十一年十一月二十一日買受，而拒不拆屋還地。核其上述主張，亦係基於私法上所有權人之地位有所主張，參諸前揭司法院釋字第四四八號解釋，本件仍屬私法關係之爭執事件，應由普通法院審理。又原告雖主張：參照最高行政法院八十七年度判字第六九六號判決：「山坡地之放領程序，既應適用山坡地保育利用條例第二十條第三項『公有山坡地放領辦法』核辦，似屬公法上契約性質，而非單純之私法上買賣。放領程序中就該放領辦法之適用發生爭執，並非單純辦理公開放領，處分公有財產，參諸本院四十六年度判字第九十五號判例意旨，似應受司法審查而得為行政爭訟之標的」之意旨，本件應屬公法上之爭議云云。惟按，本件原告係與鄰地所有權人之土地界址發生爭執，並非對放領程序中就該放領辦法之適用與放領機關發生爭執，核與該判決情形不同，自不得援用。且按，揆諸被告前揭八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函之內容，係就其所屬竹崎分局石棹檢查哨准撥用之國有土地即嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○○號土地與原告所有前述土地間界址糾紛，依其職權對其所屬單位應如何辦理所為之指示，核屬被告與其所屬單位內部文書，雖副本送達給原告，亦係告知原告知悉，被告對原告之陳情書已為如何之處置，並非被告依該函直接對原告已為特定內容之授益處分，或依該函直接賦與原告有向被告請求該函所述內容之實體權利，析言之，若被告或其所屬單位未依該函之內容作為，原告僅得依其實體上之法律關係為主張，於本件即原告僅得向國有財產局主張其所占用之系爭土地係基於租賃或買受人之法律關係，而應撤銷撥用被告或其所屬單位，原告尚不得直接依據該函對被告請求任何給付行為。是原告訴之聲明第二項請求命被告依八十年八月七日嘉警後字第二四三七八號函按照實際使用界址辦理土地分割並撤銷撥用，參諸上揭說明，仍非合法，應併予駁回。
五、又原告提起本件訴訟，既因程序上不合法而遭駁回，故其所為實體上之爭執，本院即無再予審究之必要，另原告請求履勘現場、傳訊證人乙節，本院亦認無必要，併予敘明。
六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十五 年 十一 月 三十 日
第一庭審判長法 官 呂 佳 徵
法 官 許 麗 華法 官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十五 年 十一 月 三十 日
書記官 黃 玉 幸